浅析新修订环境法公众参与制度的完善

郑肖垚 庄国敏

福州大学法学院，福建 福州 350108

随着全球环境问题日益严峻，如果仅仅依靠传统的政府单方面治理环境的模式，已经远远无法应对人类现今面对的环境问题的挑战，于是环境保护公众参与制度被越来越多的国家编入了法律法规。面对我国严重的大气污染、水污染等环境问题，政府已经开始加大力度采取有效的措施来遏制环境污染，这时就十分有必要调动和吸收公众的力量来参与治理、解决环境问题。通过明确公众的环境参与权，积极引导公众参与到环境的管理中来，这不仅有利于扩大环境管理的基础，而且有助于通过公众的参与来推动环保事业的可持续发展，促使公众主动做出有利于环境的选择①。为此，在近两年的时间里，环境保护法修改草案历经四审，两次公开征求民意，最终于2014年4月24日完成了施行25年来的首次大修改，而环境公众参与制度也成为了修改后的一大亮点进入人们的眼球。

一、公民参与法律制度概述

(一)公民参与权的定义与范围

现代民主语境下的公民参与，是指有参与愿望并具备相应能力的公民，通过各种方式和途径，直接参与政府公共决策的制定和执行，从而影响和推动国家发展的一切活动。俞可平先生指出:凡是旨在影响公共决策和公共生活的行为，都属于公民参与的范畴②。公民参与权是指公民有依照法律的规定参与国家公共生活的管理和决策的权利。例如宪法规定公民有参与选举与被选举的权利，而行政法领域的公民参与权主要体现为听证制度。

其实，公民参与并不单单是法学上的概念。从政治学的角度来讲，李图强认为，所谓“公民参与”，就是为了落实民主政治、追求公共利益及实现公民资格，由公民个人或公民团体从事包括所有公共事务与决定的行动。这些公共事务是以公民本人切身的地方性事务为基础，再逐步扩大到全国性的公共政策③。每一个公民通过对切身公共事务的时刻关注与适时投入来实现自己的参与。毋庸置疑，公民参与必须是在合法的基础上进行的，并且根据参与者自身的文化水平、素质能力、需要花费的成本、预期的影响力等，理性地选择最佳最有效的途径。

(二)环境法中的公民参与权

环境法中的公民参与，是指在环境保护的领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益④。公民参与权具体指在环境保护的范围内，作为公民享有平等参与环境立法、环境决策、环境执法、环境司法等与其环境利益相关的一切活动的权利。

在对环境保护的研究文献中，基于公共管理理论，越来越多的研究认为环境保护中的公众参与制度是有利于促进和调动公众的参与积极性，从而更好地实现环境保护。《世界自然宪章》第23条清楚地指出个人参与权的内容:人人都应当有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定;遇到此种环境受到损害或破坏时，人人应有办法诉请补救⑤。

目前，公众参与制度已经成为环境法中一项很重要的基本原则。作为生活在大自然中的一份子，公众不仅对维护和改善与自身生活息息相关的环境质量享有当然的决策参与权，同时还负有不可推卸的环境保护义务。环境法公众参与制度为公众参与环境保护提供了强而有力的法律依据，保障公众参与环境保护权利的同时，也明确了公众对环境保护负有的义务。

(三)公民参与权在环境法体系中的核心地位

卢梭在《社会契约论》中说道:一个完美的社会是为人民的“公共意志”所控制的。所以，在这样一个民主的时代，通过政府单方面的权力来做出决定和实行决策是不明智的。公民也应该在这个过程中担任活跃的角色，发出属于自己的声音。只有扩大公民对政府环境保护决策的直接参与，才能实现公民权力和公共利益的最大化。当然，随着公民素质的逐步提高，公民的环保意识在慢慢地觉醒，成为了公众参与环境保护的社会心理基础，这使得政府在环境保护的决策上不得不考虑公众的意愿和诉求。

公众参与解决环境问题不仅是公民环境权的体现，也是人权的体现。人权是指人因其为人而应当享有的权利，这种权利不可非法剥夺或是转让。而人权的最终目的在于保障人类最基本的生存和发展，保障人类的人身安全、自由和人格尊严。人权是涉及社会生活各个方面的有机的权利体系，其中最根本的是人类的生存权利，它是人类得以生存和发展的基础和前提。公民通过参与环境决策，保护自己赖以生存的环境，维护自身在环境方面的利益，也就是通过行使自己的权利，有效地保护了自己最基本的生存权。所以说，推行环境公众参与制度是保障人权的一种体现，是其得以存在的理论基础之一。

