政府背书下的土地信托、权能配置与农业产业结构调整——来自福建S县的证据

吴本健，申正茂，马九杰

政府背书下的土地信托、权能配置与农业产业结构调整——来自福建S县的证据

吴本健，申正茂，马九杰

【摘要】土地细碎化和初始资金约束是制约当前农业现代化的主要因素。首先总结了不同土地产权制度下的土地流转模式，在此基础上讨论了中国土地权能及其配置情况，提出了有利于解决土地细碎化和初始资金约束问题的、政府信用背书的土地流转信托假说，并运用福建S县土地流转信托的案例对假说进行验证。研究发现，在现有土地产权、承包权和经营权这三种权能分离的情形下，政府信用背书的土地流转信托模式可以实现土地权能的合理配置，一方面，可以解决农民土地流失问题、增强农民参与土地流转的积极性;另一方面，可以激发企业的专有性初始投资以缓解初始资金约束问题。这就使得土地的集中连片规模化、集约化生产经营成为可能，从而推动农业产业结构调整。

【关键词】土地权能流转信托专有性投资政府信用背书

【收稿日期】2014－05－30

【中图分类号】F301; F832. 49

【文献标识码】A

【文章编号】1000－5455( 2015) 01－0132－07

【基金项目】国家社会科学基金重大项目“推动‘三农’问题解决的城乡发展一体化体制机制与政策研究”( 13＆ZD023) ;国家社会科学基金青年项目“信贷约束下劳动力转移对农户参与新型农业生产经营组织的影响研究”( 13CJY082) ;国家自然科学基金青年项目“新型农村金融机构微型金融的效应评价与机制创新研究”( 71103189) ;北京市国内外联合培养研究生项目

一、引言

中国当前的土地制度经历了曲折反复的历史进程。上世纪20年代中国共产党成立之初曾宣布土地社会共有，但随后为了调动农民参与革命只能采取土地公有向土地私有妥协的策略，直到建国初期还一直奉行土地个人私有，倡导互助合作。1958年开始的人民公社运动将一切土地所有权收归集体。1978年改革开放首先将承包经营权从所有权中剥离，1984年中国的家庭承包责任制土地制度框架逐渐形成。2014年中央深化土地改革，促使承包经营权分离，形成目前土地“所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转”的格局。土地经营权在农户间的平均分配客观上造成了今天中国农村土地细碎化、经营小规模化的现状。而与此同时，中国农村地区的资金要素也通过工农产品价格剪刀差以及整个金融体系大量流出。①孔祥智、何安华:《新中国成立60年来农民对国家建设的贡献分析》，载《教学与研究》2009年第9期。这就使得中国的农业产业化、现代化建设面临着土地细碎化和初始投资约束两大障碍。

近年来，特别是伴随着城镇化进程的推进、城乡经济社会结构的变迁，中国城乡间、区域间生产要素配置发生了巨大变化:在土地要素方面，土地流转在逐步试点和推广，土地流转规模大幅增加;在劳动力要素方面，伴随着改革开放的深入，出现了大规模劳动力外流的现象;在资本要素方面，继工农产品价格“剪刀差”之后，出现了国有专业银行的商业化和股份制改革、农村合作金融机构的产权

