社会治理创新视角下的警察角色定位

韩 敏

甘肃警察职业学院，甘肃 兰州 730046

一、引言

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出了创新社会治理体制的理念思路、目标、体制机制、方式与措施的构想与要求，这就意味着从社会管理到社会治理的转变体现了政府治理理念的变迁，即由“管”的行为模式到“治”的行为模式。?①从对国家和社会事务治理的视角观之，社会治理创新是指政府和社会组织根据社会政治、经济、文化等发展态势，运用或整合现有的社会治理理论、知识、技术、方式等资源寻求创新社会治理的理念、体制机制、方式与措施，管理社会关系，规范社会行为，培育良性运行的“社会生态”，应对社会风险，化解社会矛盾，维护社会稳定和公共安全，保持社会健康有序并持续发展的状态。社会治理创新包括理念创新、制度(体制机制)创新、方式(信息技术、网络技术)创新等，社会治理创新的重要目标是保障社会稳定和公共安全。②我们必须清楚的意识到警察是公共服务机构，它在维护社会稳定，保护公民合法权益方面起着举足轻重的作用，但我国当前由于观念层面、法制层面都对警察的角色定位模糊不清，我们研究社会治理创新视角下的警察角色定位，其目的在于依照依法治国的要求，按现代法治原则对警察角色进行重新定位。

二、警察角色定位的基本理论

(一)警察角色的概念

"角色"原本是来源于戏剧，后来被引入社会学领域，发展为社会学的一个基础理论。在社会学中认为"角色"是由社会文化规定的，社会对每一个角色都有一定的期望或规范，这些角色期望或角色规范确定个体在占据某一位置时所应表现的行为和所应具有的特征。因此把角色定义为:由人的社会地位和身份决定的符合社会期望的一整套行为模式③。而警察角色，也称警察的社会角色，是指处于特定社会地位的人民警察在公安工作及其他社会活动中，具有一系列权利和义务，按照一定的行为规范办事的行为模式。所谓警察角色定位是指警察在社会行政执法过程中所居的职权地位和可为范畴。④

(二)警察角色的内容

当前，随着社会的不断发展变化，警察的工作内涵也在潜移默化中发生着嬗变。特别是从社会管理到社会治理的转变进程中，如何定位警察的社会角色，对于警察履行职责具有深远的影响力。那么，现代警察的角色定位到底应该是怎样的呢?具体来说:现在警察只有扮演好以下角色，才能符合生存和发展的要求。

1.公共管理

警察代表国家履行对社会管理的职能，在现代民主国家，公共管理者是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。⑤人民警察作为公共管理者的一部分，首先要扮演好这个角色。警察的公共管理角色主要体现在治安行政管理权上，通过对治安行政管理权的行使，从而对全社会进行全方位的管理，达到公共管理的目的。

2.维持秩序

在大多数情况下，社会秩序是通过群众遵守社会规则来维持的，通常只有在规则不起作用的时候，才需要警察去维持社会秩序。良好的社会治安秩序，稳定的社会局面是进一步深化改革、扩大开放、加快经济建设的前提和保证。因此，维护社会治安秩序是公安机关的重要任务。而秩序能否得到成功维持，在一定程度上取决于警察的执法水平。

3.预防犯罪

警察作为国家机器，要利用法律赋予的强制力预防和打击犯罪，保证社会的长治久安，给大众一个安定和谐的家园在当今社会出现了许多新型犯罪，威胁着人们的生活，给人民群众带来生命和财产安全隐患，人民警察应该提高自身技能，保护广大人民的安全;同时还必须加快“天网工程”建设，形成点线面结合、人防物防技防结合、打防管控结合的全方位的治安防控体系，最大限度的挤压犯罪空间，以达到有效的预防犯罪的社会效果。

