农民工选举权利保护 *1

农民工选举权利保护*1

*基金项目：江苏高校哲学社会科学研究项目(项目编号：2011SJB820004)。

朱小龙

南京师范大学法学院，江苏南京212000

摘要：基于农民工群体的庞大性及其在社会经济发展中的重要作用，在农民工素质不断提高的今天，农民工选举权利保护势必成为我国政治建设必须要解决的问题。笔者通过对当下农民工选举现状的研究分析，提出从完善制度、激发农民工选举积极性及物质支持等方面为解决农民工所面临的选举困境，并提出建设全国性选民信息登记制度，以为农民工选举权利保护提供便利。

关键词：农民工；选举权；选民登记

中图分类号：D621.4；D663

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)14-0029-03

作者简介：朱小龙(1979-)，男，江苏泰兴人，博士研究生，研究方向：社会治理创新与法治政府建设。

一、农民工选举权利现状

2010年3月8日上午，第十一届全国人民代表大会第三次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议，针对部分代表和常委提出的农民工选举权问题，全国人大常委会副委员长王兆国对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(草案)作出说明。王兆国在报告中说，经研究认为，农民工选举权问题牵扯面广，比较复杂，户籍制度的改革正在推进过程中，现下解决以农民工为主体的流动人口参加现工作地的县乡直接选举的问题条件尚不具备，因此这次选举法修改对此可暂不做规定。同时王兆国也提出，各地可以按照有关人大换届选举工作的文件精神，采取有效措施保障农民工等流动人口的选举权与被选举权。

(一)立法制度现状

我国现行的《选举法》对选举制度的规定都很原则，选举程序的实施主要依靠各地方政府自行制定的实施细则来规范。我国《选举法》规定，选民登记按选区进行，选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。然而这里的“单位”并不是指所有企业，而是特指事业单位、国有企业等带“公”企业，普通私企员工仍是以回户口所在地进行选民登记为原则。[1]也就是说绝大多数农民工的选举都是固定于户籍所在地。鉴于农民工群体的庞大基数，保障其选举权与被选举权的实现是我国民主政治是否完善的重要标杆，也是保障社会稳定，继续发挥农民工在经济建设中重大作用的必然要求。因此各地方政府，特别是发达省份对农民工选举权利制度建设进行了有益探索。2010年修订的《广东省各级人民代表大会选举实施细则》第二十二条规定“选民在户籍所在地办理登记。事实上已经迁居本地但是户籍没有迁入的，在取得户籍所在地选民资格的证明后，可以在现居住地办理选民登记”。2012年修订的《江苏省各级人民代表大会选举实施细则》第二十九条第二款规定“本选区外来的选民，一般应当回原选区参加选举。如果本人愿意参加现居住地或者现工作地选区选举的，应当按照现居住地或者现工作地选举委员会的有关规定，持选民资格证明到现居住地或者现工作地的选区进行选民登记。如果外来的选民已经在现居住地或者现工作地的选区参加上一次选举的，经现选区对其资格核对后，可以继续参加选民登记。”2012民政部出台《关于促进农民工融入城市社区的意见》提出“进一步完善社区民主选举制度，探索农民工参与社区选举的新途径，在本社区有合法固定住所、居住满一年以上、符合《城市居民委会组织法》选民资格条件的农民工，由本人提出申请，经社区委员会同意，可以参加本社区居民委员会的选举。”[2]这些都是各地方政府及相关国家机关的探索与尝试，其规定相对合乎情理，但是具体实施仍存在着巨大阻碍，大多数农民工的选举权利仍然处于虚置地位。

(二)农民工选举权利行使现状

当下农民工选举权利基本上处于闲置状态。一方面基于各种因素的综合考量，农民工不愿回乡进行选举，另一方面由于现行制度及其实施状况的制约无法在工作参加选举。根据调研显示，在湖北武汉市的农民工没有参加最近一次村委会选举的农民工高达79.5%，即使参加选举的农民工也有很大一部分是通过函投或委托方式参加的，亲自参加的只是其中的52.4%。[3]在河北省邢台市、河南省周口市、山东省济南市、陕西省商洛市、浙江省台州市对外来农民工进行了问卷调查，结果显示只有47.8%的人参加过人大代表选举，52.2%的被调查中从未参加过人大代表选举，25.8%的人根本不知道有人大选举这回事；其中只有29.7%的人在务工所在地参加投票。[4]上述调研基本反映了我国农民工选举权利现状。

