关于进一步加强保险机构案件责任追究管理的思考

侯书章 许 蓉 田 力 郭 刚

西安监察稽核中心，陕西 西安 710001

自2010年7月1日《中国保监会关于印发<保险机构案件责任追究指导意见>的通知》(以下简称《指导意见》)施行以来，各保险公司加强了对系统案件的风险管控，通过加强制度宣导、强化内控合规、完善责任追究办法、惩处违法违规行为等一系列手段，有效地遏制了案件发生，对警示及教育员工起到了积极促进作用。但从目前《指导意见》执行情况看，部分分支机构对问责人员后续管理失之于宽、失之于严，不利于维护《指导意见》的严肃性，也成为导致一些问题屡查屡犯、边查边犯的重要因素，本文结合《指导意见》建立背景、贯彻意义、执行存在的问题、原因分析、整改建议等方面展开讨论。

一、制订《指导意见》的背景

(一)纠偏“权责倒挂”

近年来，保险刑事行政案件时有发生，尽管保监会不断加大监管力度，查处了相关保险机构和违法违规人员，但保险违法违规行为仍然屡查屡犯，屡禁不止。“究其原因，主要是公司经营管理承担主要管理责任的法人机构和高管人员依法合规经营意识不强，对分支机构缺乏有效管理，个别上级公司对基层机构的违规行为采取纵容和默认的态度，甚至对违法违规人员予以庇护或变相庇护。”保险业务经营中的违法违规行为大多发生在基层营业单位及其从业人员中，绝大部分案件发生后受到处罚的往往是直接责任人，法人单位、省分公司高管人员的管理责任无法有效追究，形成“职位越高，责任越小”的现象。

(二)扫除问责盲区

据了解，保监会曾于2006年1月发布《国有保险机构重大案件领导责任追究试行办法》，用以问责国有保险公司重大案件的相关责任人。“然而，由于该办法仅适用于国有保险公司，其它保险机构并没有相应的责任追究依据，这就出现了问责盲区，即被问责的国有保险公司人员只要跳槽到非国有性质的机构，就可以逃避责任甚至逃避监管。”新出台的《指导意见》不仅填补了这样的空白，而且确定了“权责明晰”、“向上追责”、“一案多问”、“区别对待”的基本原则。根据《指导意见》规定，当发生规定的问责事项时，不仅应追究发案机构业务操作人员和管理人员的责任，还要追究上级机构的管理责任，同时追究流程制约、稽核审计等相关岗位人员未尽职尽责的责任。

(三)“谁任命谁问责”

实施案件责任追究的主体是保险机构，不是保险监管部门，也就是“谁任命谁问责”。被问责对象既包括案件直接责任人，也包括对案件的发生具有间接责任的各级机构经营管理人员和其他间接责任人。具体涉及到保险支公司、中心支公司、省分公司、总公司直至保险集团(控股)公司的主要负责人、分管负责人和相关部门负责人等经营管理人员，以及具体工作人员，也就是“一案多问”。此外，在责任人的界定上，对于直接责任人的认定，《指导意见》采取的标准与司法机关、监管机关认定的标准一致;间接责任人主要根据公司内部管理中的权责规定以及岗位职责进行判断。

(四)制约“带病高管”

根据《指导意见》规定，公司在案件责任追究办法中要明确规定对应当追究责任而未追究责任以及责任追究不到位的保险机构的主要负责人采取的处理措施。不仅如此，受到案件责任追究的人员在一定时间内，在职务、津贴以及录用和任用上会受到限制。同样值得关注的是，《指导意见》在问责管理部分，分别针对离岗人员、未执行问责办法等情形进行了规定，对于退休不到2年以及已经调离原工作岗位的相关责任人，发案保险机构都要追究其案件责任。

