执行程序对高职教育政策执行的影响性研究

刘艳

摘   要： 政策执行的程序是高职教育政策常态执行的重要保证。在高职教育政策的执行过程中，执行程序的简化或缺省和执行监督的失效会导致政策执行的偏离。研究执行程序对高职教育政策执行的影响因素，是为了找出政策执行偏离的原因，最终目的是为了提出消解路径，以提高政策执行的有效性。

关键词： 高职教育政策    执行偏离    执行程序影响

1980年8月南京市政府创办了“金陵职业大学”，与之后原国家教委在全国范围内批准建立的首批共13所职业大学，标志中国特色高等职业教育的诞生。进入21世纪的十年是高职教育快速发展的时期，全国高职院校毕业生数从1999年的46万人增加到2010年的280多万人，增长了5倍多。这十年里，我国高职院校培养了近1300万高素质技能型专门人才，为国民经济建设和社会发展做出了积极贡献。①

2014年6月23至24日，全国职业教育工作会议在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平就加快职业教育发展作出重要指示。这充分表明了国家对于发展职业教育的重视程度。当前高职教育改革发展所取得的成就，就是得益于国家政策的大力扶持。在近十年高职教育的快速发展期，教育部对发展高职教育的相关政策作出了一系列重要的调整，为高职教育事业的科学发展奠定了坚实基础，也为高职院校的改革和发展指明了方向。然而，教育政策从制定形成到目标实现之间要经历一个非常复杂的过程，只有依赖于行之有效的政策执行，才能充分发挥作用并最终实现其目标。高职教育政策在执行过程中出现了各种各样的政策执行偏离现象，无法常态执行，政策失效问题明显，严重影响了政策目标的实现。执行程序的简化或缺省和执行监督的失效易导致政策执行的偏离。

一、执行程序的简化或缺省导致高职教育政策执行偏离

高职教育政策执行是政策执行者为实现政策目标而不断努力的动态行动过程。高职教育政策合法化之后，政策执行主体在组织落实政策过程中的行动方式和方法就是政策执行程序。从政策制定到政策合法化到政策执行，是一个从宏观到微观的过程（见图1），而政策执行的过程一般分为政策理解、制定执行计划、组织落实、政策宣传、具体实施、监督检查、执行调整、执行总结和巩固提高等九个重要阶段（见图2），这是教育政策常态执行的重要保证。在高职教育政策的执行过程中，执行程序的简化或缺省和执行监督的失效会导致政策执行的偏离。

图1    公共政策过程

图2    教育政策执行的一般步骤

（此图来源：袁振国主编：《教育政策学》，江苏教育出版社2009年版，南京，第320页。）

政策的执行程序是环环相扣，不可或缺的。在高职教育政策的执行过程中，由于政策执行主体自身素质问题影响，对于教育政策执行程序的认识不足造成执行程序的简化或缺省现象较为普遍，导致高职教育政策执行偏离。

1.高职教育政策理解阶段的解读偏差

当政策执行主体接到贯彻某项高职教育政策的通知或指令时，就意味着执行过程即将开始。而政策执行的第一步就是对政策的理解，这是制定实施计划的必要前提。

高职教育政策解读阶段不仅可以使政策执行者深刻理解政策的目的、具体目标要求、精神、含义、内容等，更重要的是使执行者对政策形成认同，在心理上接受和认可即将实施的政策，并实现趋同。教育政策执行主体部门应当积极组织各种活动来帮助加深政策执行的具体人员对于政策的理解与认同，不仅认同政策内容，还包括对执行主体、执行程序、执行方案、执行标准的认同。

但是由于人的社会定位、价值取向与人的素质、能力存在差异，对于同一政策的理解也会存在差异。在高职教育政策的执行过程中，往往出现由于政策执行主体的个人素质问题而导致的政策解读偏差。这种偏差既有个人素质原因产生的误读，也有出于利益博益而产生的故意误读，其最终结果都是出现政策执行偏差，影响政策执行的有效性。

2.高职教育政策宣传阶段的务虚

做好政策宣传，是高职教育政策得以顺利执行的重要前提之一。高职教育政策执行离不开政策宣传。只有通过积极、认真、广泛、有效的政策宣传，才会有更多的人对政策有正确的认识或更深的理解，政策才能得到更广泛的认同和积极的支持。