制度改革以及新型农村金融机构的设立。要素流动以及在更大范围内的配置赋予了中国现代农业建设新的含义:土地流转有利于提高土地利用效率、使得土地规模化得以实现、发展现代农业成为了可能①Y．Yao．The Development of the Land Lease Market in Rural China．Land Economics，2000，76( 2) : 252—266; Terry Van Dijk．Scenarios of Central European Land Fragmentation．Land Use Policy，2003，20: 149—158．，但土地规模经营仍受到农村劳动力转移、土地流转速度和集中程度等因素的制约;劳动力流出增加了汇回收益、提高了农民技术采纳的能力、促进了农村非农产业的发展②盛来运:《农村劳动力流动的经济影响和效果》，载《统计研究》2007年第10期; S．Démurger，H．Xu．Return Migrants: The Rise of New Entrepreneurs in Rural China．World Development，2011，39( 10) : 1847—1861．，同时还增强了农户的土地流转意愿，有利于农村耕地资源的合理配置③柳建平、张永丽:《劳动力流动对贫困地区农村经济的影响——基于甘肃10个贫困村调查资料的分析》，载《中国农村观察》2009年第3期;蒲艳萍:《劳动力流动对农村经济的影响——基于西部289个自然村的调查资料分析》，载《农业技术经济》2011年第1期。。新型农村金融机构的设立、农村金融产品创新增加了农村地区的金融供给水平④马九杰、吴本健等:《农村金融欠发展的表现、成因与普惠金融体系构建》，载《理论探讨》2013年第2期。。因此，新的要素流动和配置形势使得中国农业产业转型、农业现代化建设突破土地细碎化和初始投资约束成为可能。

与此同时，国家在政策层面也提出了新的指导建议。首先是稳定当前的土地承包关系，其次是法律规定这种关系长时间不会变化，同时又鼓励支持农村土地流转市场的建立和完善。中共十八大决议指出，要继续巩固农村基本经营制度，按照法律严格保护农户的土地承包经营权。十八届三中全会上提出，要促进农村要素的自由流动，使资源得到有效配置，推进新型农村经营体系的构建。在上述政策的推动下，全国各个地方陆续开始进行土地流转模式的探索。如温州的“招投标式、中转站式、中介机构”三种转包模式;苏州、重庆等城市的土地股份合作社模式;山东省的土地产权交易市场模式;福建S县的土地流转信托模式等。

新政策环境下各地对土地流转模式探索的动力，一方面来源于劳动力流转之后土地闲置的推力;另一方面来源于农业产业结构调整、现代农业发展的拉力，而面临的问题仍然是土地细碎化和初始投资的资金约束问题。对于这些问题的解决需要考虑两个方面:首先，如何建立一个优质高效的农村土地流转市场;其次，如何制定一套行之有效的制度，依法保护土地所有者的承包权和经营权。将这两个问题放置于农业现代化、城乡发展一体化的大背景下，则可表述为:中国的农村土地流转，到底需要采取什么样的模式和制度，才能使得要素的收益能够在各个主体之间实现合理的分配，以利于城乡发展一体化?本文将从农业产业结构调整、城乡发展一体化角度，讨论中国土地流转面临的问题及各个利益相关主体(农民、企业和政府)的行为策略，在此基础上分析政府背书下的土地流转信托模式对上述问题的解决策略，最后提供实地经验证据。

二、土地流转的主要模式

历史上不同国家和地区在土地制度改革的方式上存在差异，形成了各自的土地产权制度。目前各国的土地产权属性可归纳为两种: ( 1)个人完全产权，即承认土地私有; ( 2)个人不完全产权，即土地集体所有但经营权归个人。同时，土地相关权利给人们带来收益的方式也不尽相同，可以按照流转权力的完整性、时期等方面进行划分。土地产权属性的完整程度决定了流转的完整程度，而土地流转期限则由流转双方协商确定。这样，就可以将现存的土地流转模式分为不同种类，详见表1。

在上述几种流转模式中，对于不同产权属性的土地，市场在要素配置中的作用并不一样。对于个人完全产权的土地而言，这几种模式在市场对要素配置起作用的条件下并不会产生多大的问题。但是，对于个人不完全产权的土地，仅仅依靠市场的力量进行资源配置，则至少会存在两种问题: ( 1)抵押品实质上与土地无关，而是地上物收益，然而中国土地细碎化现状使得抵押物价值低，需要将土地规模集中后才能发挥作用; ( 2)“二地主”问题，将流转过来的土地(实际上是流转了土地经营权)进行抵押贷款，一旦出现违约情况，要么金融机构出现坏账，要么农民失地。所有这些问题都使得金融机构不愿意用不完全产权的土地作为抵押品。同样，对于土地入股模式也存在类似的问题。当然，不完全产权的土地是不能进行土地买卖交易的。而中国的农村土地所有权制度正是个人不完全产权制度，土地集体所有，个人有承包权、经营权。那么，在城乡发展一体化、农业产业结构调整的背景下，

