地方政府城市建设投融资管理问题探讨

张晰

【摘要】我们都知道，城市基础建设的不断修缮以及整体形象的提升是城建工作的外在表现形式;而其内在的实质主要为政府资源的配置合理性及运用施展。当前城市建设依旧将促进地方治理同改善社会经济相结合作为基本规划方向。所以说，不论是从财政资金流通的角度，还是城市可持续发展的立场来讲，都会对地方政府的公共决策提供有利的支持。该作笔者使用了定性分析和定量分析、特别是偏重于定量分析的分析手段，理论与实际相结合，以理论研究作为前提，确定出某些地区作为实例进行了详细的论证和剖析。

【关键词】地方政府  城市建设  投融资  探讨与研究

随着地方建设和城乡规划等工作的日益深入，经由城建工作令人民的生活更加美好的愿景越来越近。作为本地区城建管理的领导先驱，地方政府肩负着地方规划、建设的重任。打个比方，如果我们把地方社会看作是一艘杨帆在历史海洋当中的轮船，那么怎样更平稳地航行便成为了我们不断探索的科学艺术。考虑到城建基础设备的公共性及外部性等基本特征，地方政府在“掌舵”的同时，还肩负着对建设资金“借用管还”的重担。以往的总结大多没有从系统论的层面、长远发展的立场、更加拓宽的视野来综合考究城市建设的投融资问题。

一、地方政府城建投融资的总体状况及投融资方式分析

（一）地方城市建设投融资的基本状况

早在二三十年以前，国内地方政府推动地方城市建设的形式包括成本预算资本转换、经由财政累积费用等方式。由于社会资本与城建投资间的联系不畅通，加上城市建设投入力度不够大等因素，导致了城市化进度的步伐减缓。直到上世纪末期，凭借占地体制革新以及投资规则变革等契机，地方政府慢慢走出了原有资本累积的束缚和限制，逐渐向着负债融资方向进展，并且其速度和规模相当惊人。就像中央经济研究中心专家人士所说的那样，地方政府正在以各种方式进行融资举债，早就不存在地方负债的钳制。

最近几年以来，国内不少地区都兴起了城建投融资公司、开发公司、资产经营公司等各类城建平台。这些地方城市建设平台的搭建起到了至关重要的作用，比如：方便了地方政府和市场间的沟通往来、完善了积累资本同地方城市建设的结合机制、更有效地促进了城市建设水平的提高。通常情况下，不管是站在打破固有体系的立场上，还是从投资体制创新的角度层面来讲，经由政府信誉、财务杠杆等的合理使用，在推动各地区城市基建工作的基础上，更能够进一步拉动当地社会经济的发展。然而，毕竟其只是市场经济体制改革这一大环境下作出的细微调整，所以现阶段的城建投融资工作仍旧存在着不少问题和漏洞。这些不足之处主要包括以下几个方面：第一，决策主体同投资主体背离，联系不够密切。这恰恰与“谁决策、谁投资、谁受益、谁管理”的投融资准则相矛盾。第二，投资能力与融资水平相距甚远。当前很多地方性单位只顾追求经济效益的创造而没有对城建资金供需平衡进行全面、细致的考虑，进而导致了投融资之间的不平衡。第三，城市建设资本与市场需求之间的矛盾。这一基本矛盾加剧了城市建设规划不能够得到充分地贯彻执行，还有一点就是相对应的城建投融资能力被进一步削弱。第四，城建投融资业绩管理制度的不健全，工程项目论证不够专业、科学性程度较低等。这一系列问题暴露出城建费用债台高筑、工程项目重复投资的情况较多。我们必须在以后的相关工作中加强对此类问题的重视程度，不断寻找更适合的解决方法进行漏洞的填补和修缮。

（二）地方政府城建投融资的基本方式

现阶段对于地方城市的建设工作来讲，其主要的融资形式包括上级拨款、部门筹集资金以及公开和私人组合融资等方式。城建工作中的信用贷款额度比财政融资和证券融资都要多得多，对金融体系的依赖程度非常高。具体来说，可以分为直接融资，即政府融资和地方部门融资几种形式。首先，政府融资几乎是依赖当地机关部门为主体而取得的那部分用于城建工程项目的启动资金，有：成本预算拨款、土地租赁建设款项以及土地拍卖收入等很多组成部分，其中土地的拍卖收入所占的城建融资比重在最近一段时期内迅速上升，占据了主导地位。其次，就是经由银行等专门性的金融机构来筹集城市基础建设资金的部门融资。这一融资方式是现在地方政府进行城建投融资的关键，像政府授权的国有投资企业对银行申请的贷款、经批准、授权的公司发行的地方性债券、由某些投资信托单位（有时采取集体信托的方法）向社会全体征集的社会性资金等都属于这一范畴。另外，还有一种融资形式就是上文中曾提到的政府与民间的自发组织共同协作所进行的融资，而这也必将成为以后地方政府进行城建投资及融资工作的重点之一。