高职教育政策合法化之后，政策执行主体需要通过各种媒体、各种活动形式，采用各种方法和途径，对于政策的目标、内容、程序、要求及政策的意义、作用等向政策的所有相关群体进行宣传。这种宣传一方面可以进一步加深执行主体对于政策的理解，使执行主体对于政策目标、要求、程序等达成共识，促进执行主体行为的一致性;另一方面可以加强执行主体与目标群体的交流，使目标群体理解和接受政策;还可以通过宣传，获得广泛的社会支持，创造良好的实施环境。

但是，很多高职教育政策执行主体忽略了政策宣传的重要性，对于政策宣传形式化，不讲实效、走过场;或者宣传不到位、不全面;或者宣传阶段化，不注重宣传的持续性;或者宣传应付，应付上级部门，上级部门检查进才进行宣传。这些宣传的务虚阻碍了高职教育政策目标群体对于政策的充分理解，造成了事实上的信息不对称，人为地为政策顺利执行设置了障碍。当然，宣传中也会出现夸大其词的过头现象，或者宣传自相矛盾、前后矛盾等等。这些在政策宣传过程中出现的问题都是导致执行偏离的原因。

3.高职教育政策执行阶段的简化

对于具体的高职教育政策，经过解读之后，配合以自始至终的政策宣传，就是具体的实施了。政策执行主体需要根据具体政策的要求，制定执行计划和执行方案，指定或建立一定的执行机构，配备专门的执行人员，确定具体政策执行人员的责、权、利，合理组织人力物力财力，保证政策有效实施。

执行计划是通向政策目标的必经之路，是政策实施的依据，是政策取得实效的基础。执行计划的质量水平，对政策执行成效大小有重要的影响。良法美策贵在能行，政策执行者应当重视计划的制定，采用先进、科学、合理的方法来制定计划，提高计划的质量。在指定执行机构和配备执行人员时，也要综合分析执行环境，分析执行政策的有利与不利因素，以合理安排人、财、物，并且要建立健全各种相关的法规制度，要合理授权，确定职责，使责权统一。endprint

但是，在高职教育政策的现实执行中，有的阶段被简化了。有的政策只是被层层传达却没有执行方案的文本;有的政策缺乏有效的执行方案和措施;有的政策执行机构与具体执行人员不明确，出现扯皮现象;有的政策缺乏执行资源，人财物不到位，执行困难等等。这些政策执行阶段的简化现象导致了政策执行的偏差。

4.高职教育政策反馈和总结阶段的缺省

在政策执行过程中，教育政策不断将其贯彻执行的具体情况，通过各种渠道反映到制定和执行教育政策的部门，我们称之为教育政策的反馈。②通过政策反馈，一方面能够及时纠正具体执行发生的问题，另一方面能够对原定政策作必要的修改、补充和完善。政策的反馈是伴随着政策执行的全过程的，需要政策执行部门有专门的反馈机制，建立科学、严格的制度，设定专门的机构或人员收集反馈信息，建立起一个反应灵敏、准确而有力的反馈系统。这个反馈系统随时将政策执行的实际，反馈到相应的制定和执行政策部门，使其不断掌握政策执行的情况，以便及时修改、补充和完善正在执行的政策，或是及时调整执行方案和手段。政策执行的总结包括阶段工作总结和最后工作总结，是原政策和计划的调整，新政策制定和执行的重要基础。

但是，在现实的政策执行过程中，政策执行主体一般缺乏对于政策调整的意识，政策的反馈阶段与总结阶段往往被忽略。执行部门只是按照政策要求实施，不注重收集和研究政策实施过程中信息及每个阶段的实施效果，不注重执行反馈，执行后也不注重总结。由于只注重政策和政策执行本身，忽略执行反馈与执行总结，使得后续的工作缺少价值的依据，使质量水平受到限制，也可能使教育政策在现实执行中无法应对突然出现的问题，而造成政策的执行偏差。

5.高职教育政策调整阶段的乏力

高职教育政策执行调整一般是与执行反馈息息相关的，它们与监督检查结合在一起，共同构成一种保障机制。政策的调整，一方面是对政策本身的调整，另一方面是对政策执行的调整。在政策执行的实践中，通过执行反馈，政策制定者和政策执行者应当清醒地认识到政策和执行方案以及执行行为中都会存在很多不足之处，要勇于发现与检讨存在的缺陷，并采取积极有效的措施，对政策本身和执行过程进行适当调整，使政策更好好发挥效用。