“通过实行这些问责管理方式，有助于形成行业合力，共同打击违法违规行为，切实发挥责任追究制度的效力。”问责制度是保险公司内控制度的重要组成部分，也是监管的重点内容之一。“对于那些不严格执行这些问责规定的机构，监管部门会将其列作监管重点，加大现场检查频度和力度，对负有责任的人员，还将严肃追究其责任。”

二、贯彻《指导意见》的重要意义

一是规范市场秩序的需要。中国保监会成立以来，规范保险市场、维护依法合规经营的监管思路和方针完全符合我国保险市场改革发展的实际，且取得了令人瞩目的成效。建立案件责任追究机制，在保险业实行问责，是中国保监会继续深入加强市场行为监管、规范保险市场秩序、防范化解保险市场风险的重要举措。各保险公司要积极配合保监会，参与打击违法违规行为，建立健康稳定、有序竞争的保险市场秩序。

二是切实减少和杜绝违法违规案件的需要。回顾保险改革发展历程，保监会在加强管控、建章立制方面取得了长足的进步，各项内控措施、管控制度及体系化建设日臻完善。但在保险市场趋于成熟进程中还是暴露出的一些问题，特别是违法违规行为屡禁不止的现象，需要我们认真审视保险公司在内控制度中的漏洞与不足。市场监管过程中发现的问题，反映出全系统依法合规意识还是很淡薄，有的则充分暴露出保险公司监督制约机制存在漏洞。这些问题为什么屡禁不止?除了思想认识上存在偏差，没有引起足够重视这个原因外，内控制度，特别是内部监督制约机制上的不完善是一个更重要的原因。要想规范经营行为、杜绝违法违规行为的发生，必要的惩罚和问责是公司健康发展的重要制度安排。

三是实现保险公司转型的需要。目前，一些分支机构执行力薄弱的问题仍然比较突出，一些领导干部不能深刻理解或者不能坚决执行保险监管政策，置监管部门工作要求、规章制度于不顾，有令不行、有禁不止，或者故意曲解、随意变通，合意的执行，不合意的不执行，不仅阻碍保险市场管理方针的落实，影响保险市场整体发展步骤，甚至给保险市场健康发展带来极其不利的影响。

四是构建惩治和预防腐败体系的需要。构建惩治和预防腐败体系，教育是基础，制度是保障，监督是关键。制度进一步明确了对于违法违纪行为的处罚标准和问责标准，丰富了纪检监察工作惩处腐败行为的手段，有利于各级内部监督部门依法依纪地开展反腐败工作，是对公司惩治和预防腐败制度体系的健全和完善。而在“双线问责”、“一案多问”等原则要求下，内部负有管理和监督职能的部门及其管理者也被纳入责任追究的范围内，这种机制无疑大大增强了这些部门及其干部员工加强监督、严格执纪的动力。另一方面，通过对违法违规行为的惩处和严格的问责，对干部员工也起到了警示教育作用，有利于更好地发挥查办案件的治本功能。

三、《指导意见》执行中存在的主要问题

《指导意见》实施四年来，部分保险公司仍未全面领会其实质内容，存在制度执行不到位、理解运用有偏差等现象，主要表现在:

(一)调增薪酬未考虑问责因素

现场核实问责闭环管理发现，部分公司存在对受到纪律处分、经济处罚未满规定期限的责任人给予调增薪酬。《指导意见》明确规定的“受到撤职、留用察看、开除纪律处分的人员3年内不得担任保险机构高级管理人员，不得享受奖励薪贴或者加薪，不得变相升职或安排同等职务(级)的岗位。受到警告、记过、记大过、降级(职)等纪律处分的人员2年内不得晋升职务(级)，不得享受奖励薪贴或者加薪。受到经济处分的人员1年内不得享受奖励薪贴或者加薪”执行不到位。