同时，环境公众参与制度在社会管理、公共决策等方面扮演着至关重要的角色。它对各级政府及其有关部门所作出的环境决策、环境管理在很大程度上起到了监督和制衡的作用，它可以有效地制约公权力、防止公权力的滥用。洛克曾指出:虽然只能有一个最高权力即立法权，其余一切权力都必须处于从属地位，但是立法权既然只是为了某种目的而行使的一种受委托的权力，当人民发现立法行为同他们的委托相冲突时，人民仍享有最高的权力来罢免或更换立法机关⑥。因此，用公民权利来监督公权力，让公权力在阳光下运行是很有必要的。通过保障公众参与，让政府的环境决策曝光在公民权利的监督之下，使各方的利益得到最大化的满足，最终达到最大程度上实现生态功能。

二、我国现行环境法中保护公众参与法律制度的缺位与完善

(一)环境权的缺位造成公众参与权失去上位权力

《宪法》第2条规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这在国家的根本大法的层面上，为我国公民参与环境管理提供了法律依据⑦。但是，相对于那些已经在自己的宪法和环境法中确认了公民的环境权的国家来说，我国的宪法和环境法暂时还未明确地将环境权作为人类生存和发展最基础的权利来规定。

由于我国新修订环境法没有明确规定公民的环境权，这使得公民参与环境保护的权利基础不够明确。然而，环境权是公民参与权的原权，法理逻辑上应为先有环境权，才再有公民参与权，新环境法规定了公民参与权，却不写入环境权，在逻辑上是有问题的。在我国，环境权中的日照权和通风权也只是通过民法中规定的相邻权来进行调整。但这种调整并不意味着明确规定公民环境权，这是因为传统民法是保护“排他性的私权”，而公民环境权是一种非排他性的使用权利。它针对的是环境这种公共公用物，所以不可能由民法来承认和规定⑧。环境保护是一项需要全民参与的系统工程，只有明确了环境权，其他法律才能更加具体地规定环境权中的各项权利。如果公民的环境权难以得到充分保障，那么公民参与的积极性就会受到一定的影响，从而继续保持消极的观望态度。

为此建议将公民环境权纳入《环境保护法修正案(草案)》，为公众参与环境保护监督管理、提起公益诉讼、开展环境维权行为奠定法律权利基础。

(二)新修订环境法公众参与制度初构框架但缺落实

我国虽然承认公民参与，在程序上也对公民参与作了一些相应的规定。但这些规定仍然相当于原则，缺乏法律上的有效保障，也没有切实的责任追究机制，特别是对于责任主体和责任内容方面的规定寥寥无几，模糊不清。在现实生活中，我国的环境决策中公众参与严重缺失，特别是公众在环境决策中的知情权和参与权没有得到应有的保障。当公民的环保意识有了大幅度的提高之后，对涉及到自己切身利益的环保事件或是政府的决策表现出较大的关注，开始愿意向外界表达自己的诉求。然而，当这种民主的诉求找不到合理的途径与渠道去表达，公众不能和环境的决策者进行有效的沟通，最终的决策又与公众的意愿背道而驰时，公众在失望与愤怒之余，就很容易走上街头政治的道路，从而引发如在厦门、大连、宁波等地爆发的反对PX项目的群体性事件。

此次，新修订的环境保护法在多处提到公众参与环保的内容，对公民的环保义务作了比较多的规定。较现行的环境保护法而言，公众参与的地位和功能有了很大的提高。新修订的《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务。”还规定了“公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。”、“公民应当遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施，按照规定对生活废弃物进行分类放置，减少日常生活对环境造成的损害。”，这些都是公众参与环保的具体形式，这无疑是一大进步。新环保法在规定公众所负有的环保义务的同时，也赋予了公众相应的知情权、参与权和监督权等。例如，第五十三条规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”，第五十七条规定“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。”

虽然，此次的修订有了很大的进步，但相较于国外的环境公众参与制度立法，不难发现，我国的环境公众参与制度立法的有关规定还是不够完备，缺乏一定的针对性和可操作性。加上我国公民社会正处于发展初期，一些环境保护公民参与的渠道还不够顺畅，环境保护救济制度也尚未完善，从而使现有的公众参与制度大多流于形式、停留在理论阶段而未能在实践中发挥其应有的作用。对此，我们可以借鉴美国和日本等国家对于公众参与制度的立法，在今后相关的法律法规中加以补充和完善我国的公众参与制度。