但是，在现实中，有的政策执行主体在高职教育政策执行过程中急于求成，只重视政策的解读、执行阶段，而将反馈、调整环节忽略。正是由于政策执行过程中调整阶段的乏力，有可能引发政策执行的偏离。

二、政策执行监督失效导致高职教育政策执行偏离

高职教育政策执行监督是高职教育政策有效执行的重要保障。通过政策执行的监督检查，可以督促政策执行方案的落实，及时发现政策执行过程中存在的问题和出现的偏差，及时调整，解决问题，尽量减小减轻政策执行偏差的范围和程度，保证政策得到正确的贯彻执行。然而在高职教育政策执行的实践中，监督不力仍然存是一个突出问题，其主要表现在法律法规不健全、政府体制不完善和社会监督乏力三个方面，这也是执行出现偏差现象的一个重要原因。下面，就从这三个方面来分析高职教育政策执行中的监督检查不力状况。

1.法律法规不健全

高职教育政策的执行监督，需要有明确的法律予以支持，需要被赋予绝对权威。而我国的行政法制建设还比较滞后，行政管理的某些方面还存在着立法空白，尤其是对于教育政策执行不力的惩戒方面，缺少明确的法律条文，即使有，受法律性质的限定，相关的措施也难以得到有效执行。有些法律、法规的条款太原则，不便操作，粗看“有法可依”，细究“无章可循”;有的法律制度存在空隙和漏洞，给部分政策执行者提供了谋取私利的客观条件。

2.政府体制不完善

首先在政策执行的监督机制上，监督缺乏必要的独立性，监督力度不够。执行的监督机构对权力机关的依附性大大削弱了其本身的职能。其次在管理体制上，机构重叠，权责不分，监督混乱，谁都在监督，谁都没有监督，政策执行者的执行偏离难以及时发现和纠正。某些监督人员道德缺失，与政策执行人员“合作”扮演“裁判员”和“运动员”的双重角色，严重影响监督职能的完成。

我国高职教育政策的执行体制，直至其它公共政策执行体制中缺乏责任追究制，尤其是刚性的责任追究制，政策执行过程中缺乏监督考核和明确的赏罚措施。因此，要建立体现“权责一致”的政策执行者责任制，对执行者的行为实行全程监督，规范其权力行使，约束其行为选择，将政策执行控制在法律秩序的范围内，监督政策合法执行。

3.社会监督乏力

相对于国家性质的公权力监督而言，社会监督是一种非国家性质的监督，其主体包括各种社会团体、舆论传媒、各种群众组织和公民。当前社会监督存在的主要问题是保障监督权利落实的法律法规尚不健全;公共政策的传播机制尚不健全，依然存在传播渠道受限、传播过程干扰多、信息失真率高等问题。因此，要加快社会监督相关立法和制度建设的进度，要完善政策的传播机制，并增加政策执行透明度，实行政务公开制，公开政策执行内容和执行程序，接受社会监督。

综上所述，政策执行的程序是高职教育政策常态执行的重要保证，在政策执行过程中的程序简化、缺省和执行监督的失效会导致政策执行的偏离。研究执行程序对高职教育政策执行的影响因素，是为了找出政策执行偏离的原因，最终目的是为了提出消解路径，以提高政策执行的有效性。

注释：

①数据来源：周建松，唐林伟主编.中国高等职业教育研究十年：2001-2010.杭州：浙江大学出版社，2012.

②孙绵涛主编.教育政策学.北京：中国人民大学出版社，2010：185.

参考文献：

[1]胡春梅.教育政策执行概念的分析[J].辽宁教育研究，2005（1）.

[2]和震.职业教育政策研究[M].北京：高等教育出版社，2012.

[3]罗红艳.我国职业教育政策执行失效的多学科分析[J].成人教育，2009（5）.

[4]马树超，郭扬等.中国高等职业教育—历史的抉择[M].北京：高等教育出版社，2009.

[5]袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2009.

[6]周建松，唐林伟主编.中国高等职业教育研究十年：2001-2010[M].杭州：浙江大学出版社，2012.

[7]《中国高等职业教育改革与发展报告》年度文件资料汇编编写组.中国高等职业教育改革与发展报告——2010年度文件资料汇编[R].北京：高等教育出版社，2012.

课题项目：本文系江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目资助课题“高职教育政策执行的滞后问题研究”的研究成果之一。（项目编号：2013SJB880040）。endprint