突发事件应急安全信息管理研究综述

李贺南　史琳　宋微　陈辉

[摘要]随着人类社会的发展，城市化进程的加速，社会复杂性和流动性急剧增加，随之而来的世界范围内的突发事件日益增多，公共安全形势日益严峻。突发事件应急安全信息管理的研究，是关系到国计民生和人民群众生命财产的重大科研攻关项目。如何更好地利用现有资源以及掌握的科学技术应对公共安全突发事件，更好地保护人民生命财产，就越发具有突出的现实意义与实用价值。

[关键词]突发事件；应急安全；信息管理；研究综述

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1008-0821（2014）11-0173-04

近年来，随着人类社会的发展，城市化进程的加速，社会复杂性和流动性急剧增加，随之而来的世界范围内的突发事件日益增多，公共安全形势日趋严峻。目前，我国的社会主义现代化建设进入了新的发展阶段，发展和改革处于关键时期，城市化、工业化加速发展，重大事故、自然灾害、社会安全事件和公共卫生事件等时有发生，人民的生命和财产受到严重的伤害和威胁，同时也制约着国民经济的全面协调可持续发展。因此，突发事件应急安全信息管理的研究，是关系到国计民生和人民群众生命财产安全的重大科研攻关项目。在我国经济实力不断提升、社会环境和谐稳定的今天，如何更好地利用当代发达的科学技术和现有的丰富资源应对公共安全突发事件，更好地实现对人民生命和财产安全的保护，就越发具有突出的现实意义与实用价值。

1、国外发展、实践与研究现状

1.1 各国突发事件应急安全信息管理举措

20世纪90年代，随着紧急突发事件的频发，促进了应急信息管理系统在世界各国各领域上的飞速发展。一些发达国家已经成功利用先进的应急科学技术与信息通信设备武装本国的公共安全保障体系。这些管理体系都是根据本国的实际情况，整合可利用的有效资源并通过采用先进信息技术，如地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）及通讯网络系统等，实现了公共安全管理体系的集成与辅助决策支持。

1.1.1 美国

1979年，美国成立了联邦应急事物管理局（FEMA），该部门由总统直接领导，是美国国土安全部的4个主要部门之一，其任务就是对灾害和突发事件进行管理，主要处理应急准备、应急反应、减灾和灾后重建等业务，该部门应急响应决策是建立在最快速、最准确和最可靠的信息系统基础结构之上的。

1986年，美国国会通过SUPERFUND法的修正案，其中的《应急计划和社区知情权法》详细阐述了突发事件的响应问题。1987年《应急计划技术指南》由美国环保署和联邦应急管理署发布。此外，美国政府还颁布了《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》、《信息自由法》等等，这些法案不仅规范了应急管理中各个层面、各利益相关者的权利及义务，同时也促进了整个应急管理的操作流程制度化。

美国联邦政府还建立了消防应急系统、森林防火应急管理系统、互联网应急管理系统等，这些信息管理系统都具有预防快速响应等功能，为突发事故的指挥调度起到积极的作用。

1.1.2 日本

受地质和气候条件的影响，日本是自然灾害频发的国家，也是一个受到突发公共事件威胁严重的国家，所以，日本是世界上突发事件应急管理最具成效的国家之一。随着突发事件应急管理经验的逐渐丰富，日本的突发事件应对能力不断增强，且目前己经形成了一套相对成熟的灾害危机管理机制。

早在1991年，日本就成立了东京都防灾中心。该中心针对随时可能发生的地震等灾害，采取有效的应急行动，发挥着整个东京都地区防灾减灾行动指挥部的作用。日本对于将先进的科学技术手段应用于防灾减灾领域也相当重视，1997年成立了防灾科技相关省厅联络会，积极推进防灾减灾相关部门之间的合作以及对相关领域的科学技术研究提供大力支持，如，已经建立了先进的灾害信息搜集、传输和共享系统，并建立了连接中央和地方政府各有关部门的防灾无线通讯网络，以及能够对灾害造成的损失规模进行快速评估的地理信息系统（GIS）。

在阪神大地震十周年之际，日本政府推出了“灾害应急模拟指挥首长特训软件”，配发给各地政府，以加强各地方政府领导人的灾害应急管理能力。各级政府领导通过计算机对各种灾害的模拟，做出应急指挥，这样，可以提高政府领导面对危机或突发事件时正确进行应急指挥的能力，以减少因指挥不当而使灾害损失扩大化。

