群众观语境下的人民法庭功能审视与再定位

●陈思贤

群众观语境下的人民法庭功能审视与再定位

●陈思贤

新时期，人民群众司法需求越来越多，司法需求的多样性与人民法庭职能定位不适及发挥不充分之间产生了显性矛盾。在群众观语境下，应重新界定人民法庭职能，充分发挥其在案件审理执行、指导调处矛盾纠纷、开展法制宣传教育、参与辖区社会治理体系和治理能力的现代化建设等方面的作用。

人民法庭 群众路线 规则之治 功能 司法便民 综合治理

一、人民法庭历史沿袭及其角色定位

“人民法庭”一词最早见于革命根据地政权法规中，如1947年12月《苏皖边区第二行政区人民法庭组织办法》、1948年1月《东北解放区人民法庭条例》①张晋藩主编：《中国法制史》，中国政法大学出版社1999年版，第554页。等，这些法庭专门审理破坏《土地法大纲》，危害土地改革运动及侵犯人民民主权利的案件，法庭权力极大，有死刑判决权，其实这并不是严格意义上的法庭，只是政策的执行机构。土地改革一结束，法庭就被撤销了。

现在意义上的人民法庭，源于第二次国内战争时期的巡回审判制度，该制度在抗日战争时期得到了进一步的发展和改善，尤其是随着马锡五审判方式的推行，人民法庭在很大程度上实现了人民性。

作为基层人民法院的派出机构意义上的人民法庭，是在1954年《中华人民共和国人民法院组织法》中正式确立的。该法第17条规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，其判决和裁定就是人民法院的判决和裁定。”此规定确立了人民法庭制度。

1999年，最高人民法院颁布的《关于人民法庭若干问题的规定》，对人民法庭的职能定位进了调整：“（一）审理民事案件和刑事自诉案件，有条件的地方，可以审理经济案件；（二）办理本庭审理案件的执行事项；（三）指导人民调解委员会的工作；（四）办理基层人民法院交办的其他事项。”通过该规定可以看出：一是审判功能进行了扩充，有条件的地方还可以审理经济案件；二是增加了“可以办理本庭审理案件的执行事项”；三是指导人民调解委员会和办理基层人民法院交办的其他事项的职能予以保留；四是剥离了进行政策、法律、法令宣传和处理人民来信,接待人民来访的职能。人民法庭职能定位即由处理非诉事务和处理诉讼事务（审判）并重转移到以审判执行为重心。②辛士俊：《能动司法与人民法庭职能定位的重构》，载《赣南审判》2011年第2期。

二、人民法庭在社会管理体系中的角色扮演

人民法庭作为我国司法体系中的重要一员，其在社会管理体系中发挥着重要作用。毋庸置疑，人民法庭已成为社会管理体系中不可或缺的角色。

（一）人民法庭功能回避不了的几种关系

1.人民法庭与法院的关系。基层人民法院根据需要，在交通不便、人口较多的乡镇设立派出法庭，行使法院的部分职能。人民法庭的人员、场所由基层法院选定，法庭的人事、财政、考核等都由法院管理，人民法庭是法院的一个部门，没有独立的法人资格，以法院的名义对外履行职能，无论是判决还是裁定，都以法院名义对外下发。人民法庭接受派出它的人民法院领导。

2.人民法庭和院直庭室的关系。《人民法院组织法》第18条规定：“基层人民法院由院长一人，副院长和审判员若干人组成。基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长。”第19条规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。”可以看出，人民法庭和民事审判庭、刑事审判庭等都是法院的内设机构，都是法院的组成部分，对外代表法院，二者在地位上都具有同等性。在实践中，虽然同为法院的内设机构，但是一些法庭工作人员特别是新参加工作的干警对法院归属感薄弱，人民法庭并没有取得和院直庭室同等的地位。乡镇村民很少与法院打交道，出现诉讼纠纷更多的是由法庭解决，因此，法庭在人民群众心目中地位较高，权力较大，基层矛盾的化解主要是法庭在发挥作用。

3.人民法庭和辖区党委政府的关系。人民法庭是法院的派出机构，和基层法院的民事审判庭、刑事审判等业务庭一样，都是法院的组成部分，接受法院的统一管理，人民法庭与辖区党委没有任何依附与管理上的关系。在现实中，人民法庭建在乡镇政府驻地，乡镇党委政府在法庭建设、办案经费等方面给予法庭大力的支持，人民法庭在指导人民调解、化解社会矛盾、为乡镇经济发展保驾护航中也发挥着重要作用。二者形成现实意义上的领导、服从关系，成为党委、政府的一个部门。