基于中国农村土地集体所有、个人不完全产权的属性，应该如何对土地流转制度进行设计，才能在推进现代农业的过程中使得要素的收益能够在各个主体之间实现合理的分配，以推动城乡发展一体化?下文将从农民、企业、政府三个利益相关者角度分析农业产业化过程中土地流转的问题和解决思路。

表1　不同的土地流转模式概述

三、理论框架与研究假说

改革开放至今，中国农村生产关系发生了显著的变化:农村劳动力外流、农村非农部门的发展等。这些变化从根本上促进了土地流转现象的出现。土地流转体现了生产要素合理配置、提高资源利用效率的要求。然而，无序的自发流转并没有解决中国发展现代农业面临的土地细碎化和初始投资的资金约束问题。而农民对外来工商资本的不信任、有些工商资本下乡的意图不端正等又限制了外来资本的介入，这就阻碍了中国农业产业结构调整和现代农业发展。而由政府信用注入的土地流转信托模式能够在一定程度上解决上述问题。

(一)土地流转的现状

当前，中国农村土地经营面临的困难有三: ( 1)劳动力大量外出，村社内部劳动力要素和资本要素的缺乏使得村集体土地利用受到抑制，出现了土地抛荒; ( 2)农业产业结构调整升级所需要集中连片经营的土地与目前土地细碎化的矛盾凸显; ( 3)工商资本下乡存在“圈地”的嫌疑，村民对外来者存在怀疑和不信任，使其不愿意将具有社会保障功能的土地轻易流转给外来者，这就很难实现工商资本与农村土地要素的有效结合。如何确保土地增值收益在双方主体之间进行合理分配，同时消除双方之间的不信任，一直是理论界需要探讨解决的问题。

首先，改革开放以来农村经济环境的变化客观

上为农村土地流转提供了条件。一方面，伴随着城市化运动和沿海等发达地区经济发展产生大量用工需求，农民外出务工，村社内部遗留下来的是数量少、质量低的劳动力，人力和资本要素的缺乏使土地出现了闲置、抛荒等现象，土地的价值无法实现;另一方面，在市场经济的驱动下，为了提高土地的产出率，增加自身的收入，理性的农户会比较各种土地经营方式而最终选择最大化其收益的土地经营方式，这也是土地流转的推动因素。这两方面的因素促成了部分农户的土地流转意愿，从而形成了农村土地的供给市场。而与此同时，种养大户、专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体的出现推动了农业规模化经营，强化了对规模化土地的需求。农村土地供求市场的发展为土地流转提供了条件。

其次，农业产业结构调整与升级所需要的规模化的土地与土地承包经营细碎化现状存在矛盾。从事土地流转经营的企业面临的主要问题是土地细碎化和专有性投资不足。土地的规模化、农民的组织化是推进农业现代化的前提，而土地细碎化则成为制约农业现代化的最主要因素。企业直接与千家万户的农民进行交易或签订土地流转合同必然导致交易成本高、道德风险突出等问题，并且大部分农户对外来企业不信任，所有这些最终会导致土地流转的低效率或者失败。同时，企业进行土地流转经营面临专有性投资不足，即初始投资不足的问题。专有性投资指的是，农村土地进行规模化经营需要对土地进行初始整理。这种专有性投资，如果投入之后就相当于是沉没成本，并且土地的回收存在很高的机会成本。①杨瑞龙、杨其静:《专用性、专有性与企业制度》，载《经济研究》2001年第3期。由于存在专有性投资的制约因素，一般的商业公司没有激励去进行土地的整理，更倾向于经营已经规模化整理过的土地。Alchian，H．Demsetz通过对土地权利的研究发现，拥有稳定的土地权利是激励土地经营者对土地更多投资的重要影响因素，这种权利一旦受到更多的抑制，就会导致经营者减少当期投资及长期投资。②A．A．Alchian，H．Demsetz．Production，Information Costs，and Economic Organization．American Economic Review，1972，62( 5) : 777—795．农户对土地未来价值的预期一般较高，因此不愿意和企业签订长期的土地流转合同，这就使得企业缺乏初始投资的激励。所有这些问题都需要通过非市场的途径来解决。

