新型城镇化中农民权益的法律保护

王 雪

沈阳工业大学文法学院，辽宁 沈阳 110870

城镇化过程表现为农村人口流向城镇，农村土地转变为城镇土地，城镇人口的增加。而现在提出的新型城镇化是一个全方面发展的过程，要保持城乡结合统筹，协调发展。新型城镇化不仅是农村的城镇化，更是农业与农民的城镇化。农民是新型城镇化建设的中坚力量，因此在这一过程中，农民的权益应是新型城镇化的重点保护对象，这样才能保证其顺利开展。

一、新型城镇化发展的现状

根据党的十八大报告，作为社会所关注的热点问题，新型城镇化将成为我国全面建设小康社会的重要载体。城镇化最核心的问题就是农民的问题，是农村人口转移到城镇的问题。新型城镇化是农业人口向非农人口、农业地域向非农地域、农业活动向非农活动的转变，而不是对农村与农民的消灭。城镇化中农民要转变为市民，更是转变为一种职业。从农民的土地权益来看，城镇化的发展必然要对农民的土地进行征收，这就形成了农民的土地权益与城镇化发展之间的矛盾。传统观念认为，造成这种矛盾的原因是农村跟不上城镇的脚步，其实不然。这个问题不在农民，而在于法律。新型城镇化建设中农民权益的保护，必须借助于法律的推动与保障。如果法律制度完整且合理，其对于农民权益的保护也将是有力的，反之，则只能成为空话。法律是整个社会关系调节器的中心，在城镇化建设的农民权益保护进程中居于支配地位，起着关键的作用。

新型城镇化过程中农村人口大量进入城市，因此，解决户籍制度存在的问题，是我国建立城乡统一的福利制度，保障农民福利的关键。2014年7月，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》细则正式出台。其对于户口的迁移，人口管理方式以及对相关人口的权益保障等方面提出了具体政策与措施，将对中国的城镇化改革进程与农民户籍制度的完善产生重大影响。

随着新型城镇化的发展，产生了职业农民的新概念。我国地大物博，农业产业也不只种植业一种，城镇化过程中往往会忽略了对渔业人口的保护。据统计，2012年我国渔业人口已达2073万人，城镇化的迅速发展使渔业人口的生存空间正不断缩小。为了解决这个问题，辽宁省庄河市开辟了“城市渔村”。庄河市渔业人口有10万余人，占市人口总数的11%，在城市渔村里，渔民变为了市民，也成为了专业的渔业产业工人。从某种程度上来说，职业渔民，也是职业农民的一种形式。庄河市开辟的这一新型产业状态很好的适应了新型城镇化的发展，无论是对渔业的城镇化还是种植业的城镇化，都有很高的启发与示范意义。［1］

二、新型城镇化中农民权益存在的法律问题

(一)农民土地权益保护存在的法律问题

近年来，农民的生产方式发生着改变，土地对于部分农民来说已不是唯一的生活资料，但对多数农民来说，其生存的长期保障仍是土地。［2］《中华人民共和国土地管理法》规定国家可以为了公共利益征收土地并给予补偿，但农民在寻求土地补偿的过程中却遇到了困难。我国的村民委员会法规定，涉及村民利益的问题要经过村民委员会提请村民会议决定。并且当农民的土地权益受到侵害时，村民也会首先寻求村民委员会的帮助。这样，农民将无法在土地权益受到侵害时直接得到政府的帮助与支持，要想得到政府的保护通常都会就会走弯路。

同时，对于农民的土地权益规定的不够具体明确。我国《土地管理法》规定征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。同时《土地管理法实施条例》第26规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。这样一来，对于农民被征用耕地的土地补偿费实际是由农村集体经济组织管理，而具体如何管理却没有相关法律规定，这样就易引起农民与农村集体经济组织之间的矛盾与争议。

(二)农民社会保障存在的法律问题

由于经济实力的限制，身份地位的差异，最重要的是法律制度上存在的缺陷，使得农民得到的社会福利保障与城镇市民的不对等。我国还没有一部专门针对农村社会福利保障的立法。我国《社会保险法》规定“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。”这一条文规定比较笼统，偏原则性。虽然我国各地区针对农村的福利保障制定了一些零散的规定，但是由于没有统一的法律制度，使得农民在遇到问题的时候出现难以寻求法律帮助的现象。同时，我国对于农民福利保障的立法不能只针对现存的农民群体，随着城镇化的发展，许多新型农民群体将会出现，相应的法律制度也应当跟上时代的步伐。

(三)新型职业农民存在的法律问题

2013年5月发布的《农业部办公厅关于新型职业农民培育试点工作的指导意见》提出，新型职业农民是构建新型农业经营主体的重要组成部分。职业农民，还是以从事农业为主，但是由于没有完整的法律制度规制，职业农民在执业的过程中往往会偏离农业，偏离其本来的目标。因此，职业农民的发展离不开法律的指引。对于职业农民的管理，欧洲普遍规定必须先进行专门的农业职业教育，并进行农民资格考试，只有考试合格才发给作为农民的资格证书。［3］而我国并没有法律对此作出任何规定，形成了职业农民水平参差不齐的现象。

