以立法引领和推动全面深化改革

市人大常委会副秘书长　李国强

以立法引领和推动全面深化改革

市人大常委会副秘书长李国强

以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。“四个全面”是党的十八大以来党中央治国理政实践的科学总结，是对中国特色社会主义理论体系的创造性发展，是实现“两个一百年”奋斗目标和中国梦的战略保证。

党的十八届三中、四中全会分别对全面深化改革和全面推进依法治国作出顶层设计和总体部署，两个《决定》形成了姊妹篇。改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，将有力地推动全面建成小康社会事业向前发展，有力地推进国家治理体系和治理能力现代化。处理好改革和法治的关系，对人大工作提出了新要求新任务。在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，改革和法治相互促进、相得益彰，是我们面临的重大课题。党的十八届四中全会提出“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”，提出“实现立法和改革决策相衔接”。这充分表明，在新的历史条件下，发挥立法的引领推动作用已经成为我们党关于法治建设的一个重要命题，体现了立法实践基础上的理论创新，具有鲜明的时代性和实践性，对于推动立法工作与时俱进具有深远意义。

一、发挥立法的引领和推动作用是全面深化改革和全面依法治国的必然要求

立法的引领和推动作用，是执政党以法律为载体，依照法定程序提出自己的价值目标和政策措施，并以国家强制力保障实施，从而实现其政治主张。发挥立法的引领和推动作用，就是强调注重运用法律手段指引国家发展方向、确立行为规则、整合社会利益、化解社会矛盾、凝聚社会力量、推动改革发展，努力做到政治决策、改革决策和立法决策协调同步。

立法作为法治建设的首要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是化解改革风险、推动改革深化的有效途径。发挥立法的引领和推动作用，体现的是正确处理全面深化改革与严格依法办事的关系，是对立法的功能从注重立法被动性到注重立法能动性的再认识。

（一）全面深化改革需要发挥立法的引领和推动作用

古人云：“法令行则国治，法令弛则国乱。”“明法者强，慢法者弱。”在改革进入攻坚区和深水区的历史新阶段，如何更好地发挥立法的引领和推动作用，关系改革能否顺利推进，更关系改革的成果能否巩固和持久。

2010年，党的十五大提出的形成中国特色社会主义法律体系的目标如期完成，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备。改革从一定意义上讲就是“创新”。在法律规范已经比较全面的背景下，党中央启动全面深化改革，必然会出现全面深化改革的决策任务与现行法律法规的一些规定相冲突问题。即各方面的改革举措，许多涉及制度体制层面的问题，涉及法律法规的制定、修改、废止、解释以及相关授权、批准、备案等活动。按照依法治国的要求，任何创新都必须在宪法和法律的范围内进行。但是，我们也必须看到法律自身的稳定性决定了法律的滞后性，而深化改革的创新性与突破性，则必然会与现行法律规定不相适应。所以，实施深化改革的决策任务，有时就需要突破现行法律法规的那些规定，如果死守法律法规的那些规定，就会阻碍全面深化改革决策任务的实施，改革迫切需要立法先行。立法机关要以严谨科学的态度，广泛听取、认真对待各方面的意见和诉求，根据法定程序及时废止那些已经成为阻碍社会生产力发展藩篱的法律法规，修改那些已经不适应社会需求、需要完善和更新的法律法规，根据社会发展进步的需求制定新的法律法规，努力做到改革决策与立法决策同步、协调，努力使立法进程同改革开放进程相适应，确保改革决策的合法性和正当性，避免盲目试错，降低改革成本，分担改革风险。同时争取多数群众的拥护和支持，最大限度凝聚改革共识，为改革决策提供极大的民意基础和动力支持。

（二）全面依法治国需要高度重视立法的引领和推动作用

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。立法是依法治国的前提和基础。坚持依法执政，实现国家各项工作法治化，客观上要求更加重视立法工作，把立法资源用足用全，把立法手段用活用好，通过立法把党的主张和人民意愿上升为国家意志，用法律制度凝聚社会共识、巩固执政地位、引领改革发展。经过30多年的改革开放，我国现代化建设取得突出成就，积累了丰富的实践经验，特别是中国特色社会主义法律体系的形成，从制度上、法律上解决了国家发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，我们有条件也有能力从制度上进行顶层设计和总体规划。

同时，应当看到我国正处在改革发展的关键阶段，发展压力大，社会矛盾复杂凸显，需要解决的问题千头万绪，更要强调树立和维护法律的权威。通过法定程序广泛听取意见，在充分讨论、沟通协商的基础上，以法律作为社会认同的最大公约数，形成全社会一体遵行的规则，是预防和减少社会矛盾的最佳途径。实践证明，我们党越重视立法的引领和推动作用，法律就越有权威，党的主张就越容易被人民群众拥护。

二、发挥立法的引领和推动作用，关键是处理好改革与立法的关系

立法决策是科学决策、民主决策、依法决策的有机结合。当前，改革发展对立法的要求，已经不是仅仅总结实践经验、巩固改革成果，而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决问题。这就要求我们顺应时代发展和社会进步的要求，正确处理好改革决策与立法决策的关系，把深化改革同完善立法有机地结合起来，通过立法实现科学决策与民主决策的有机结合。

一是，要在经济社会发展全局中筹划立法工作。要将立法摆进党和国家工作全局，从战略高度看待立法在推进中国特色社会主义事业中的重要地位和作用。这就要求立法工作切实增强党的观念、人民观念、法治观念、大局观念，自觉坚持党的领导，善于通过人民代表大会制度，通过法律规定的民主程序，把党的主张与人民的意志有机结合起来。既要从宏观上保证党中央重大决策部署的贯彻落实，又要从中观、微观上通过制定和修改法律法规来促进经济社会各领域的发展进步。