过去，各乡镇都设立人民法庭，后来撤并不合理设置的法庭，设立中心人民法庭，人民法庭的设置逐步科学化、规范化、规模化，人民法庭的干警能够依法独立行使审判权，但是随之而来的问题是个别干警便开始抬高眼角，忽视与辖区党委、政府的工作联系，缺乏争取党委、政府领导支持的诚意，甚至有的干警常以工作忙为借口，从不参加辖区党委、政府的有关重大活动，与辖区党委、政府关系恶化，最终导致人民法庭各项工作难以有效开展，严重影响辖区社会稳定和经济发展。

“诸科学的知识通常用命题表达出来，并且作为可把握的成果被置于人们面前，供人们使用。而一位思想家的‘学说’则是在他的道说中未被道说的东西，人遭受之，从而人为之用力。”[5]203[注] “柏拉图的真之学说”的引文翻译参考了孙周兴先生的《路标》译本，或有改动，以下不再说明。参见海德格尔：《路标》，孙周兴译，北京：商务印书馆，2000.

4.人民法庭与乡镇政府内设部门之间的关系。二者在法律上没有任何的隶属关系，但是实践中形成亲密的“兄弟关系”。无论法庭抑或乡镇政府的内设部门，都要服从党委政府发展大局，为党委政府的中心工作服务，因此在事实上是一种平行关系。但是，由于法庭是法院的派出机构，掌握着审判权和丰富的法律知识，在很大程度上为乡镇政府内设部门做出了一定程度的贡献。因此，处在这个关系中的双方对双方的关系都有一种普遍的认识，即法庭地位略高于乡镇政府内设部门。虽然二者关系如此，但是法庭干警还是利用自身掌握的法律知识，为内设部门提供了大量的法律服务，获得了普遍认可。

（二）人民法庭的功能发挥

以山东省兰陵县人民法院的法庭为视角。笔者所在的山东省兰陵县，常驻人口130万人，设16个乡镇，一个街道办事处。兰陵县人民法院设向城、兰陵、磨山、车辋、长城、大仲村等六处人民法庭，2012年，六处法庭受理各类案件6807件；2013年，共受理5910件；2014年，共受理5977件，均占兰陵法院民商事案件总量的70%以上。其中，2014年，六处人民法庭共有审判人员18人，年人均办理案件近340件。像兰陵法院的这种情况在全国法院比比皆是，案多人少矛盾比较突出，人民法庭功能发挥的缺位主要存在以下三个方面：一是案件数量上升，案件积压积案率居高不下，影响了人民群众利用法律来维护合法权益的积极性。二是司法权威不足，法官依据严格的裁判规则作出的判决，基层人民群众却无法理解。三是司法形象有待提升。有的法庭地处偏远山区，法院的管理制度鞭长莫及，加之个别法官自律意识不强，不遵守司法礼仪，不按规定时间开庭，随意迟到、早退、旷工等时有发生，成为当事人不满的重要因素。

三、人民法庭的功能发挥面临的困境

随着社会的发展，基层环境的日益复杂，人民法庭的功能发挥面临困境。

（一）规则之治的严肃性和基层纠纷的特殊性之间存在矛盾

我国是乡土社会，在漫长的封建社会中，乡村都有着不成文的民间法，有着约定俗成的纠纷解决方式。在中国，基层法院的法官主要关注的是如何解决纠纷，而不是恪守职责。③苏力：《农村基层法院的纠纷解决与规则之治》，载《北大法律评论》第2卷第1辑，法律出版社1999年版，第85页。在基层，法庭在解决纠纷时，很多情况下，规则与程序要让位于乡土社会的实际情况。法庭审理的案件，较多的是有关婚姻家庭、农业承包合同、人身损害赔偿案件、相邻关系等纠纷。矛盾的双方当事人多数是以前有着较为亲密关系的人，因为矛盾自身不可调和的原因对簿公堂。在这种情况下，严格遵循规则之治，按诉讼程序开庭审理、当事人举证，被动坐堂问案，不仅拉远了与人民群众的距离，反而不利于矛盾的解决。

