服务政府导向下的行政审批制度改革

田　婧

浙江工商大学，浙江　杭州　310018



服务政府导向下的行政审批制度改革

田婧

浙江工商大学，浙江杭州310018

摘要：我国传统政府为管制型政府，然而随着改革开放，市场经济逐渐替代计划经济体制，社会主义市场经济体制的逐步建立，管制政府下的行政审批制度越来越难以适应市场需求以及政府的行政管理要求。传统行政审批制度的弊端日益明显，行政审批项目甚多、审批范围宽广、审批权力过大、审批程序繁琐、审批效率低下等问题相当突出。为了适应市场需求，政府急需将其职能从传统的管制职能转型为服务职能。

关键词：服务型政府；审批制度改革

一、引言

20世纪70年代末到20世纪90年代初，我国采用计划经济体制。在这个计划经济的大时代，我国政治上高度集权，治理主体出单一化特征凸显，唯一的权力机构掌握着所有的权力。政府扮演者大家长的角色，将规范社会的政治生活作为其直接的管理目的，并且维护公民的各项合法权利，因此政府的管理既是一种管制，又是一种服务，并且其管制功能的比重远远大于服务功能。行政审批制度在管制的目标下则成为了政府行政管理的主要方式。从1998年到2001年，各地政府采取了一系列的临时措施，用以解决行政审批制度的产生的问题，加速区域经济的发展。在此阶段，政府的定位发生一些变化，也相应的采取了克服行政审批制度弊端的临时措施，然而此时的政府依然是所有事务的决策者和管理者，采用的任然是管制式的行政管理制度。

政府职能转变的一个重大契机是在2001年。2001年，中国加入世界贸易组织，相应的则要求政府入世，为响应WTO规则，我国接受并遵守世贸组织开放式的市场规则，然而随之而来的问题就是挑战了政府管理体制和行为方式。与市场经济体制的要求相比，我国政府自身的改革如火如荼的开展，然则政府体制转轨远远落后，因此目前最重要的就是要改革现行的行政审批制度，把政府职能定位于制定公共政策、进行公共管理、创造公共产品和提供公共服务。由此，服务型政府这一提法逐渐兴起。

二、传统审批制度存在的弊端

从旧体制延续下来的行政审批制度的弊端，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立日益显露出来。目前，行政审批制度存在着行政审批的项目甚多、审批所涉及范围及领域宽广、审批事项细杂、审批权力大导致自由裁量的随意性、审批程序繁琐且不透明化、审批效率低下、审批消耗的人力、财力、物力等资源大等一系列的问题，行政审批制度的改革迫在眉睫。

(一)审批事项多，审批范围广

为了管理日益繁多的社会行业与经济活动，审批制度对此几乎皆有涉及，相应的，催生了繁多的政府的审批机构以及大量的审批人员。审批成为政府行政管理的主要手段。然而实际上政府并不应该也无必要审批如此多的事项，政府其应退出其不该管也管不好的事项的管领域，使得能够充分发挥市场配置资源的基础性作用。

(二)审批环节多，审批时间长

在政府工作和社会生产生活中，存在严重的重复审批、多头审批以及层层审批事项等现象，直接导致政府部门的低效率。然而根据市场经济竞争性、效率性和市场主体自主性的特性，此类多部门、多环节、长时间的审批制度已很难适应。

(三)审批不规范

审批不规范的现象在实践中大量存在。如许多审批审批条件过于模糊，使得审批人员拥有了很大的自由裁量，形成了不公正、不正当的审批结果；又如许多审缺乏公开性，致使腐败大量滋生；再如许多审批事项无政策和法规依据。对于这些存在的审批问题，究其原因是缺乏规范化的程序。规范化的审批一般应当符合以下三个要求：第一，审批要有明确的条件以及规范化的程序保障；第二，审批需要有相应的政策、法规作为审批依据；第三，审批内容与程序公开化，使其受到法律的约束和公众的监督制约。

(四)审批部门存在重审批、轻监管的现象

轻监管主要表现在两个方面：首先，表现为重视审批环节，忽略市场监管。政府部门往往是一批了事，忽略了对审批后的执行情况的后续监管，甚至把审批作为谋取个人利益的手段，不顾实际经营活动的合法性。如电视传媒对食品安全问题的报道，只追查其经营活动是否用有关部门的审批文件，这种报道会给大家一种误导：只要经过政府审批，非法行为就可以合法化，这是一种非常恶劣的影响。其次，表现为看重审批权力，轻视审批责任。实践中有很多的违法、该批不批、无据审批等情况，究其原因是对没有审批行为进行很好的监督和约束，所以一旦出现问题就难以追究审批人员的责任。

三、传统审批制度造成的危害

传统的审批制度存在种种问题，而这些问题如果得不到解决，将会产生一连串的危害，对此，王克稳学者对此进行过比较详细的论述：①

(一)导致政府职能错位

当前社会雾霾天气严重、重、特大安全事故频发，生态环境恶化严重，市场竞争杂乱无章、垄断严重，市场充斥着食品安全问题，这些现象的产生也在一定程度上都反映了政府职能错位。当前政府的职能是提供公共服务，如若其只将重心定位在审批上，则必然会忽视后续监管。市场经济体制下，政府的主要职责应该是提供公共产品，对于市场不能有效供给的产品进行干预，如国家安全和社会长治久安的保障、航空等重大基础设施的建设、市场竞争秩序的维护等，政府不应当介入和干预市场可以有效供给的领域。然而事实却相反，企业正常的生产经营范围内集中了大量的行政审批事项，这明显导致了政府职能的错位。