二是，处理好改革的“变”与法律的“定”的关系。改革是对已有制度框架的突破，处理好改革与守法的关系就显得尤为重要。立法既要总结经验、巩固成果，更要引领改革、推动创新。立法观念上要与时俱进，立法方式上要与时俱进，制度设计上更要与时俱进。要积极把握不同发展阶段的特征，妥善处理法律规范的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性和可操作性的关系，努力做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展的现实需要。为适应这一要求，需要完善立法体制，增强立法工作的主动性和及时性。今年3月，十二届全国人大三次会议通过的关于修改立法法的决定，对在全面深化改革背景下加强改进立法工作、处理好改革和立法的关系作出了制度安排。特别是把先行先试作为立良法、行善治前的试验与论证，使立法过程成为凝聚改革共识、提炼改革经验的过程，较好地回应了“破”与“立”的关系问题。

三是，要从在法治框架内推进改革着手。开展先行先试和制度创新，必须在宪法和法律轨道上进行。对宪法和法律，我们任何时候都要保持敬畏之心，怀有惶恐之意，红线不能触碰，底线不能逾越。对各方面、各地方提出的创新需求，应当从立法上及时研究提出解决问题的路径和办法。凡是改革方案能通过立法来操作的，或者直接对制定、修改或废止有关法律法规提出需求的，就应及时启动立法程序。实践经验比较成熟的，在法律法规中作出具体规定，增强法律规范可执行性。实践经验尚不成熟、又需法律法规作出规定的，先作出原则规定，明确改革的基本方向和主要措施，边积累经验边修改完善。法律法规立改废的条件暂不成熟而实践又迫切需要的，可通过授权方式先行先试。如全国人大常委会为落实党中央、国务院设立自贸区的战略决策，先通过决定在自贸区停止实施三部有关中外合资企业法律，同时授权上海市人大常委会制定地方性的自贸区条例作为改革的法律依据，即是成功的立法先行的范例。

三、发挥立法的引领和推动作用，重点是充分发挥人大在立法中的主导作用

立法是一项综合性很强的工作，历经立项、起草、审议、修改等各个环节，需要各相关方面共同配合，也不可避免地会受到各方利益的影响。因此，党的十八大报告提出，要支持人大及其常委会“加强立法工作组织协调”。党的十八届四中全会强调，要发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。充分发挥立法的引领和推动作用，必然要求在党的领导下发挥好人大及其常委会在立法中的主导作用，切实加强立法工作的组织协调。立法工作的核心就是要从制度和法律上保证党的路线方针政策得到最大化的贯彻实施。

一要充分发挥人大党组的领导核心作用。按照党章规定，党组要在国家机关中发挥领导核心作用。人大党组要在同级党委领导下，把立法工作作为首要职责，紧紧围绕党和国家工作重心，统筹谋划好立法工作，组织制定好立法规划和计划，经同级党委批准后组织实施，确保完成党委批准的立法任务。立法实践证明，凡是背离党和国家工作重心的立法工作，都是阻碍经济社会改革发展的，都是损害最广大人民群众根本利益的；凡是游离党和国家工作重心的立法工作，也都是事倍功半的。只有紧紧围绕党和国家工作重心开展立法工作，才能体现最广大人民群众的共同意愿，所立之法也才会被最广大人民群众遵从而有权威。

二要充分尊重人大代表的主体地位。发挥人大在立法中的作用，一方面要高度重视人大代表依法提出的立法议案和建议，对符合法律要求的，依法列入代表大会会议或者常委会会议的审议议程；另一方面要增加代表大会审议法律案的次数，充分发挥人民代表大会的立法职能，每届选择几件关系经济社会发展大局、关系人民群众切身利益的法律法规草案提交代表大会审议通过。要创新和完善各级人大代表参与立法工作的机制，如邀请市和区县两级人大代表列席常委会法规案审议，组织他们参与拟提请审议的法律案修改座谈会或调研活动，安排他们参加重大立法事项草案的听证会等等。要积极拓宽基层人大代表参与立法工作的渠道，切实发挥他们来自基层、联系群众、熟悉情况的优势。切实改变当前不少省市存在的“政府提案、人大通过”的被动立法模式，破除部门利益立法的体制障碍。

三要组织协调解决好立法中的重点难点问题。“兼听则明，偏信则暗”。在立法工作中，要广泛听取并认真对待各方面意见，包括不同意见，充分尊重、合理吸收各种建设性意见建议。对于立法中的重大问题、意见分歧较大的问题，要在深入研究的基础上加强沟通协商，善于在矛盾焦点上“划杠杠”，善于与政府法制部门联系共商。必要时，由决策机关邀请有关专家或者委托社会机构对有关问题进行第三方评估，也可以对一些存在重大分歧意见的问题，提出若干解决方案，在充分听取各方意见后，最大限度地凝聚共识、凝聚智慧，作出决策，确保制度设计科学、合理、可行，确保法规及时出台。

四要完善立法程序和立法工作机制。依法立法是科学立法的前提和基础，是提高立法质量、维护法制统一的重要保障。依法立法的关键，是贯彻执行立法法，严格依据法定权限和程序立法。只有这样，才能规范立法行为、保证立法质量、树立法治权威。立法机关要探索建立国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，建立立法联系点制度，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，注重建立健全立法调研程序、草案听证程序、意见吸纳反馈程序、沟通协商程序、修改报告程序和审议表决程序等。通过不断完善立法体制、机制和程序，使立法过程切实成为听取人民呼声、集中人民智慧、反映人民意愿的过程，增强法律的社会基础，增强公众与法律的亲密感。科学立法必须与民主立法并重，因为民主立法的核心，在于立法为了人民、依靠人民。依法保障人民参与立法并发挥国家主人翁的作用，是依法立法的题中应有之义。