关于建立我国农村宅基地使用权流转制度的探讨

高邱红

安徽大学法学院，安徽　合肥　230601



关于建立我国农村宅基地使用权流转制度的探讨

高邱红

安徽大学法学院，安徽合肥230601

摘要：随着我国城乡一体化建设的不断加强，农村宅基地必将成为影响城乡一体化的重要因素。目前宅基地使用权私下交易市场逐渐扩大，房屋宅基地纠纷逐年增多，尤其是小产权房问题突出，而这一切问题的根源就在于缺少规范合理的宅基地流转制度。因此应顺应时代发展建立宅基地流转制度，推动农村经济的发展，促进城乡一体化。本文从农村宅基地使用权流转的主体，范围，方式，条件，监督管理五个方面提出了对建立农村宅基地使用权流转制度的建议，希望对我国社会主义新农村及法制建设有所裨益。

关键词：宅基地；使用权流转；流转制度

随着城乡一体化建设的不断加强，我国农村人口从2000年的80837万人下降到2012年的64222万人，农业人口占总人口的比例下降了16.35%，全国农村新增住宅面积从2000年的7.97亿平方米上涨到2012年的9.51亿平方米，新增农村宅基地面积增长了19.32%，不难看出，从2000年到2012年的十几年里，农民人口和农村宅基地呈“人减房增”的逆向发展趋势，土地资源浪费严重，且宅基地使用权隐形流转市场逐渐扩大，房屋宅基地纠纷逐年增多。面对这样的趋势，建立农村宅基地使用权流转机制就相当必要了，如何建立宅基地使用权流转机制？本文将主要从农村宅基地使用权流转的主体，范围，方式，条件，监督管理五个方面阐述对建立农村宅基地使用权流转制度的具体建议。

一、扩大宅基地使用权流转的主体范围

目前仅宅基地使用权在集体经济组织内部进行流转是符合我国法律要求的，但已不能满足市场经济的需要，因此应扩大宅基地使用权流转的主体范围。宅基地使用权流转主体包括三类：一是同一集体经济组织内部成员。这是目前唯一一种受法律保护的主体。但仍然应加强对其监督审查，必须以双方协商一致并请求本集体经济组织同意的前提下，变更宅基地使用权证及房屋所有权证方才有效。二是不同集体经济组织成员。我国法律规定农村村民一户只能拥有一宅基地，所以对于不同集体经济组织成员之间进行宅基地使用权流转在双方协商一致的情况可以允许他们以互换、出租的方式进行流转，但是流转后不得再申请新的宅基地。三是城镇居民，包括自然人、法人和其他组织。目前我国法律禁止这一部分主体在农村购买宅基地，但随着我国经济的发展及户籍制度改革，这部分主体势必会成为宅基地使用权流转的交易主体，在这之前应建立健全此类交易的相关法规和审核体系，并对其相关权利进行限制，做到此类交易在法规的指引下做到守法交易、透明交易、有序交易。

对于上述三种情况，第一种虽合法但数量不多，只需按照现有法律法规督促其履行必要手续即可。当然，对超出宅基地占用标准部分，准许交易，但应依法征收超标准占地的有关税费，以经济手段来控制扩大宅基地占用的欲望；第二种亦符合法律，并能解决流转方宅基地空置、接受流转方缺乏宅基地的困难，故值得鼓励；第三种在现有法律法规环境下，处于不合法境地，但却出现最多，不能不说有其存在的合理性，应逐渐审慎放开，严格监管。首先，可以现在允许一户多宅者自由流转其多出来的宅基地，不限制购买者身份；其次，允许已经事实上实现了城市化、脱离农村生产生活的村民流转其宅基地，不再限制其出售，也不再限制购买者身份；第三，对那些初步具备了在城市工作与生活，并决心融入城市的农村村民，也可以允许其宅基地流转，作为实现其目标的一个助力。前两点现在就可以放开，而最后一种情形，可以考虑根据社会经济发展状况、特别是社会保障体系构建进程分阶段放开。