（二）人民法庭的诉讼外功能无法充分发挥

法庭不仅担负着审判执行职能，还担负着指导人民调解、进行法律宣传等法定职能及服务辖区党委政府的实际职能。实践中,普遍存在着案多人少任务重的矛盾，大量的案件成为法官不能承受之重,他们不得不将绝大多数时间和精力花在最基本的审判和执行工作中,从而使其特殊功能在一定程度上处于虚置状态。④据新华网2005年4月8日报道，1999年至2004年，各地人民法庭共依法审结一审案件12，939，822件，占全国法院一审审结案件总数的40.81%，而人民法庭的法官人数只占全国法官总数的14.6%。

（三）人民法庭宣传法律政策、处理群众来信、来访、联系群众、服务辖区党委政府职能无法律依据

人民法庭身处联系群众第一线，对农村法治的发展具有重要的推动作用。在实践中，人民法庭在处理群众来信、来访、排查社会矛盾，参与社会治安综合治理、服务辖区党委政府中都发挥着一定的作用。但自1999年以来，最高人民法院颁布的《关于人民法庭若干问题的规定》剥离了人民法庭的法律、政策宣传、处理群众来信、来访等职能，导致人民法庭职能偏重于案件审判，其本身的联系服务群众、处理群众诉求、服务辖区党委政府和进行法律宣传等职能无法律依据。

四、探索与超越—群众观语境下的人民法庭功能再定

现阶段，关于人民法庭的功能定位，主要有两种观点：一种是法庭功能扩张论。该观点认为，法庭功能的扩张主要是基于“两便原则”，应扩大法庭在诉讼纠纷解决上的功能。另一种是人民法庭功能收缩论。该观点认为：一是当前交通通讯便利，交通通讯条件并不成为限制群众出行联系的主要原因；二是随着法律意识的提高和权利意识的觉醒，人们对公正的追求要高于对便利的需求。

笔者认为，在现阶段，特别是践行党的群众路线，深入联系服务群众、提倡全民守法的大背景下，人民法庭的核心职能是代表国家依法行使审判权，基层人民法院应当以满足人民群众司法需求为导向，同时通过案件审判、指导调处矛盾纠纷、开展法制宣传教育、提出司法建议等方式参与辖区的基层社会治理体系和治理能力现代化建设,人民法庭的功能只能扩大，应进行诉讼纠纷解决职能与诉讼外职能双层设计。

（一）要以群众观指导人民法庭工作

基层人民法庭直接面对广大群众，所办理的案件与人民群众日常生产生活密切相关，这就需要我们牢固树立群众观点，扎实做好新形势下的群众工作。要克服两个误区：一是认为法官只能居中裁判、公正办理案件，不应与当事人过多接触，以免产生合理怀疑；二是认为“司法万能”，法官可以包揽一切，凡是群众诉求，法院都可主动去管。要正确处理司法工作与群众工作的关系，从司法理念上解决权从何处来、为谁执法、为谁服务、怎样服务的问题，走出思想认识上的误区，做好群众工作，服务人民群众。真正在思想上尊重群众，感情上贴近群众，工作上依靠群众，生活上关心群众，主动倾听群众呼声，及时了解群众疾苦，千方百计为群众排忧解难。在审判、执行工作中，既维护好群众合法权益，又理顺群众情绪，引导群众依法理性表达诉求，通过案件处理联系群众、服务群众、教育群众，把诉讼纠纷看做是送上门的群众工作，倾听群众呼声、培养与群众的感情，让群众感受到司法的温暖，从而促进矛盾的解决，实现社会安定和谐。

