关于推进司法体制改革的几点思考

●黄伟东*

关于推进司法体制改革的几点思考

●黄伟东*

深化司法体制改革是党的十八届三中全会从推进法治中国建设的战略高度，对改革和完善社会主义司法制度作出的重大战略部署，是当前及今后一个时期人民法院面临的一项重要任务。这次司法体制改革涉及范围之广，触及层次之深，改革力度之大，都是前所未有的，既为法院工作发展提供了前所未有的机遇和动力，也给各级法院提出了前所未有的考验和挑战。面对新一轮的司法改革，不能仅靠顶层设计，作为改革的具体实施者和参与者，也必须思考改革、研究改革。只有把握规律，凝聚共识，消除分歧，充分估计到改革进程中的各种有利因素和不利因素，才能顺利推进改革，实现改革目标。聊城中院已被省委确定为山东司改试点单位，结合聊城法院实际及对司法改革的研究思考，笔者认为，要顺利推进改革试点工作，应着重从以下六个方面认识和把握。

知义——深刻认识司法体制改革的重要意义。从我国全面深化改革的总体布局看，司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，也是推进政治体制改革的重要突破口、着力点。党的十八大、十八届三中、四中全会都将深化司法体制改革作为重要内容，从全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的高度，先后作出一系列重大部署。应该说，深化司法体制改革，符合国家发展战略，符合法治内在要求，符合人民群众期盼，对于促进国家发展、社会进步、人民福祉意义重大。从法院工作的长远发展看，随着全面推进依法治国战略的深入实施，法院保障宪法法律实施、促进公平正义的地位作用更加突出，法院工作发展既面临着难得机遇，也面临着严峻挑战。但长期以来，传统体制下形成的司法权力地方化、审判活动行政化、法官职业大众化等问题，成为制约法院发展的瓶颈。尽管近年来法院系统内部在完善审判权配置、加强审判监督管理等方面进行了一些改革探索，但由于缺少统一的顶层设计、相关领域改革的配套实施以及自上而下的强力推动，无法触及问题本源，收效不大甚至背离改革初衷。这次中央主导的司法改革从解决体制性顽疾入手，着力构建符合司法规律、具有中国特色的社会主义司法制度，必将为法院破除体制障碍、实现科学发展带来前所未有的良机。从改革试点法院面临的形势任务看，一方面，这次司法体制改革本身就是一场史无前例的全新探索，试点法院作为先行先试者，没有先例可以遵循，在改革过程中不可避免会遇到诸多新矛盾、新问题，较其他法院承担的责任和压力要更大；另一方面，司法改革的日程表、路线图已经制定，全国各级法院都将按照中央统一部署分批次实施改革，作为试点法院具有先发优势，可以先行体验改革成果，及早适应改革变化，率先推动工作发展，因此，试点法院在认清挑战的同时，更多地应看到其中蕴含的机遇。总之，司法改革事关法治国家建设、法院工作发展，事关社会各个领域、全体公民，各级法院、各级党政机关乃至全社会，都应从全局和战略高度，深刻认识司法改革的重要性，统一思想，凝聚共识，笃定信心，形成理解、拥护、支持司法改革的浓厚氛围和推进司法改革的强大合力。

知底——吃透上级精神，了解外地经验，摸清自身实际。推进司法改革，必须坚持顶层设计与实践探索相结合，既要准确把握中央精神，确保司法改革的整体性、协同性、统一性，又要从实际出发，充分考虑地区差异，妥善处理好矛盾的普遍性与特殊性的关系。首先，要吃透中央精神，摸清政策底线。党的十八大，十八届三中、四中全会，以及中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称《框架意见》），先后对司法改革作出了总体规划和统一安排，明确了司法改革的目标、方向、路径，特别是对人员分类管理、司法责任制、司法职业保障、人财物省级统一管理等重点问题明确了政策及导向，为司法改革提供了基本遵循。推进司法改革，必须深入理解、准确把握中央关于深化司法体制改革的精神实质和政策界限，特别是明确哪些政策边界不能逾越，哪些政策存在探索空间，知可为知不可为，确保司法改革的正确方向。其次，要了解第一批试点地区实践情况。包括上海、广东、湖北、海南等七个省（市）在内的第一批司法改革试点地区，准备时间较长，调研论证充分，且司改方案都已经中央批准，特别是在对员额测算基数、员额分配及使用、首批法官、检察官选任及人员职业保障等一些关键问题的制度设计上比较科学，充分体现了中央的真实意图和政策精神。作为第二批试点地区，必须时刻关注并及时了解第一批试点地区的司改进展动态，对第一批试点地区创造的可复制、可推广的经验做法，在制定方案及推动实施中充分借鉴吸收，防止出现反复、走弯路。再次，要了解自身家底。推进司法改革，必须坚持立足本地、本院实际，做好与中央精神的衔接结合，而不能脱离这个实际。从我省来看，东、中、西部地区经济社会发展水平差异较大，各地法院、各级法院在职能定位、收结案数量、案件构成、人员构成、法官素质、经费保障水平等方面也存在很大差异，推进改革不能搞“一刀切”。因此，启动改革试点之前，必须进行全面细致的摸底调研，既要摸清案件、人员、经费底数，还要摸清改革面临的困难、问题和阻力，才能做到心中有数、有的放矢。