在应急信息管理建设上，日本结合本国国情从完善基础设施建设人手，充分应用各种先进的信息技术、通信技术，构筑起了严密、高效、技术先进、功能完善、覆盖全国的应急防灾信息化通讯网络体系，包括消防防灾无线网、市盯村防灾行政无线网、都道府县防灾行政无线网、以及中央防灾无线网等。而在现代信息通信技术的应用上，日本作为世界上信息通信技术最为发达的国家之一，充分运用先进的移动通信技术、临时无线基站、无线射频识别技术等等网络技术作为防灾、救灾、减灾的手段。

1.1.3 其他国家

英国的紧急事件应急预案分为4个层级，分别为私营公司级、市级、郡级和国家级，各层各级都建立了相对完善的突发事件应急响应体系。1984年，英国颁布了《重大事故预防控制规程》。

1993年，澳大利亚成立了EMA，即负责所有类型灾害的应急管理署。该部门主要负责事故或灾害发生后的抗灾、救灾的任务。应急管理署（EMA）还通过在各个州和各个地区制定一系列有关突发事件的应急训练、政府响应、决策计划、应急装备、人员疏散等方面的援助计划来实现灾害的预防、准备、响应和恢复。

1.2 各国突发事件应急安全信息管理相关研究

计算机科学与信息技术的快速发展为应急安全管理的研究提供了有力的支撑，各国将信息管理的相关知识和理论运用于应急安全管理研究中。

应急信息管理理论方面，Graham T.Allison在他的《TheEesence of Decision》一书中强调了信息在突发事件危机决策中的作用。Irving L.Janis，阐述了信息搜集在问题的确认、问题的分析过程、最终方案形成以及评估和选择中的作用，并提出了突发事件危机决策流程的约束模型。L.GeorgeAlexande提出，信息的必要性不仅是突发事件危机管理的法则中一个关键的法则，同时它还渗透并影响着其它每一个法则。R.L.Chartrand、美国调查与监督委员会、国会图书馆国会研究部共同编制了《InformationTechnology for Emer-gency Management：Report》（1984）研究报告，着重研究了信息检索系统、信息存储系统、应急通信系统以及其它信息技术在突发事件危机管理和防灾减灾方面的应用。RobertHeath（1995）提出了危机管理框架结构（cMSS），将危机管理框架分为信息和决策两个部分。Coombs w Timothy（1999）提出了持续性的危机管理方法，并分析了危机管理的信息需求，探讨了危机征兆搜寻、危机准备、危机识别、危机预防和危机恢复等有关相关信息搜集、处理和利用等信息管理问题。美国安全技术研究机构的报告《Crisis Infor-marion Management Software（CIM8）Intempembility》（2004）指出了各类突发事件危机信息管理系统之间的互用关系，认为许多应急组织内的关键信息流能够借助危机信息管理软件实现相应的管理。endprint

应急信息管理系统研究方面，20世纪80年代以来，全球逐步建立了诸多行之有效的以灾害应急事务处理和服务为目标的灾害信息系统：全球应急管理系统，全球危机和应急管理网络，国际灾害信息资源网络，紧急响应联系系统，日本灾害应变系统，拉丁美洲区域灾害准备网络等。这些信息系统在灾害信息存储和共享、协助各国政府制定减灾防灾决策和战略、处理紧急灾情、对国民进行防灾和应急响应教育等方面，发挥了十分重要的作用。

应急决策支持系统研究方面，应急决策支持系统（E-mergency Decision Support System，EDSS）最早是从管理信息系统（Management Information System，MIS）发展起来的，决策者或专家可以利用该系统内部的以往紧急事件处理成功或失败的案例结果指导突发事件，指挥协调各部门的力量来处理突发事件，保障人们生命财产的损失降到最低。目前各国专家的研究主要是致力于基于模型、基于数据及基于知识等方向的应急决策支持系统的开发。

应急预案研究方面，G Barbarosoglu，Y Arda研究了在地震灾害发生后，救援物资运输方案的两阶段随机规划问题。M.crichton，R.Fli等人设计了一套以提高应急决策和判断能力的培训游戏，同时论述了应急预案管理中的培训和演练。L.Jenkins等人提出编制一个涵盖全部灾害的预案是无法实现的。