4.公共服务

公安机关的宗旨是全心全意为人民服务，这也是实现其职业价值的根本所在。社会治理创新视觉下，要求警察的工作必须体现“服务”这个宗旨。从服务的理念进行社会治理创新，将社会治理创新与公共服务结合起来，形成一个完整的统一体。在我国政府职能转变的社会背景下人民警察也要承担越来越多的服务职能，更多扮演服务者的角色。

三、警察角色冲突

所谓角色冲突，是指在角色的扮演中，角色之间或者角色内部发生了矛盾，对立和抵触，妨碍了角色扮演的顺利进行。警察角色冲突是指“社会、警察部门与警察个人对警察期待作用与现实的差异与冲突”。⑥

(一)警察自身行为引起的角色冲突

警察的角色成功转换还需要警察自身对于其角色的认可、肯定和按角色的行为模式解决工作中所遇到的问题等。

在我国，警察既是执法者又是服务者，在警务活动中，一些警察还没有树立执法为民的理念，导致少数警察不尊重群众，伤了群众的心;其次在执法方式上缺乏以人为本的思想，居高临下，粗暴执法，不顾群众的感受和切身利益，主观臆断，对一时激愤不听劝告者，滥用强制措施，引起公众不满;最后，一些警察在执法中，经不住社会各种诱惑和亲朋好友的纠缠，以权谋私，执法不公，致使群众不但不信任，而且产生了一种“仇警”心理。这些实际工作中的状况导致民警常常产生角色的模糊和角色的冲突。

(二)社会对警察角色的误解

在警务工作中，由于对警察角色本身定位的模糊性使社会大众对警察有较高的社会期望却没有足够的支持。加之媒体失实和片面的报道，过分夸大警察的能力使公众在主观上对警察的执法能力产生不切实际的期望，导致公众对警察的误解，影响着公众对警察的态度和看法，大多数人带有对警察的反感情绪，抱怨指责多理解支持少。警察在执行公务活动中，很少有人会站在警察一边，配合并参与其中，即使警察在维护治安活动中付出多少艰辛努力，只要老百姓感觉社会秩序不好，就认为是警察机关工作不力。

(三)警察执法者主体定位不清

在传统统治型、控制型观念的影响下公安机关承担了许多社会管理的决策权和执行权，这不仅难以实现社会治理的良好愿望，而且降低了社会自治能力。另外，地方政府过多的采取行政干预、行政命令干涉公安机关的工作，使公安机关承担了许多应该由政府其他部门承担的职责，导致公安机关越位、滥用职权。由于警察角色本身的规定性，国家应当以法律、法规的形式严格规定警察这一角色的职能范围，否则不仅会引起社会公众对于警察职责的错误理解，就连警察自身也难以接受这种模糊的社会定位。

现实生活中，警察的角色定位之所以会出现偏差，除了警察自身理解上的原因外，一些政府管理部门的错误定位也是一个重要因素。一方面认为警察就是专政工具，平时要求警察要硬，要具备一定“杀伤力”，但当警察与群众出现摩擦后，却不问青红皂白，缺乏应有的维权措施。另一方面，把警察当作了“保护伞”，在遇到矛盾和纠纷后，就将警察推到前台去处理，致使群众对警察的误解更为加深。正是这种“夹缝”式的生存方式，使警察对自己的社会角色也无法进行正确的定位，从而陷入了“硬不起来，又软不下去”的尴尬局面。

四、警察角色合理定位的途径

(一)加强公安机关自身建设，推进社会治理创新

公安机关推进社会治理创新的过程，是公安机关跟整个社会互动的过程。只有从内部入手，更加科学履行社会治安管理和公共服务的职能，才能有效解决当前的社会矛盾和社会问题。首先，要逐步完善考核激励机制，让每一个民警都有责任感和危机感，激发队伍活力;其次，通过正警风、树正气、强素质、塑形象，为推进社会治理创新工作提供支撑;最后，要转变警务理念，改变以往“重打击、轻防范，重管理、轻服务”的传统观念，使警务工作的重心从“打”到“防”转移，尽可能减少非警务活动。