三、通过法律的建构解决城镇化建设中出现的问题

(一)通过完善法律保障农民的土地权益

完善土地制度，保障农民土地权益，我国应通过土地管理法等做出具体适应新型城镇化的规定。首先要针对城镇化中农民失地的大背景，具体规定土地征收制度的流程，土地流转的条件，灵活制定土地租赁与买卖的规则等。以我国目前的土地租赁情况来看，在诉讼活动的各个阶段，都是把土地的租赁作为一般的租赁合同来处理。因此，对于承租人权利的保护都是根据租赁合同来实现，而不是一个独立的物权。为了保护承租人的利益，要突破租赁合同的束缚与限制，这样才能鼓励土地租赁流转的发展，也为城镇化后农民土地权益的发展提供出一条更为灵活的道路。在规定具体实施的条文的同时，更要注重发挥政府监督的作用，使村民委员会在对土地问题进行初步解决后，能够进一步的给予农民权益以政府保护机制。法律具有一定的滞后性，因此政府平时应重视对城镇化中农民土地出现的问题，随时进行监督，保护农民的权益。对于农民与农村集体经济组织之间关于土地补偿费如何运用的矛盾，应当制定具体的细则，规定其中部分归于集体进行统一安置，用于农村集体设施的建设与完善，部分按照比例分配给农民。集体组织也可以根据需要建立土地补偿基金，严格制定管理细则，不得滥用土地补偿基金，不得用于偿还集体的债务等与农民利益无关的事项。

(二)通过完善法律来维护农民的社会保障权益

随着经济的发展，城镇居民享受到了多层次多方面的社会保障权益，而农民由于身份的差异，享受到的社会福利也相对少很多。在城镇化的发展进程中对农民群体应给予更强的保护力度，而我国的社会保障制度主要还是针对城镇人口制定的，因此城镇化中农民的地位就显得很尴尬。现如今农民福利权益中较为落后的方面就是保险利益。例如失地农民，由于其失去了土地收益，在年老时就没有了生活保障，因此对于失地农民的保险规制，应重点放在养老保险的方面。在完善保险制度的同时也要加强法律的保障，从农民保险新型模式的建立，适应农民收入的缴费标准，独立于城镇居民的保险资金管理模式等方面进行全面的建设，构建一套更为适合农民权益保护的保险法律体系。通过某一方面的单一努力只能解决个别的问题，必须有一部专门的法律在宏观上作指导。立法的重点在于创新，在于对农民群体的福利保障权益进行专门的立法。以科学发展观为指导思想，通过对失地农民社会权益问题的整合，进行系统的法律体系筹划。例如，制定一部专门的《中华人民共和国农村社会保险法》，可以参照《中华人民共和国社会保险法》的结构，具体包括以下几个部分:农民基本养老保险;农民基本医疗保险;农民工工伤保险;农民工失业保险;农民工生育保险;农村社会保险费的征缴;农村社会保险监督;法律责任等。

(三)通过法律完善职业农民的发展

现阶段我国农民群体数量约在2-3亿人，但是这一群体中却很少有掌握着专业技术的人员，大多数仍是停留在较低水平的学历上。因此，应制定有关职业农民的规定与意见，建立完善的培训机制，并保证职业农民应得的收入，这样，才能让传统的农民抛弃旧的耕作方式，转而向更适合城镇化的职业农民发展。在对于农民教育的法制建设上，美国、欧洲和日本等国家较为重视实效，可操作性强。并通过立法给予农民教育以政策上的支撑，这样可以保证职业农民教育的稳定发展。［4］相对来说，我国在这方面的立法基本处于空白。为了更好的保障职业农民系统的发展，可以从以下方面对法律进行完善:通过法律规定新型职业农民的培训机制，并具体制定完整的培养教育体系。在完善教育体系的同时，制定完整的从业资格机制。制定职业农民的从业资格，可以从以下几个方面入手:申请职业农民资格的条件;不予授予职业农民资格的情形;对职业农民资格的监督等。同时，要通过法律建构合理的职业农民收入体系。职业农民不同于传统的农民，由于他们有更强的技术性，理应有更为丰厚的收入来支持。

总的来说，完善新型城镇化建设中农民权益保护的法律建构，填补相关法律空白，首先，要确立合理的立法指导思想。例如，坚持平等公平的思想，促进城乡和谐发展。其次，要设计合理的法律结构与体系。如农民工劳动权益救济的解决机制，我国的劳务纠纷实行先仲裁后诉讼的方式，由于农民工的知识与收入水平有限，可以通过简化农民工劳动争议解决的过程，使农民工诉讼权益的行使更加方便快捷。最后，在完善权益保护的法律体系同时，加强宣传力度，加深农民的法律保护意识，使对农民权益的保护不仅仅是被写在纸上，更要深入人心。

［1］李慧敏.庄河探索渔业城镇化［N］.中国渔业报，2014-05-19.

［2］柳李莉，张晓群.保护农民土地权益的思考［J］.农村经营管理，2009(2):28-29.

［3］郭智奇，齐国，杨慧等.培育新型职业农民问题的研究［J］.中国职业技术教育，2012(15):7-13.

［4］李凌，何君.法律与政策保障视角下的职业农民教育培训国际比较研究［J］.世界农业，2014(1):152-156.