二、农民工选举权利实现阻碍之原因分析

(一)制度层次的制约

虽然我国自法律层面的《选举法》至地方性法规层面的各地方政府的选举法实施条例，对农民工选举权利行使问题规制的日渐健全，但是法律的贯彻实施仍受整个社会大体制的影响。城乡分离的户籍制度对我国选举制度的影响，已有很多学者做过深入论述，其中很多理论对农民工选举权问题也同样适用，总结下来，户籍制度的影响主要表现在：1、城镇、农村户口严格区分，农民工即使在城市长期居住工作，但是只要其户口未转换，其身份依旧是农民，依旧难以享受到城镇户口居民享有的政治权利。2、选区的确定方式不利于农民工选举。我国现行的选区划分是以工作地和户籍地相结合的方式，但如上文所述我国现行实践中，只有“国家机关、国有企事业单位”工作人员才适用工作地作为选区，一般农民工仍需回户籍所在地参加选举。3、我国人大代表选举人数确定制度也与户籍制度精密相关。我国选举法第十一条规定“地方各级人民代表大会的代表名额基数与按人口数增加的代表数相加，即为地方各级人民代表大会的代表总名额”，这里的人口数是指根据一定行政区域登记在册的统计人数。[5]实践中，大部分地区都是按照一定行政区域内登记的户籍人口数的标准来统计。4、选举登记制度同样受制于户籍制度。选民登记是公民参加选举活动的前提条件，没有被登记在案的选民无法参加选举。我国选举制度有两大规则“选民登记按选区进行”“一次登记、长期有效”，这两大规则限制了农民工选举权的行使。选民登记按选区进行，而农民工选区的选区实质上就是户籍地，农民工的选民登记也就局限于户籍地；选民登记，一次登记长期有效，即使农民工长期居于外地，只要户口未迁，同样要在原登记地参加选举。

(二)农民工自身的局限

农民工对选举积极性不足，不愿积极主动的参加选举。原因分析如下：

1.农民工不愿参与户籍所在地选举。首先，农民工一年时间内大多在外地工作，甚至拖家带口常年在外，与家乡利益相关性不紧密。家乡基层及县乡人大代表最终花落谁家对其没有直接的利益影响，故其没有参加选举的动因。其次，农民工为生活工作故，很少有假期回家，为一个与自身利益关系不大的选举请假甚至可能冒着可能丢失工作的风险，实为不智，加上往来路费成本，出于利益衡量，农民工也不愿亲自回家参加选举。一般都是由留守家人甚至村支书代其选举。再次，大部分农民工都缺乏政治觉悟和参与意识，对人大代表的作用及选举对于自己的意义没有清楚的认识，认为选举对自己而言，可有可无；最后，不管是基层组织选举还是县乡级人大选举，都存在着选举公信力缺失的问题。基层组织选举贿选频繁，请吃请喝盛行；县乡人大代表选举候选人大都是由政党提名，大部分都是政府官员和上届人大代表，农民工薄弱的政治意识认为选举就是走过场，谁上谁下都是“组织内定”的，缺乏选举的积极性。

2.农民工无法参与工作地选举。首先，根据我国的选区划分、选民登记制度，农民工的选举权利基本上被局限于户籍所在地，无法参加工作地选举。其次，虽然部分省份都制定有县乡人大代表选举实施细则，规定农民工持有户籍地选民资格证明的可以在工作地进行选民登记参加选举，但同样选民资格证明的办理同样需要耗费大量时间精力。主办机关、办理条件、办理程序等情况均不明确，农民工没有为参加选举而面对重重问题的足够利益驱动；再次，农民工流动性较强，文化水平较低，参政议政能力也较弱，只是作为选民参加选举尚可为流入地主管机关接受，但是享受被选举权，成为提名候选人的困难较大，顺利当选为人大代表的更是几不可能。最后，同户籍地一样，县乡候选人大多都为政党、组织提名，与农民工之间根本没有交流，农民工普遍持有事不关己的心态。