知难——充分估计推进司法改革面临的困难。改革必然涉及利益调整，而触动利益比触动灵魂还难。这一轮由中央主导的司法体制改革，不同于以往法院系统内部实施的局部的、浅层的改革，不是简单的修修补补，而是涉及深层次的体制调整，是全局性、颠覆性的变革，面临的是“深水区”和“硬骨头”。特别是完善司法人员分类管理制度、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度、推动省以下人财物统一管理四项改革试点任务，在深化司法体制改革中居于基础性地位，牵一发动全身，并且事关法院各类人员的职业发展和切身利益，实施难度很大。从法院内部看，以聊城中院为例，在人员构成方面，由于法官数量较多、比例偏高，特别是行政综合岗位法官人数较多，事业编、聘任制人员数量较多，给实行人员分类管理、压缩法官员额带来很大困难和阻力；在案件方面，传统民事案件数量较多，由于送达难等原因导致办案成本偏高，加之实行立案登记制改革后，收案数量将会激增，法官员额压缩后，审判执行压力将会更大；在经费方面，由于预算制度不健全，法院经费保障一般是一事一报、一事一批，如果单纯按照以往预算数额核定经费保障标准将存在较大缺口。从法院外部看，一方面，对由于历史和地方政策原因形成了法院编制不足及空编、人员职级偏低、法院经费预算存在缺口、人民法庭资产权属复杂等问题，对这些改革前就存在的障碍和包袱，能否争取地方党委政府的支持配合加以妥善解决，直接关系到司法改革能否在较高起点上轻装前进，是改革前亟待解决的难题；另一方面，在实行人财物省级统一管理后，如何理顺与地方党委、政府及有关部门的关系，特别是在地方维稳、执行联动、信访稳控化解等工作中，如何加强协作配合，原有机制如何运作，都面临着新的课题。因此，无论是改革前还是改革中，都应事先把困难估计的更充分些，把对策谋划的更周全些，并尽最大努力争取有利政策，为将来推进改革预留足够的操作空间，减轻改革压力和阻力。

知重——真正找准推进司法改革的重心所在。司法改革作为政治体制改革的重要组成部分，具有很强的政治性、政策性、法律性，是一项复杂的、系统的社会工程，必须坚持在党的领导下，动员社会各方面力量合力推进。一方面，法院应充分发挥主体作用。法院既是改革主体，又是改革对象，在推进司法改革中具有不可替代的作用。省法院作为全省法院系统改革的主导者、设计者，居于核心地位，负有首要责任，应在全面分析把握全省法院现状及困难、认真听取下级法院的意见建议的基础上，充分利用自身话语权，积极向上级反映，加强与其他省直部门的沟通协调，争取有利于改革顺利实施的政策。各试点法院应在省法院的具体指导下，勇于担当，攻坚克难，发扬首创精神，既要确保圆满完成自身承担的司改任务，又要创造出在全省乃至全国可复制、可推广的经验做法。全省各级法院应牢固树立“一盘棋”思想，积极配合省法院开展各项调研活动，加强探讨交流，积极建言献策，在省法院指导下统一协调推进改革试点工作。另一方面，要明确改革中的各方责任。四项改革试点中，人员分类管理、完善司法责任制主要涉及法院内部人员及审判权的重新配置，属于法院自身业务范畴，可由法院自主实施，其中的首批法官员额选任、各类审判组织司法责任制的落实是两项改革试点的核心任务，既是难点也是重点；建立法官职业保障制度、人财物省级统一管理制度，主要涉及外部保障问题，属于党委、政府及有关部门的职责范畴，应由党委牵头，组织人事、编制、财政等部门分头负责，法院积极配合，协同推进。