二、严格约束可流转宅基地范围

农民宅基地的无偿取得既是其作为集体经济组织成员的一种权利，也是国家对农民基本住宅权的一种保障。鉴于农民可能因流转而丧失此项保障，建议可供流转的宅基地限于以下三类：第一，一户两宅或多宅的。对于此类拥有多于一套宅基地的，应允许其在保有居住地方的前提下，将多余的宅基地进行转让。当然，集体经济组织也可以进行有偿、合法的回购，再将回购的宅基地分配给其他村民；第二、在城镇已经购买住宅的。大量农民进城务工，已经有相当一部分农民在城镇购买了属于自己的房子，而村中的房子则常年闲置，对于这样的情况应当允许村民自由流转，同样本集体组织也可回购；第三，在城市已有稳定的生活来源、纳入城市社会保障体系的农民，也应允许其转让宅基地。

三、限定宅基地使用权流转的方式

(一)转让

转让是目前宅基地流转最主要的方式，但是不仅限于买卖，还包括互换等。目前仅集体经济组织内部成员之间的转让是得到我国法律认可的，但已不能满足现实发展的需要，因此本文认为转让宅基地应包括向非本集体经济组织成员的转让。对于集体经济组织内部成员之间转让宅基地因其得到法律认可，且目前转让状况良好，在此就不作讨论了。对于宅基地向非本集体经济组织成员的转让因缺乏法律保障，纠纷较多，状况也较为复杂，在此着重讨论。非本集体经济组织成员主要包括其他集体经济组织成员，城镇居民，企业以及其他经济组织，向这些主体转让必会涉及到宅基地所有权的问题，在农村土体归集体经济组织所有，宅基地亦然。因此，转让宅基地时应取得集体经济组织同意，并对宅基地所有权归属作明确规定，最好的方式是转让时保留宅基地所有权，仅对宅基地上房屋进行转让，且限定不得改变宅基地的用途。若宅基地所有权被一并转让，则涉及到集体经济组织与现宅基地使用人之间的利益分配，法律适用等诸多问题，因目前缺乏相关法律支持且一旦允许将带来诸多问题，本文认为不应允许。

(二)继承

我国继承法虽规定，被继承人享有的宅基地使用权不得继承，但是目前在农村根据“地随房走”原则，村民在继承房屋时已经实际继承了宅基地使用权。因此本文认为，宅基地使用权可继承，但须进行限制。首先，宅基地使用权不可单独继承流转，可随地上房屋发生流转。其次，因继承人不一定为该集体组织成员。若继承人为该集体组织成员且未单独成户，则可继承该房屋及宅基地；若继承人均已单独享有宅基地，则根据“一户一宅”原则就不能再继承该宅基地，可由集体经济组织按当地市价购买该房屋。继承人均不是该集体组织成员的，也可由集体经济组织按当地市价购买该房屋。对于继承人中有该集体组织成员，又有不是该集体组织成员的情形，若是该集体组织成员的继承人尚没有宅基地，可由他继承后补偿其他继承人。

(三)出租

我国农村社会结构已发生重大变化，农民外出务工人员增加，房屋闲置浪费问题也变得越来越突出，为了充分实现尽其用，将房屋出租是一个不错的选择。而且出租不会对农村经济的发展产生大的影响，仅能有限的增加农民收入。但出租时应限定一个前提，承租者坚决不能变更宅基地的用途，还需遵循集体经济组织内部的规章制度。当然，对《物权法》、《合同法》所规定的承租人享有的权利是仍要保护的，如出租人对外转让房屋及宅基地时，承租人在同等条件下也拥有优先购买权等。