(二)加强规范执法，提升警察依法履职能力

随着依法治国、建设法治国家方略的实施，人民群众的法治意识不断增强，警察的执法环境发生了巨大的变化，这就要求人民警察必须树立执法为民的思想观念，并结合公安部的要求开展执法规范化阶段性考试，促进民警学法、懂法、用法、守法，做到严格、公正、规范、理性、平和、文明执法，一切执法活动都必须依法进行，防止不良执法现象的发生，在杜绝权力滥用的前提下重塑执法权威。古希腊梭伦所言，“人民服从治理的人，而治理的人服从法律。”⑦只要警方的执法行为不存在违背法律的情形，公民就必须服从，而不是诉诸暴力或群体下跪似的对抗。在一个法治的政府之下，善良公民的座右铭就是“严格地服从，自由地批判”。

(三)增强警察角色意识

所谓角色意识，是生物个体或团队根据自己的身份所折射出来的能够感知的特征总和以及相关的感知处理活动。如果角色意识不强，就会对自己所承担的角色的认识不正确、不深入、不全面，容易产生角色混淆，所以要自觉的增强角色意识。增强警察角色意识，一定要切实转变传统观念，了解社会对警察角色的特殊要求，自觉地加强政治理论、法律法规的学习，不断提高思想素质，增强工作大局、民警身份、执法责任、廉洁自律意识，自重、自省、自警、自励。

(四)通过宣传教育使社会公众懂得合理的“动用”警察

当下我们为了有效改善警民关系，树立服务人民的良好形象，公安机关曾一度向社会承诺“有困难找警察”，使得社会公众养成了“警察依赖症”，社会公众认为警察是“万能的”，从而对一些非警察角色的行为，警察如有不作为，则导致公众对警察的抱怨，甚至投诉，形成了警察疲于应付的恶性循环。因此必须加强宣传，提高社会公众对警察的认同，形成良性循环。

五、结论

综上所述，警察社会角色的定位，是依法治国的必然要求。警察的职责，在本质上讲是保卫国家安全和维护社会稳定，其核心任务是维护社会公共秩序以及预防和解决犯罪问题。只有全面分析警察角色定位和社会期盼的变化，通过执法利益的分配与均衡来维持社会治安秩序的良性运行。即使计算利益分配，也不光要计算管理对象与服务对象个人的损失，更重要的是要均衡执法与服务所导致的整个社会的代价和损失。但是，无论如何，警察首先必须是一个执法者，属于司法系统的一个大的分支，信守法律规则，将自己的执法行为建立在理性的角色定位上，而不是建立在任性和盲目上。

［注 释］

①中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京:人民出版社，.2013.3.

②邓国良.社会治理创新与规范执法行为之思考［J］.江西警官学院学报，2014(3).

③＜中国百科大辞典＞第2864页.

④魏桂清.警察角色定位与反思［J］.管理观察，2009(5).

⑤李佳桧.新时代公共管理者的必备工具［J］.《科技致富向导》2014(8).⑥王大伟.欧美警察科学原理— —世界警务向何处去［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2007:480.

⑦于海霞.建设政治文明的法治思考［J］.临沂师范学院学报，2010.10.

［1］章志光.社会心理学［M］.北京:人民教育出版社，2002.

［2］［美］罗伯特·兰沃西.劳伦斯·特拉维斯.什么是警察——美国的经验［M］.北京:群众出版社，2014.

［3］［美］奥斯特罗姆.公共服务的社会构建［M］.上海:上海三联出版社，2000.

［4］邓国良.社会治理创新与规范执法行为之思考［J］.江西警察学院学报，2014(3).

［5］徐勇.热话题与冷思考——关于国家治理体系和治理能力现代化的思考［J］.当代世界与社会主义，2014(1).

［6］公维友，刘云.当代中国政府主导下的社会治理共同体建构理路探析［J］.山东大学学报(哲学社会科学版)，2014(3).