最后，由于对工商资本下乡存在“圈地”的质疑，村民对外来投资商普遍表现出怀疑和不信任。当前中国的社会保障体系尚未实现农村地区的全覆盖，不能保证对土地流出农户给予完备的后续保障。因此，当土地流转收益不足以覆盖农民心理要求的金额时，由于担心失去作为自己最后生活保障的土地，农民将会放弃参加流转，而将土地保留。③黄祖辉、王朋:《我国农地产权制度的变迁历史——基于农地供求关系视角的分析》，载《甘肃社会科学》2009年第3期。这就使得土地流转无法实现。

(二)政府的信用注入在土地流转信托中的作用

政府背书下的土地信托模式的产生为解决专有性投资不足以及土地细碎化的问题提供了新的思路。土地承包经营权信托，主要是农户以土地权利的所有者的身份，将这项土地权利转移给其他机构从事生产经营。政府及其背书成立的土地流转信托公司作为受托人，凭借这种转移得到权利，从事或者委托其他机构从事对土地的规模化生产经营，并且将经营得到的收益返还给委托人。

从地方政府的角度看，一方面，要给农民的生活提供保障，解决外出农民土地转出的问题，以保证国家的粮食生产供应;另一方面，要具备招商引资的能力，为外来投资商提供便利的投资环境，促进地方经济的发展及农业现代化的推进。在农村土地流转市场不完善的前提下，政府信用注入的土地信托方式有助于解决当前农村土地的一些困境。

首先，政府通过其行政体制及基层派出机构(村委会)了解土地的基本情况，组织农民促成土地规模化。为了解决土地细碎化问题，在土地信托中，政府、土地信托公司与当地众多的小农户进行多方谈判，使得土地集中化、规模化，当个别农户不愿意流转，则通过进行土地置换等方式来解决。

其次，土地产权归属村集体，村集体可以维持对土地的处置权、调配权，确保农民的最后社会保障。在土地信托实施过程中，政府参与的形式多种多样，但是核心思想的一个方面在于信用背书，即政府为外来的投资商和当地的农户提供信用担保，农户的土地承包权得到了最基本的保障。

再次，工商资本(企业)与政府的交易(土地流转)确保了双方的谈判权和利益的合理配置。政府信用的注入，缓解了当地农民对外来投资商的信任约束，使得有土地流转意愿但同时担心在土地交易中自身利益受到损害的农民愿意参与到土地流转市场中来。

最后，政府派出机构(村委会)对农户、土地状

况的了解确保了工商资本下乡进行土地流转的收益在各个主体之间进行合理分配，并确保了农民的收益。政府利用农业局的土地综合开发项目来平整土地，将支农资金运用到土地信托模式中，从而使得土地流转中的专有性投资约束问题得到解决。

(三)框架总结与研究假说

根据以上对土地流转现状的介绍以及政府信用注入的描述，得出土地流转信托模式的理论框架，如图1所示。

图1　政府信用注入的土地流转信托框架

在土地流转信托模式中，土地自身具有三种权能，即产权、承包权和经营权。其中产权归集体所有，农民自身拥有承包权(身份权)，土地流转信托是对经营权进行权能配置。政府的信用背书，使得支农资金、企业资金以及银行资金注入到土地平整中来，从而在一定程度上缓解了初始投资约束。同时，企业的技术、管理水平推动了土地的集约化经营。

根据以上分析，可得出本文的研究假说:政府通过建立其背书的土地流转信托平台，运用设定的风险分担机制，可以增强农民参与土地流转的积极性，强化工商资本对土地整治、规模化利用等的专有性初始投资，以缓解细碎化和初始投资不足的问题，促成农业生产的规模化和现代化。