(二)责任人纪律处分未记入人事档案

抽查相关问责人员的人事档案，发现其纪律处理决定未按规定纳入人事档案管理，存在部分分支机构为规避监管部门检查，人为将纪律处分决定抽出另存。同时人事任命考核时，未能及时了解提拔对象有无受到纪律处分，直到任前审计时才发现被提拔对象曾受到纪律处分，《指导意见》规定的“受到警告、记过、记大过、降级(职)等纪律处分的人员2年内不得晋升职务(级)”后续跟踪执行效果不佳。

(三)集中问责流程不规范

现调查发现，某保险公司制定了《集中问责暂行办法》，但分支机构未严格按照“集中问责需经过调查核实事实、提出问责建议、审理问责建议、执行问责意见等程序”对违规机构和个人进行集中问责，集中问责档案资料管理明显存在瑕疵。

(四)集中问责标准执行不一

部分公司处理责任人，未按案件损失程度和社会影响等多方综合考量，一味强调责任人认错态度好，表示愿意承担责任，积极配合调查而从轻处理，对《集中问责暂行办法》“在工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，或在签订、履行合同过程中不负责任，或者有其他不履行、不正确履行职责的失职、渎职行为，情节或后果严重的，给予警告或记过处分，情节或后果特别严重的，给予记大过以上处分”的规定理解有偏差。

(五)司法案件报告不规范

对涉嫌滥用职权、贪污的案件，涉案人员被检察机关采取刑事拘留、逮捕或取保候审等强制措施后，涉案单位和涉案人员未按照组织程序进行报告，上级公司也缺乏敏感性，对干部员工的管理和监督失察，导致掌握发案情况严重滞后、报告未及时上报，严重违反司法案件报告工作纪律。

四、产生的后果

一是未能体现公平执纪原则。调研谈话中了解到，员工对部分公司在调增薪酬实施过程中，未区别对待普通员工与受纪律处分、经济处罚人员，影响激发员工奋发向上的正能量，影响公司管理人员依法合规经营的主动性，有失公平原则，引发员工对公司合规制度执行力的怀疑。

二是制度的严肃性未能落实。《中国保监会关于印发<保险机构案件责任追究指导意见>的通知》第二十五条明示不能加薪的几种情况，在实际执行中出现偏差，部分省级分公司未结合总公司管理规定，制定相应的办法，细化对受纪律处分等人员薪酬的后续管控工作，有悖于制度的严肃性。

三是问责标准的尺度不一。制度规定“责任人认错态度好，表示愿意承担责任，积极配合调查”的“从轻、减轻或者免予对责任人的处理”，但问责结果未能体现实事求是，未能从经营管理实际出发，区别违规责任人给公司带来的损失程度、大小、影响力等，均从轻处理，不利于及时纠错查弊。

四是警示教育的效果不佳。纪律处分决定不记入相关员工档案，不利于加强对问责人员的后续管理，不利于维护制度的严肃性，不利于了解干部成长的全过程，可能导致处理决定成为一纸空文，失去应有的警示教育作用。

五是对涉案人员追责不力。部分涉案人员在被检察机关取保候审后，无视组织纪律和案件报告制度要求，故意瞒报或不如实向组织报告案件真实情况，有的对通过协调关系使得检察机关不予追究刑事责任抱有幻想，导致所在公司和纪检监察部门掌握案件情况不及时、不准确，发生案件迟报，受到监管部门约谈。

五、原因分析

一是部分公司相关人员对《中国保监会关于印发<保险机构案件责任追究指导意见>的通知》的内容，了解不深，把握不准，同时监察部和人力资源部沟通协调不畅，导致人事档案管理、薪酬调整政策与现有制度脱节，制度延伸执行受到影响。

二是部分公司薪酬管理办法，未列示对受纪律处分、经济处罚人员落实调增薪酬的其他特殊要求，导致薪酬管理办法针对性不强、边际不清晰，对基层一线缺乏指导性。同时部分经营单位为了规避外部检查，人为将人事档案中的纪律处分决定抽出另存，未全面考虑提供不全面、不真实的数据资料，一旦被监管部门发现，将会受到更加严厉的处理和处罚。