三、环境法公民参与法具体法律制度的构建

新修订的环境保护法在第五章信息公开和公众参与中提出了公众参与制度的基本框架，这体现了立法上的进步，在现阶段回应了社会的关切。为了更好地开展落实司法实践，防止公众参与制度被束之高阁，还需要搭建具体的法律制度来辅助公众参与制度，为此提出如下四个法律制度:

(一)听证制度

《环境影响评价法》在立法讨论期间，各级相关部门曾就是否引入环境影响评价听证制度产生了意见分歧，各方为此展开了激烈的辩驳。有的人认为就中国现阶段公民的素质状况而言，对与公民利益相关的环境问题召开听证会的做法太过超前，这样会降低政府做出决策的效率，同时对于做出合理科学的环境决策也毫无意义。然而，我认为在实质上恰恰是由于这种观念的存在，从而严重阻碍了我国公众参与环境决策制度的建立、完善和执行。我们应该转变观念，由“政府主导型”向“服务社会型”转变，这样才能使公众参与环境决策的制度落到实处。

通过设立环境影响评价听证制度，可以防止个人或是少数人的随意决策给公众利益带来的损害，纠正和完善决策者的决定，平衡各方利益，限制政府的公权力。召开听证会有利于公众更及时、更全面地了解有关项目的具体情况，了解政府的出发点。只有公众对相关的信息知情了，才能更好地参与到环境保护中来。同时，通过利益双方在听证会上的博弈，有利于决策者充分考虑各方的意见，权衡利弊后作出较为明智的决策，避免了偏听偏信。当然，听证机制并不是要公众去对抗政府，而是为了优化政府的运行，为了进一步提高公众的环境参与意识和维权意识，为了作出有利于人类生存和发展的决策。在这一点上，一些发达国家做出了程序上具体的规定，值得我们借鉴。例如，美国采取了由新闻媒体向公众公布听证会的时间和地点，邀请公众前来参加，并在听证会上充分听取公众意见，之后进行现场答辩的做法。总之，政府作为社会事务的管理者，其权力是人民通过宪法授予的，人民才是权力真正的主人。公众参与环境影响评价听证会也是公民宪法权利的一种具体实现方式。

(二)参与环评

我国的环境影响评价制度是从20世纪70年代末开始实施的。是在吸收了西方的环境影响评价制度的创立经验和结合我国的实际情况下发展起来的。但与国外的公众参与环境影响评价的制度不同，我国环境影响评价制度多是由环境保护主管部门负责审查、批准的⑨。这就造成了公众的意见得不到充分的表达，公众与政府得不到有效的沟通，很多环境纠纷只是在演变成恶性群众性事件时才会受到政府的重视。同时，我国目前的环境影响评价制度中的公众参与只是原则性的规定，并未对公众参与评价的具体权利作出具体规定。因此，完善环境影响评价制度中的公民参与是增进公民与决策者之间交流与沟通的重要一环，是提高政府决策透明度和公信力的关键一步。

由于环境决策是一项专业性较强的综合决策，所以在依法规范公民参与评价的具体程序上应作出相应的规定。例如，在对环境影响的评估阶段，应该吸收掌握专业知识和技术的专家参与。当然，普通公众仍然可以参加，但我们可以要求相关领域的专家需要达到法定的人数。虽然，公民参与环境影响评价只是给决策结果提供一种咨询性的意见，但也会对政府的决策结果造成影响，在一定程度上对政府起到监督和制约的作用。另一方面，通过公民参与环境影响评价制度，可以防止一些建设项目对环境产生恶劣的影响，也可以从一些可行性的方案中筛选和比较，把某些项目对环境的影响降到最低。

(三)公益诉讼

为了更好地保护环境公共利益免受侵害，发达国家大多在立法上规定了公益诉讼制度，赋予了个人提起环境公益诉讼的资格和权利。而在我国不断促进可持续发展的背景下，这方面的立法相对滞后。面对公众要求参与和监督环境保护问题的实际情况，虽然新修订的环境保护法第五十八条扩大了环境公益诉讼的主体，凡依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，都能向人民法院提起诉讼。但是，我国现行的行政诉讼制度还是无法满足公众参与环境诉讼的需要。要改变这种情况，达到预防环境污染和保障公众参与的目的。我国应该进一步调整和弥补当前的诉讼制度，建立更为完善的公众环境参与公益诉讼制度，以维护公众的正当参与。另外一方面，由于环境问题比较特殊，在大多数情况下，它对人体造成的危害不是立马体现出来的，而是经过日积月累慢慢显现出来的。也许，今天没有一个人受到损害，但可能明天受害的就是一大片人。等到大家集体的身体健康受到伤害时再去起诉，这是不是有点亡羊补牢的意味?因此，笔者认为即便环保问题还没有切实地发生，但是评估出来将来发生的可能性极大，就可以提出适当的公益诉讼，使公民的合法权益得到保障。