在土地流转信托模式中，政府、农民、企业三方共同参与，合作主体之间的利益得到了保障，创造了一种稳定的关系结构。下文通过福建S县的例子来详细阐述土地流转信托模式在实际中的运用。

四、农村土地流转信托:以福建S县为例

S县位于福建省中部，具有1 600多年的历史，目前全县人口25万，其中农业人口18. 41万，劳动力9万多;土地总面积1 815. 09平方公里，其中耕地面积19. 86万亩，果园面积13万亩，茶园面积2. 1万亩。S县以工业为主导产业，同时作为国家南方重点林业县、全国商品粮基地县等，竹业、茶果、鸭业等特色农业产业不断发展壮大，并且规模化。2013年全县生产总值为163. 81亿元，增长12. 1%，农林牧渔业总产值40. 67亿元，农村居民家庭人均纯收入11 562元。

(一) S县土地流转现状及面临的主要问题

从20世纪90年代开始，伴随着大量S县人外出从事小吃经营，当地农村土地经营也相应出现了一系列问题: ( 1)大量农民走向全国各地从事小吃经营，以及进城打工人数增加，导致农村土地经营

“人走地荒”的局面愈加严重，甚至出现土地连片弃耕抛荒; ( 2)当地农村金融情况供小于求，而农业产业结构调整升级需要资金投入，土地细碎化不但与产业结构升级要求的规模化经营相矛盾，而且还阻碍了土地抵押贷款的获得; ( 3)外来工商资本有参与农地经营的动力，但农民出于对外来经营者的不信任，对其普遍比较排斥，同时由于土地承包期较短，企业普遍缺乏土地平整的激励，需要政府部门提供前期配套支持。

首先，从农民的角度看，农户的土地流转面临着土地抛荒、排斥外来投资以及专业技术缺乏等问题。据不完全统计，2013年外出经营者已经达到约1. 3万户，共计6. 01万人，大约相当于全县24. 5%的农村人口以及66. 4%的农村劳动力。由于外出经营、务工的大部分是青壮年，村社内部遗留下来的是数量少、质量低的劳动力，人力和资本要素缺乏。同时，社会保障体系的不完善强化了土地作为农民最基本生活保障的功能，而这也进一步增强了农民对外来投资者的排斥，减缓了土地流转速度。

其次，从企业的角度看，一方面是农民对外来经营者的排斥导致工商资本下乡在当地遇到阻碍，同时企业虽然有动力去从事农业经营，但是同一家一户的农民去进行土地流转合同确认的交易成本也相当高。另一方面，由于S县丘陵居多，农业规模化经营需要进行土地平整，而企业签订的合同一般期限较短，因此也没有激励去平整土地，迫切需要政府部门解决前期的基础设施投入。总之，土地细碎化和专有性投资不足的问题在S县表现得比较明显。

最后，从当地政府的角度看，保障农民生活和粮食供给是基本工作目标，解决途径主要是通过推进农业现代化、土地规模经营来提高经营效率，最终实现粮食增收和提高人民收入，因此首先要解决的就是土地细碎化和资本不足等问题。

(二)土地细碎化的解决方案——政府土地信托模式

为了保障土地流转双方的利益，促进S县土地资源的合理配置，从2006年开始，S县政府陆续制定出台了一系列政策措施，并最终成立了政府背书的土地承包经营权信托公司，在全县推行土地信托模式。首先，政府每年投入200万元财政扶持资金，用于补贴土地流转项目贷款的利息，这被当地评价为含金量最高的政策举措。其次，在村一级成立了由村委会成员参与的土地流转服务中心，由政府进行引导规范，坚持村民自愿原则，在村一级开展土地经营权流转。至2009年，“县乡村”三级土地流转服务体系在S县基本建立。再次，政府积极推动打造土地流转信息平台，成立土地流转交易市场，建立专门的土地流转网站为土地流转交易提供电子化平台，有利于土地供求双方的信息交流。最后，当地于2011年成立了Y和J两家政府背书的土地信托公司。土地信托公司有当地政府的股份，政府相关部门(农业局)派人指导并参与具体工作，与政府实现信息共享。土地信托公司的成立标志着S县基本建立了农村土地信托流转的服务体系。由于两家土地信托公司均有政府背书，群众的信任度和参与度很高。同时，政府每年投向农村的200万财政扶持资金也作为风险基金用于土地信托公司的运营，这就为进入农村的工商资本提供了政策优惠的空间，从而加快了土地流转的速度以及农业产业化进度。