知标——准确把握司法改革的目标和标准。推进司法改革不仅要明确总体目标，还要明确各项改革的具体目标，以及改革推进过程中的阶段性目标，确保为推进改革试点提供正确引领。在改革的目标任务、基本原则、改革框架确定后，具体的操作实施就是改革成功与否的关键所在。《框架意见》和省总体实施方案，主要从宏观上、原则上对改革提出要求，而没有从操作层面提出具体办法和措施，还须制定更为详细具体的子方案及配套实施方案，对推进各项改革的依据、标准、流程等进一步细化，确保试点单位在实施时有章可循、有据可依、减轻阻力。司法改革涉及原有利益格局的深度调整，在实施过程中难免出现各种利益关系的冲突、博弈与取舍，比如未能进入法官员额的审判人员将可能失去办案资格、职业荣誉，待遇方面也会与入额法官拉开差距，院庭长、审委会对案件的审批权、决定权将受到严格限制等。这些都是改革不可回避的抉择，也是必须承受的代价和阵痛。必须正确处理局部利益与全局利益、现实利益与长远利益之间的关系，既要遵循司法规律，又要兼顾公平，最大限度地降低改革成本，最大限度地调动全体人员的改革热情和工作活力，才能确保改革沿着正确方向顺利推进。当前，法院内外关注最多、实施难度最大、与法官利益关系最直接的莫过于法官员额制的实施，核心和难点就在于入额的标准、程序、人员分流及待遇等问题。在解决这些矛盾问题时，既要兼顾历史、现实与将来，又要兼顾理想预期和现实局限；既不能贪安求稳搞一味迁就、就地卧倒，也不能过于理想化地脱离现实、搞推倒重来；既要规定相对具体的标准依据，以便于实际操作，又不能规定得过死，以为将来预留空间；既要保留经验丰富的高素质法官，保证审判工作的基本稳定，又要形成合理的年龄梯次和员额更替的合理周期，确保将最合适的人选纳入员额，逐步实现法官队伍的正规化、专业化、职业化。

知时——把握推进司法改革的合理时机。任何改革都不能一蹴而就，必须循序渐进，遵循事物发展的一般规律和逻辑顺序，既不能盲目冒进，也不能裹足不前，要确保改革的力度、进度与法院内部可承受度、社会可承受度相适应。改革过程中，需要由中央作出顶层设计的，必须在中央作出部署要求后统一行动；需要修改法律的，必须在完善相关立法后依法而行；需要与其他部门配合的，必须在明确各自分工职责后协同推进；需要先进行小范围试点的，必须在试点取得可复制、可推广的经验后再全面推开；需要统一干警思想认识的，必须在深入做好思想工作、条件成熟后再行启动。作为第二批试点地区和试点法院，既应积极作为，敢于破除困难和阻力，确保完成上级部署的改革任务，还应在第一批试点地区正式启动并取得初步成效后，适时而动，不宜抢跑。各改革试点地区为减轻改革带来的震荡，实现平稳过渡，都设置了一定的过渡期，必须充分利用好。应将过渡期作为各类人员的考察期，对全体人员特别是法官进行动态管理，引入竞争考核机制，逐步淘汰不适应法官岗位要求的人员，确保将综合素质较高的法官纳入员额；将过渡期作为平衡各方利益的缓冲期，如在做好首批法官员额选任工作的同时，要妥善做好人员分流工作，过渡期内不再任命新的审判职务，对未能进入员额的法官保留其审判职务及现有待遇，保留其同等条件下递补法官员额的优先权，并保证全省范围内、各法院内部法官、司法辅助人员、司法行政人员待遇水平的整体平衡，不宜差距过大；将过渡期作为各项改革措施的实验期，如实行审判权力清单制度，实行省级以下法院作为省一级财政预算单位予以保障的制度，以及将法院各类在职、离岗、退休人员纳入省级统一管理的制度等，对各项制度措施在实践中逐一检验，为全面深化司法改革打牢基础、提供样板，确保司法改革顺利扎实推进，实现既定目标。

责任编校：刘峥

*作者系聊城市中级人民法院党组书记、院长。