（二）要把化解矛盾作为首要的价值追求,优化司法审判工作

人民法庭处理的每一起案件都是饱含伦理道德的矛盾纠纷，饱含群众利益诉求，都充满了浓厚的乡土气息，都有中国传统气息在里面。这就要求人民法庭干警要不断提升自身知识修养和综合能力，适应基层工作形式，以满足人民群众的期待要求。为了化解矛盾，人民法庭除了可以运用诉讼程序外，也应当运用大量的非诉讼手段。突出案结事了人和，主要在于强调凡是能够案结事了的措施，应运用多元联调化解方式，动用多种力量极力化解矛盾，争取诉讼外化解，确实无法化解的，转为诉讼案件。对诉讼案件的处理要特别突出调解工作，要综合运用心理学、伦理学和法律的知识化解矛盾。特别是针对近年来信访案件较多的一些标的不大，如涉及相邻纠纷、损害赔偿纠纷等民间纠纷，要特别注重非诉讼程序外的工作，把化解矛盾、案结事了人和作为人民法庭的价值追求。要探索完善符合人民法庭工作特点和实际的审判权运行机制，强化法院依职权调查证据的权利，加强对当事人举证的指导，合理释明当事人应当提供的必要证据，对当事人举证确有困难或者案件审理确实需要的证据，应引导当事人申请或者依职权主动调查证据。应当建立完善科学的诉讼繁简分流的工作机制，明确简单案件和复杂案件的分类标准，逐步实现简单案件由人民法庭审理，复杂疑难案件由基层人民法院审理。要明确人民法庭法官的审判权利和审判责任，探索实行人民法庭主审法官责任制，组建以主审法官为中心的审判团队，配备必要数量的法官助理、书记员等司法辅助人员，切实落实主审法官责任制。人民法庭应正确处理坐堂问案和巡回审理之间的关系，除在法庭审理案件外，还可根据需要在案件发生地、当事人所在地或巡回审理点对案件进行巡回审理，通过巡回审理加强法制教育。

（三）修改《人民法院组织法》，对人民法庭的角色予以重新限定,加大司法公开和司法便民力度

充分发挥人民法庭服务大局、化解矛盾、服务群众功能,一个重要的前提即是通过立法对其定位予以明确规定。因此,在修改《人民法院组织法》时,应当明确规定,人民法庭是简易基层纠纷的处理机构,相应弱化其程序要求。借鉴1963年《人民法庭工作实行办法（草案）》的规定，增加法律宣传、处理人民群众来信、来访，联系和服务群众及现在履行的服务辖区党委政府，为党委政府的中心工作提供服务等职能。

人民法庭的法官并不主要运用审判手段来处理案件,应把“鸡毛蒜皮”、“家长里短”的民间纠纷与数额较大、专业性较强的民商事争议区别开来。人民法庭应该负责本辖区的人民群众来信来访接待工作。人民法庭的信访工作应坚持以人为本、便民、利民、依法、公开、高效的原则。应安排专人负责或轮流负责，做到定岗、定人、定责。接待信访群众的工作人员，对于属于职责范围内的事项应及时办理，对不属于法庭管辖或本人职责范围内的事项，应及时移交有关部门和人员办理。

人民法庭应加强窗口建设，在固定的场所设立便民诉讼服务中心，为人民群众立案、查询和其他诉讼活动提供集成式、一站式服务。诉讼服务应设立立案、送达、咨询等窗口，配备专门人员及时受理当事人起诉、查询和人民群众来访。应该积极健全完善司法便民利民机制，构建以法庭为中心、法官工作室和便民服务站、巡回审判点、联络员为辅的“庭、站、点、员”四位一体的便民诉讼服务网络，实现司法服务的全覆盖，切实满足人民群众的司法需求。积极创新司法便民利民的形式，推行各种巡回审判方式。

（四）积极参与基层社会治理

人民法庭应在立足审判职能本职工作的基础上，积极参与辖区城镇和农村基层社会治理体系和治理能力现代化建设，充分发挥在依法治理、综合治理和源头治理中的纽带作用和多元纠纷解决机制中的示范保障作用。应积极配合辖区党委政府，依法推动建立和完善城镇和农村社区的网络化管理体系，指导和支持党委政府有关部门完善各级民调网络，指导城镇和农村基层群众自治组织及时预防和化解各类矛盾纠纷的发生。人民法庭应该正确处理辖区社会大局稳定和维护人民群众合法权益之间的关系，依法妥善解决群众合理合法的利益诉求，确保群众依法表达诉求，依法维护权益渠道的畅通。应当及时总结审判工作中发现的具有普遍性的问题，特别是对于可能影响当地经济发展和社会和谐稳定的突出问题，以及经济社会发展变化中矛盾纠纷化解方面出现的趋势性问题，通过及时向地方党委、人大报送报告等形式参与地方性的综合治理。同时，加强与乡镇街道、社区村居等国家行政机关和基层自治组织的联系和沟通，与基层公安部门、司法行政部门、民政部门和基层群众自治组织等搭建共建平台，联合开展法律进社区、进农村、进企业、进机关、进学校等活动，排查化解矛盾，积极参与构建全民守法的良好局面。

（作者单位:兰陵县人民法院）

责任编校:姜燕