(四)抵押、质押、典当等

在宅基地使用权可以被转让、出租的前提下，通过抵押、质押、典当等担保物权方式实现其财产价值，是现实可行的，既符合法律规定，也能有效地保障权利人的合法利益。

四、明确宅基地使用权流转的期限及程序

(一)限定农村宅基地使用权的使用期限

若允许宅基地使用权流转，使用期限就变成了一个大家非常关心问题，因为这关系到宅基地价值大小，农民受益的多少。因此须对宅基地的使用期限进行限定，本文认为参照国有土地使用权流转的年限70年设定较为合理，因宅基地属于居住用地，流转后不能改变使用用途，仍为居住用地，所以采用居住用地的使用期限较为合理。

(二)明确农村宅基地使用权流转的程序

在允许宅基地向本集体经济组织以外的人员的流转后，就必须进行对流转进行必要的审核和监督。流转双方在就有关流转的事项协商一致以后，报宅基地所在地的集体经济组织进行审查，审查通过报县级政府土地主管部门决定，同意则变更权属登记，发放证书。除此之外，一方面应加强审核，由流转双方共同向本集体经济组织提出申请，由村民大会进行审核，并严格按照申请、审批、登记的法定程序进行，审批通过后领取相关土地证书；另一方面应加强事后监督，以有效防止非法流转方式的存在。同时，为了防止集体经济组织无正当理由拒绝流转申请，可以考虑设定强制转让程序，即宅基地权利人在其流转申请被没有正当理由拒绝时，有权要求该集体经济组织取代以此前流转协议中受流转人的地位，协议中的流转条件不变。

(三)不得改变宅基地的土地用途

保持宅基地的土地用途不变，可以算宅基地可以流转的一个前提条件，尤其在宅基地可以向非本集体经济组织成员转让之后。为确保宅基地的土地性质不被改变，宅基地的受让人必须按照宅基地的原有用途使用宅基地，而且要服从集体经济组织关于使用宅基地的规定。如果宅基地的使用权人擅自改变宅基地的土地用途，集体经济组织应责令其限期改正，对于其违规建造的建筑区可以申请有关机关予以拆除。

五、加强农村宅基地使用权流转的监督管理

(一)完善宅基地审批、登记及管理制度

首先，实行宅基地审批登记合一制度。将宅基地审批和登记合并办理，县级人民政府收到使用宅基地申请后，应审查是否符合宅基地批准条件，对于符合条件的应颁发宅基地使用权证书，并登记造册，并对宅基地的具体权利主体、面积大小和四至范围做具体细致记载。对于已经拥有宅基地的补发宅基地使用权证，实地测量宅基地的范围及面积并在使用证中明确标记。其次，健全宅基地批后管理制度。以乡镇为单位，发挥村民委员会自治作用，建立宅基地村内监管和变动报告制度。为了更便捷的管理宅基地相关数据，适应网络信息时代的发展要求，我国应建立起全国统一的宅基地信息网，便于对宅基地审批、登记、变更等信息进行动态查询和跟踪监管。

(二)因地制宜制定科学合理的宅基地流转方案

首先，做好前期调查研究。对于宅基地流转并不是所有地方均使用，不应采取“一刀切”的方式，应具体问题具体分析，在决定做出前应做好前期实地调研，具体了解当地经济状况，农民对土地的依赖程度以及村民对宅基地流转的具体想法等等，以确定该地宅基地是否适合流转。其次，合理选择流转方案。在确定该地宅基地适合流转且符合当地村民的发展需要和切身利益，地方政府应结合该地具体情况合理选择流转方案，并要对流转方案进行反复论证、研究，确保合理，然后在实施前要组织专家论证，进行风险评估。确定方案后再将方案提交村民大会讨论，听取村名的具体意见，对方案进行调整力求完备。最后，加强流转过程的监督管理。对于流转过程约束的最好方法是政府制定相关规章制度，在规章制度中对流转的相关情况进行限定，并指导流转的有序进行。

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[5]王炳江.远郊型农村宅基地使用权流转法律问题研究[D].西南政法大学硕士论文，2011：41-42.

作者简介：高邱红(1990-)，女，山东潍坊人，安徽大学法学院，2013级经济法专业硕士研究生，研究方向：土地法。

中图分类号：F301；D922.3；D923.2

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)35-0192-02