(二)使得政企难以分离

政企分离是我国经济体制改革的核心，也是改革的难点。目前存在的大多审批项目都是对企业正常经营活动的干扰，行政审批程序复杂、审批门槛过高，这些问题严重打击了投资者的积极性，很多商机就在马拉松式的行政审批中逝去。实践表明，政府是政企关系矛盾中的主要方面，如果政府对企业生产经营活动中的每一个环节都进行管制，那么企业就无法摆的束缚，也无法建立良性竞争的市场，手机流量月底就要清零，邮寄信件丢失只赔邮资这类不合理现象也无法得到改变。

(三)造成资源的闲置，产生权力寻租现象

行政审批权本质上是一种自由裁量权。在实践中，行政审批的历时一直是个令“顾客”头痛的问题。一方面，因法律对投资项目从提出申请到批准同意历时多久难有硬性规定，等到有关部门审批完毕做出许可决定后，很多投资项目已痛失良机。另一方面，投资者为了能提早拿到许可证，不得不投入大量的人力、财力、物力，从而引发了权力寻租和腐败狂潮。审批既是一种权力，更是一种资源，权力寻租就在审批权滥用的土壤中生根发芽，政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力金钱化成为常态。可以说，有审批权力的地方，都不同程度地孕育着腐败。

四、服务型政府导向下行政审批改革的措施

服务型政府，其理论起源于西方国家，是建立在政府再造中提出的顾客导向的公共服务的理论之上的。这种观点之下，政府不再是“自我服务”的官僚机构，②而是向社会提供公众服务的管理组织。将纳税人当做“顾客”或“客户”，使其享受政府服务作为回报，政府应以顾客为导向，增强对社会公众的回应力。在以顾客为导向的服务政府下，应改革现有的传统的行政审批制度，使其与现有的服务政府相适应：

(一)减少行政审批

行政审批改革诱发了我国服务型政府建设的开端。理清审批权关系，明确政府的角色定位。根据政府职能的定位来精简政府机构的编制，明确政府机构权力的配置以及界定政府机构管理范围。减少行政审批项目，改革和重组政府机构，增加有利于为百姓服务的机构以及便民的服务窗口。

(二)简化行政程序

市场经济发展，以及响应广大人民群众的需要，政府工作的高效率是必不可少的。在中，政府工作程序简单、明朗是服务型政府的必备，与此同时，政府服务的态度和方式也是提高行政效率的重要方面。如各地开展的一站式办公、一条龙服务，以及行政务超市、行政服务中心等多种便民服务方式，推进政务服务便捷化。在政府服务的方法上，不少各地政府都开展网上办公，公开办事程序和办事内容，充分发挥了网络的优势。在服务态度上，各级政府紧抓工作人员的工作作风问题，建立健全各种责任追查制度，加强群众的主人翁意识，让其主动监督。各项监督制度保证了服务型政府建设能够脚踏实地，随着审批事项程序的简化，政府的办事效率明显提高，也提高了其在群众中的公信力。

(三)实现实现从管制理念到服务理念的转化

服务型政府理念下的行政审批制度不断变革，但是多数还是政府主导的自身变革，政府“官本位”的思想依然未得到很好的扭转，群众并未参与到改革的浪潮中，审批制度改革体现出了“国进民退”的趋势。在此情势下，我们要注重树立服务理念，使其与市场经济的需求相适应。

1.合理确立审批的范围，树立服务的理念。互动式或补位式的职能才是服务型政府所拥有的，服务型政府其主旨不在于主宰社会，而是服务公民、服务社会。在服务理念的指导下，我们选择：首先，政府行政审批坚决不能涉及市场调节能够解决的领域；其次，在政府应该管理但不必采用审批手段的领域，转变管理方式，如备案等；最后，对于政府必须以管制方式进行的事项，就应当严格受法律、法规。

2.以顾客导向战略，树立服务理念。顾客战略要求以顾客为中心，把民众放置于主动的顾客的位置上。在审批过程中贯彻顾客战略，为顾客提供全方位和高质量的服务；增加审批的透明度，接受公众的监督与制约；明确审批责任，树立对顾客负责的意识。

3.贯彻服务至上的新型组织文化，树立服务理念。以服务至上的新型组织文化为行政审批过程中的指导思想，在审批组织成员中树立以民为本、一切为民服务的价值观。要真正建立从服务视角进行审批的组织文化。

五、结语

服务政府理念下的行政审批制度，区别于传统审批制度全能审批的情形，退出政府审批不应涉及的领域与范围，以提供公共服务产品为其职能。在行政审批制度改革的浪潮中，行政审批项目减少，行政效率提高，以顾客为导向的服务理念也在逐步建立。但是由于理论界对于服务型政府的研究不足，对于何为服务型政府、服务型政府的内涵、服务行政政府的理论基础等等都没有清晰的研究与论述，导致服务型政府的建设缓慢。服务型政府建设依然存在着的理论认识不足、官本位思想固存，重视具体改革层面的操作、忽略体制方面的创新，建设呈现“国进民退”的现象等等问题，需要我们进一步的实践。

[注释]

①王克稳.行政审批制度的改革与立法[J].政治与法律，2002(2).

②吴玉宗.服务型政府建设之现状[J].行政与法，2004(11).

作者简介：田婧(1990-)，女，汉族，浙江湖州人，浙江工商大学法学院，宪法与行政法系2013级研究生，研究方向：行政法方向。

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)31-0181-02