(三)物资支持的制约

选举作为一国民主政治之要隘，需要国家财政给予大力的支持，虽不需像西方国家竞选花费之夸张，也要保障普通公民享受自由选举权利而无后顾之忧，特别是对于农民工而言。要保证农民工享受完全的选举权利，要保障以下几个方面：首先，不管是回户籍地参加选举还是回户籍地办理选民资格证明亦或是通过邮寄方式进行投票，都要花费一定经济代价，国家对此没有相关政策支持；其次，选举期间，不管是参加选举还是被选举都要耗费时间，耽搁工作，特别是被提名候选人的农民工，要参加与选民会面及各种仪式，需要单位给予支持，不能参加了选举，丢失了工作；再次，被选举为人大代表的农民工需参加人大代表会议、活动，代表农民工发声。作为代表既不能因代表工作而导致收入下滑，更不能因为农民工说话而受到打压。

三、农民工选举权利实现之建议

(一)法律制度建设

《选举法》中关于选区划分、代表人数的确定、选民登记等制度是立法机关综合考虑全国民情民况予以制定，具有普遍适用性和合理性。立法者之本意并不是剥夺农民工等流动人口选举权利，只不过这种合理制度在实践施行中因人情各异而产生有碍于农民工等流动人口的选举权利实现。故此，选举法律制度建设之要害不在于改变现有的选举流程规则，而在于细化规则，保证其可操作性。主要应做到以下两点：一是，将农民工选举权利问题在《选举法》层次予以明确规定。综观各地区选举法实施条例及相关部门文件的相关规定，“农民工取得户籍地选民资格证明后可在工作地参加选民登记”成为部分地区保护农民工选举权利的重要措施。但是各地实施细则仅是地方性法规，不能从全国范围内予以规范，可在《选举法》内增加一条“农民工原则上在户籍地参加选举；不愿在户籍地参加选举的，可以在取得户籍地选民资格证明后，可以在工作地参加选民登记”。从法律层次对该制度予以确定，并确定其主管机关、办理机构、办理条件及相关程序，尽量通过制度设计避免必须由选民本人办理而给农民工造成困扰。二是，制定《农民工选举实施细则》，以单行条例在细节上对农民工选举与被选举权进行规制。在我国，农民工群体必然是一个将要长期存在的群体，即使在未来我国户籍制度改革，城乡户籍合流，农民工群体也不过是换个名称，直到城市化的完善。一个如此庞大的群体范围，加上一个如此重要的政治权利处于虚置状态，在农民工群体文化素质不断提高、政治素质不断增强的情况下，将产生巨大的社会危机。《农民工选举实施细则》应明确农民工参加选举方式，选民资格证明办理条件、程序、机构，农民工被选举条件，提名方式、履行代表职责的保障等等各方面，以保障农民工选举与被选举权的实现真正的有法可依、有章可循。

(二)激发农民工参加选举的积极性

选举权作为一种政治权利，“这种利益与人们贴的越近，人们对他的追求就越迫切，由他引起的参与动机就越强烈，反之也是如此”[6]农民工参加选举亦是如此，没有足够的利益驱使，就没有参与积极性；如利益足够，他们最终总能通过各种方式实现其权利。欲激发农民工积极性要从以下三方面入手：一是，培养其政治意识，让其了解到选举权与被选举权对其参与社会生活和提出利益诉求的意义所在。当代农民工总体而言文化素质较低，参政意识薄弱，而社会上所谓的农民工再教育也多流于形式，更不会关注政治素质的培养；农民工主要聚集于私营制造业，大部分就职于小型制造工厂，要想增强农民工的政治意识，促使其积极参与国家政治生活，需要国家、企业相互配合；二是，通过制度设计减少其行使选举与被选举权的阻碍。首先是加快户籍制度改革，尽快消除农村与城市二元户籍制度的影响；其次，如上文所述，通过《选举法》和颁行《农民工选举实施条例》明确农民工选举权与被选举权的实现路径，让农民工能够按章操作；三是，保障选举过程与结果的正当性与合法性。首先，提名候选人阶段要公开透明，候选人中要有相当比例的农民工代表；其次，要加强候选人与农民工之间的交流，让农民工对候选人有一定了解；再次，选举程序严格按照法律规定，不能随意缩短公示时间，及时响应农民工投诉，保障选举结果公开透明，以逐渐增强选举的公信力。