二、当前地方政府投融资管理需要重视的问题

（一）地方政府的负债规模

由于现代社会投资及融资机制实行的改革力度不断加大，由此引发的融资扩张现象日益加剧。因此，怎样将城市建设负债控制在一个相对合理的范围内便成为了地方政府首先应当考虑的问题。为此，不少科研部门、金融机构及专家人士都坚持不懈地进行着探索。比如说，南京大学的科研人员针对“城市建设”这一主题所发表的一系列文章，同时他们将南京市作为具体的研究对象，站在整个城市的高度上对全市的举债进行了详细盘算。其中，作为非营利性金融机构的国家开发银行，结合国外一些优秀的评测手段，很快便实现了对当地政府信誉度评级以及负债能力限度的测算，同时依照具体情况的变动不断更新自身理念、转变方法，针对如何采取措施将地方政府负债限度控制在一个合理的范围内，不断进行着尝试和调整。

（二）投融资管理机制存在的不足

经由城建投融资平台构建、管理控制体系建设、信用工程建设等方式，能够在地方政府和市场间构筑起一座桥梁，增强预算控制力度，加强城建机制的灵活性等。针对某些地区城建费用平衡性不强的状况，最好对投融资建设做出一个长远的打算。一些研究专家、金融部门研究的课题都提及到地方城建投融资管理体系的健全问题。从整体出发，现在针对地方政府发表的投融资管理体制相关的文章及论著不太多，这主要是由于地方政府融资起步晚、社会制度层面不够健全、政府的投融资活动环节缺乏严格的外部监督等因素所致。

（三）举债风险管理问题

对于财政管理工作来说，金融财政风险自古以来都是其研究的重点内容，因此，这部分相关的论述及文章并不算少。然而，与之前的一些论述相比，现在的很多环节中都存在着单边控制与对立的冲突理论，未能把握更加宽阔的角度来审视整个投融资问题，最近以来，财政科研所、预算司乃至很多高校的研究成果都正在努力转换这种局势，他们的论述角度更加综合、全面，相应的意见和建议也更能迎合当今社会经济提出的各种要求。

三、改善城市建设投融资管理的方案

（一）健全国有资本的管理体制，督促国企对出资人的义务

对于这一基本方案来说，想要健全国资经营收益管理工作，不仅应当考虑国有资产获益后进行再投资的流出方向，还应考虑这些收益对城建资金的扶持作用，完全展现出国企对出资人应该具有的贡献。

实行综合、完整的国资预算机制，进而增强对国有企业和它们的法定代表人的业绩控制力度。将国资获益统一归入财政预算当中，统筹地方的资金收支情况，并通过地方政府进行统一的管理和控制。另外，把公司生产经营责任的评比、考核以及国资上缴情况同相关单位负责人的年薪待遇相匹配。

（二）加强专项管理和预算机制，转变发展观念

有关部门应当重视起城建工作的预算工作，重点针对人民更为关注、希望得到改善的基础项目建设制定优先预算、加强专项管理工作。继续落实根据社会经济的现实状况建立专项资金、健全专项管控的管理理念。在此前提下，不断地调整优化支出结构，将不同的项目建设资金进行统一调度及整合，进一步展现整合收益的效果。

（三）完善地方政府城建投融资的运作形式

为推动政府投融资平台等功能的充分发挥，同时将资源利用和城建项目有机结合在一起，我们需要有一套科学完整的投融资运转体系。对此，地方政府需要结合当地投融资平台的实际资本情况、运转水平、存在潜力等方面，创新投资和融资方式。对投融资方式的转变和升级，能够在某种意义上增加资金流通的形态，一定程度上缓解负债过大的问题。根据有关统计，相关专家人员提出了许多可行性较强的建议：合理利用资本市场或者民间资本来缓解城市资本缺乏的状况、尝试变换更多的融资方式、在城市建设项目的实施阶段采取市场化的项目代建体制、充分利用市场竞争机制的积极作用。

四、结束语

综上所述，随着当今社会经济的迅速发展，城市建设的投融资管理日益深入到人们的生活当中，对日常活动产生的影响越来越大。而地方城建工作的顺利完成，能够推动当地社会经济的发展，为人民谋取更多的福利。所以，不论是从宏观层面上来说，还是具体方面来说，地方政府都需要比以往更加重视城市融投资管理这一问题，结合实际情况，不断地转变自身的理念，进一步完善好城建相关的一系列工作，并为以后的投资、融资体制改革等提供借鉴。

参考文献

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