(四)有奖举报

从历史的角度来看，自欧洲工业革命以来，先进技术的工业活动是造成环境污染和人类健康损害的主要原因之一。在环境问题上，人类的多数往往成为工业污染的受害者，尽管有时候工业的污染者为看得见的环境损害付出了金钱的代价，但是大多数的人还是不得不为环境损害而造成的健康上的损害付出巨大的代价。人类中许多新产生的疾病也归因于环境的污染和恶化。所以，这就更需要公众参与到环境问题的监督中去，以此来保障自身的利益。

但是，我国目前正处于社会主义初级阶段，公民的素质还有待提高，仅是通过环境保护的宣传教育，让公民积极参与到环保中来是远远不够的。从经济学的角度来看，人都是理性的经济人，经济利益在一定程度上会驱动公民参与到环境监督的过程中来。可以利用这种利益激励的机制，调动公民参与的力量，让环保的观念更深地植入人们的观念中。同时，也能通过这种有奖举报制度来使一些正在遭受环境污染而又暂时无法得到公益诉讼制度支持的主体获得一定的补偿。

四、结语

环境保护离不开公众参与，公众始终是环境保护中一股不容忽视的重要力量。通过此次环境法的修订，不难看出，我国的公众参与制度在由理论向实践操作转变的道路上又迈进了一大步。新修订的环境法体现了全民参与环保的基本理念，为以后环保法律法规细则的出台指明了方向。但要真正把公众参与制度落到实处，还需要全面提高公众的环境法制意识，不断完善公众参与环境保护的具体途径和方式，为公众参与环境保护提供切实可循的制度，推动我国环保事业不断向前发展。

［注 释］

①刘文娟.中国西部地区公众环境意识现状分析及培育对策研究［D］.中国海洋大学，2004.

②俞可平.公民参与的几个理论问题［N］.学习时报，2006-12-19.

③钟育三，曾志，胡唐繁.浅谈公共政策制定中的公民参与［J］.学理论，2009(31).

④熊勇.环境保护中公民参与制度研究［J］.前沿，2011.

⑤亚历山大.基斯.国际环境法［M］.北京:法律出版社，2000.22.

⑥洛克.政府论［M］.叶启芳，瞿菊农译.北京:商务印书馆，1996.

⑦严音莉.环境保护公众参与制度研究［J］.法制与社会，2012.10(下).

⑧蔡守秋.关于将公民环境权纳入<环境保护法修正案(草案)>的建议［EB/OL］.http://caishouqiu.jwd.fyfz.cn/art/1050460.htm，2012.

⑨庄辛晓.论我国环境影响评价制度的公众参与［D］.山东大学，2011.

［1］刘文娟.中国西部地区公众环境意识现状分析及培育对策研究［D］.中国海洋大学，2004.

［2］俞可平.公民参与的几个理论问题［N］.学习时报，2006-12-19.

［3］钟育三，曾志，胡唐繁.浅谈公共政策制定中的公民参与［J］.学理论，2009(31).

［4］熊勇.环境保护中公民参与制度研究［J］.前沿，2011.

［5］亚历山大.基斯.国际环境法［M］.北京:法律出版社，2000.22.

［6］洛克.政府论［M］.叶启芳，瞿菊农译.北京:商务印书馆，1996.

［7］严音莉.环境保护公众参与制度研究［J］.法制与社会，2012.10(下).

［8］蔡守秋.关于将公民环境权纳入<环境保护法修正案(草案)>的建议［EB/OL］.http://caishouqiu.jwd.fyfz.cn/art/1050460.htm，2012.

［9］庄辛晓.论我国环境影响评价制度的公众参与［D］.山东大学，2011.

［10］陈勇，于彦梅，冯哲.论公众参与环境影响评价听证制度的构建与完善［J］.河北学刊，2009.

［11］董全亮.环境保护中的“公民参与”研究综述［J］.辽宁行政学院学报，2012.