在一个制度合理，权利行使没有阻碍，程序公正，能保障自己的意见充分得到体现的环境中，一个具有参政议政热情的农民工必然乐于行使甚至保护自己的权利。

(三)增加物质保障

农民工不管是回原籍参加选举，还是在工作地参加选举，都要耗费一定的时间和金钱，保障农民工积极参加选举要通过国家或地方财政予以保障，以解除农民工的后顾之忧。首先，往来路费、邮寄费用报销。本人直接回乡参加选举和本人直接回乡办理选民资格证明耗时耗力，也多不为农民工所取。比较常用的方法不外乎委托选举、邮寄选举和托人代办选民资格证明(如法律允许)，以邮寄方式送达。当地政府应在这方面提供方便。其次，农民工用人单位要支持农民工的选举自由。一方面不能阻碍农民工行使选举权利，另一方面不能强迫农民工的选举意愿。

要做到上述两点需要国家、地方政府与企业的共同努力。国家层面应以立法明确因选举产生的费用由国家负担；地方政府一方面出台政策就县乡级人大代表直接选举的费用负担办法进行规制，制定切实的可操作的实施办法，保障农民工在没准备参加选举时以广泛的宣传引起其选举意识，准备参加选举的为其提供便利的条件；另一方面积极与企业沟通交流，以企业为单位，开展选民成分调查、选民登记、参加选举等工作。引导企业激发起农民工的选举意识、选举积极性，具体可通过选举宣传力度、员工参选比例、员工因选举权投诉比例等指标设置勾连税收、信用、贷款等因素进行考核，形成以企业带动农民工选举的长效机制。

四、全国性选民信息登记

在互联网日益发展、深入人民生活的大环境下，利用网络进行全国性的选民信息登记已成为可能，特别是在中、东部地区。本来阻碍全国选民统一登记的唯一因素即为城乡二元户籍制度，也随着城乡人大代表比例分配调整为同等而消失，全国各省、各地区、各直辖市对本辖区内选民进行选民登记，依此进行人大代表选举也就没有了实质阻碍。全国性选民登记需要国家制定一整套制度予以规制。主要应注意以下方面：1、变被动登记为选民主动登记、政府机关辅助，以身份证信息为判断选民资格的材料，以选民登记的工作地为选民选区；2、登记日期确定在选举日前一段时间，只有在法定期间，选民信息登记平台开放登记。已登记参加过选举而选区未变的选民无需再次登记，新增选民及选区变动的选民可以登记和更改选区；3、选民登记以户籍和用人单位双重标准交叉筛选，避免漏登。以户籍地为依据进行登记的原则上需选民本人到登记点进行登记，无法到场的可委托亲属、他人代为登记，对于外出务工人员，自身表示不愿参与户籍地登记的不予登记；以用人单位为依据进行登记的，应由用人单位组织进行登记，对于不愿在用人单位所在地登记的不予登记；既非本地户籍又没有单位的，可持身份证在选民登记期间自行到当地登记点申请登记。每个选民只能在一个地方登记，由于网络登记平台的信息限制，二次登记无效，可以有效的防止误登、二次选举的情况。4、各地依照选民登记情况确定候选人、代表人数。

另外还有三个需明确的问题，一是由于各地方政府选举日期不一，在明确选民登记时间时应予注意，避免在某地区选举已毕才开始选民登记；二是全国性选民登记是对传统登记方式的改革，加上中国国土辽阔，人口众多，第一次登记势必困难重重，需要政府从制度、物质、组织上大力支持；三是不可否认的是我国仍存在着部分贫困地区，没有条件进行自主的网络选民登记，仍需按传统方式进行，并做好与新方式的对接。

[参考文献]

[1]试论我国直接选举制度中的选民登记，来源于中国人大新闻网.

[2]中国民政局网站http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/jczqhsqjs/201201/20120100249568.shtml.

[3]徐增阳，黄辉祥.武汉市农民工政治参与状况调查[J].战略与管理，2002(06)：110-116.

[4]程遥，徐良军，姚亚楠.农民工参选人大代表：问题、成因、对策[J].人大研究，2008(3)：11-15.

[5]李凡.中国选举制度改革[M].上海：上海交通大学出版社，2005：106.

[6]陶东明，陈明明.当代中国政治参与[M].杭州：浙江人民出版社，1998：124.