2、国内发展、实践与研究现状

2.1 国内突发事件应急安全信息管理举措

从“十五”到“十一五”期间，我国在公共安全领域保持着政策的持续性和一贯性，具体来说，在“十五”初期，科技部将主要科研力量集中在重大事故灾难应急预案上，国家科技攻关计划为“城市公共安全规划与应急预案编制及其关键技术研究”，该课题主要是研究城市会遇到何种影响公共安全的危险以及遇到此类危险时的应急技术及预案，该课题的研究可以实现提高城市遇险时的应急水平。而在接下来的2005年和2006年，国务院相继审议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》和《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》，两个法案从国务院的高度出发，规定了国家层面应对突发公共安全事件的总原则，以及相应的运行机制。同时还提出了要建立国家应急平台体系。在随后的2007年，科技部在《国家科技支撑计划“十一五”发展纲要》明确提出了“十一五”期间重点发展的项目，即为“国家公共安全应急平台关键技术研究与示范”。国家通过以上的科研及法案，实现了针对公共安全风险的被动应付到主动防范，并且一步一步提升科技含量，促进了国家公共安全领域的战略转变。

2.2 国内突发事件应急安全信息管理相关研究

我国对突发事件应急信息管理的系统研究比西方一些。发达国家晚，水平也相对落后。

理论研究方面，王家义的应急管理体系提升了危机预警的重要性，变被动处理为主动防范。董传仪从危机预警、危机处理和危机恢复3个方面对信息的支持作用予以阐述。黄丽裙在阐释危机管理、危机信息管理、危机信息流程理论的基础上，提出了危机管理信息流程分析的DIO模型。筱雪深入剖析了我国在危机管理中存在的主要问题，并且系统的总结了日本在危机管理模型和应急模拟体系方面的研究进展。刘焕成则以美国为借鉴对象，提出对我国危机管理的建议。

应急预案研究方面，杨懋源，宋峰针对地震灾难探讨了相应预案的体系性、可行性及科学性。刘铁民阐述了应急系统建设的基本流程及应急预案编制的具体准则。吴宗之。刘茂对应急预案的建立、实施、应急响应、事后评估等做了深入研究。陆立德，徐旭初讨论了防灾预案的优化、制定原则、预案的要素和逻辑结构等问题。

信息管理系统研究方面，张建华，刘仲英等将应急预案信息系统的系统设计引入两种人工智能技术相结合的新技术，即将基于规则推理（RBR）与基于案例推理（CBR）相结合，设计全新的系统的结构和工作流程。杨杰倡导建立以IT技术为基础的预案信息管理系统。作为洪水灾害重点多发区的长江流域一直是学者们研究的重点。其中，张强针对旱涝气候设计的预警系统涵盖了数据接收，数据分析，质量检查、动态监测和预警，信息统计，数据管理等多项功能，中国科学院遥感应用研究所党顺行（2003）博士基于WebGSI的洪灾信息管理系统包含了5层结构，集DCOM中间件、数据库、地图、WEB等服务器和客户端于一身。王学栋总结以上研究，提出应建立具有国家层面一致性的灾害信息系统，从而形成对灾害的总体认识，合理制定对策。

风险评价研究方面，黄崇福，史培军等总结了城市可能遇到的自然灾害风险，并针对风险建立了评价模型。易立新等人针对城市火灾设计了评价指标体系。田玉敏等人提出了应用数学模型评价高层建筑的火灾风险。冯利华针对洪水灾害提出利用人工神经网络完成信息转化和处理工作，并应用该网络进行水灾预测。向喜琼，黄润秋等基于GIS提出了地质灾害预测系统和地质环境评价系统，将风险评价拓展到了地质灾害领域。娄丹丹，徐刚等同样基于GIS论述了其在地质灾害风险评价中的经验，当前状态和可操作性。

3、结语

综上所述，在突发事件应急安全信息管理的理论研究和实际应用方面，国外较国内普遍更为先进成熟。虽然，我国在应对突发事件的科技基础研究方面已取得了一些进展，但各相关领域在整体上仍处于条块分割状态，缺乏应对突发事件的总体框架和统一的指挥决策体系。在理论研究方面，国内的信息管理理论研究将事先预警、事中应对和事后回复割裂开来，相关研究集中在其中的一个方面，而并没有如国外一样将三者有机结合在一起进行总体考虑。反观国外，美国、日本不仅在公共危机信息管理方面有较深入的理论研究，在实践中，强大的信息管理系统及网络和完善的法律共同组成了应急管理体系的强大基础，我国应借鉴彼国之经验，结合本国实际情况，完善体系要素，建设体制，构建系统和运行机制，将三者有机结合，整体把握，从而创建具有本国特色的信息保障体系。endprint