三是关于“加强依法合规经营，建立全方位、全流程的监督问责闭环管理机制，规范问责流程，统一问责标准，确保监督问责到位”的要求落地执行有偏差。对违法违规责任人的处理失之于宽、失之于严，考量责任人业绩贡献多，关注损失程度少;考量拓展能力多，关注依法合规经营少;考量人情因素多，关注制度严肃性的少。未严格遵循“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法”的原则对责任人进行问责处理，问责处理结果存在浓浓的人情味、同情味。

四是部分分支机构大局意识和责任意识薄弱，不重视司法案件报告制度的贯彻落实和学习宣导，不清楚案件报告的范围、时限和程序，甚至存在错误认识。管控措施不到位，有的案件，上级公司在知悉案发后，缺乏制度敏感性，不是第一时间及时向纪检监察部门报告，而是仅仅向业务管理部门上报，案件信息上下脱节、部门间传递不畅，反映出案件报告的分工不明确、责任不清晰、责任落实不到位。

六、几点建议

一是修订完善制度，明晰各相关部门责任。各保险公司监察部门要强化对问责人员后续管理的监督，人力资源部可根据相关规定，修订完善人事档案、薪酬管理等实施细则，确保《中国保监会关于印发<保险机构案件责任追究指导意见>的通知》执行到位。

二是加强是日常检查培训。各保险公司监察部和人力资源部要密切配合，制定切实可行的监督检查方案，确保对人事档案、薪酬管理监督检查常态化。同时加强对人力资源、监察岗的培训工作，促进全面了解公司的规章制度，主动监督《中国保监会关于印发<保险机构案件责任追究指导意见>的通知》执行效果。

三是坚持合规底线不动摇。各保险公司对内外部监督检查中发现的违规问题，在认真分析原因，积极整改的基础上，严格落实责任追究制度，加大问责力度，确保经营思路和策略有效实施，避免“屡查屡犯”、“边查边犯”的问题发生。明确统一处理标准，对给保险公司造成巨大损失(如10万元以上)的责任人，在考虑认错态度的同时，处理结果要和损失程度相匹配，进而发挥好警示教育作用。

四是对于外部监管机构处罚的行为，不得以监管机构已经做出处罚或以市场竞争、责任人为公司做出贡献等为借口，免于或减轻追究相关人员的责任。对于屡查屡犯或辖内两家以上分支机构因同一类违规问题被监管部门给予处罚的，应当加大执纪力度，提高处分档次且不能以认错态度好等原因减轻对上级公司相关责任人的处理。

五是加强内部管控，强化案件风险防范。各保险公司要正确处理发展与合规的关系，清醒认识当前的监管环境和司法环境，主动规范经营行为，切实加强合规建设，认真落实各条线、各环节的管理责任，持续加强内部管控，深入开展风险排查，强化监督检查和整改落实，建立风险防控长效机制，着力加强风险防范，从源头上铲除违法违规案件滋生的土壤，有效预防案件发生。同时，在积极配合公安司法机关查办案件的同时，要加强与当地政府和公安司法部门、保险监管机关等相关部门的沟通协调，稳妥处置案件风险，避免产生系统性风险

六是各保险公司党委、纪委要高度重视违规违纪违法问题的整改工作，年度终了要对检查发现问题的整改落实、问责效果等情况进行后评估，同时将整改落实、问责效果纳入党委班子述职述廉内容，进一步明确责任主体，准确考量问责的成效作用，持续关注问责效果。

[ 注 释 ]

①<中国保监会关于印发<保险机构案件责任追究指导意见>的通知>(保监发〔2010〕12号).

②<中国保监会关于贯彻落实<保险机构案件责任追究指导意见>的通知>(保监发〔2010〕21号).

③中国保监会稽查局裴光在专题新闻发会上的讲话.

④中国人民财产保险股份有限公司王银成在公司“两个制度”发布视频会议上的讲话.