S县政府介入成立土地流转信托，解决了农村土地流转的三个问题。第一个是信用的注入，即县乡政府成立土地信托公司，亲自从当地农民手中流转土地，充当农民与土地经营企业之间的中介;第二个是土地细碎化的约束，土地信托公司将流转的一家一户的土地集中起来，通过土地置换的方式使土地集中连片;第三个是初始投资约束，土地信托公司利用政府的土地流转贷款贴息财政资金、土地综合开发项目资金、风险基金等，解决了平整土地的资金来源，激发带动了企业的专有性初始投资。

(三) S县土地信托模式的效果及评价

在解决土地细碎化方面，S县近年来通过推动土地流转信托，显著提升了当地的土地利用率，并且在引入工商资本促进农业产业结构调整方面也作出了杰出贡献，促进了全县农业的机械化耕作和规模化经营。基于以上举措，自2006年至2013年底，全县土地流转规模由1. 6万亩增加到约13万亩，土地流转率由不到10%增加至65%，比全国和全省分别高出了3. 2倍和2. 6倍。全县目前共有220家专业合作社，涉农项目贷款辐射到的种植面积为3 000多亩，设施农业得到了长足发展。

在解决资金问题方面，S县在全国率先推行土地经营权流转贷款，成立了中国第一家专业的土地流转担保公司。以该公司为代表，S县已经为165个土地流转项目发放农业经营贷款1. 2亿元，涉及水稻、蔬菜、花卉、苗木等相关产业。以S县某大棚蔬菜基地为例，该基地目前所有土地均来自镇土地流转信托分公司，并且在规模化、机械化蔬菜种植大棚的建设过程中得到了项目贷款支持。在S县农村金融改革试验区政策扶持下，S县农商行通过业务创新，将基地的大棚基础设施、土地经营权和

企业产品未来收益作为抵押品，为项目提供贷款300万元。

表2　S县土地信托模式

表3　S县土地流转面积情况

五、结语

通过理论和案例分析发现，在现有土地产权、承包权和经营权这三种权能分置的情形下，政府背书下的土地流转信托是推动土地规模化、集中化、产业化生产的重要创新。一方面，政府信用的注入增加了农民将土地流转出来的信心，扩大了土地流转的面积;另一方面，解决了工商资本进入农村从事土地经营过程中遇到的土地细碎化和专有性投资不足等问题。这种土地流转模式，增加了土地经营的效率，加快了农业产业结构调整的速度。

虽然这种模式能够在一定程度上解决土地细碎化和初始投资不足的问题，但是在运行过程中，有一些问题需要引起关注。

首先，政府信用作为一种公共信用，为土地流转双方或者中介结构背书可能会引发两个问题: ( 1)寻租问题; ( 2)持续性不能保证，政府信用的注入，需要有相关领导的重视才能做到真正为民服务，而作为一部分政府领导人的政绩存在的政府信用注入能否在将来创造一种低成本、可持续、能复制的模式还需要更多的关注。

其次，土地流转信托基础之上的土地抵押贷款的主要抵押品是规模化的设备(大棚等基础设施)而不是土地，如果将规模化土地进行抵押贷款，则应考虑“二地主”问题和农民权益的保障问题。

另外，目前土地信托在交易过程中的主要问题不在于农民，而在于从事土地经营的企业，当前的情况是大量的信托土地在市场上没有人接手，供大于求。地理位置较偏、土地质量差的梯田、地表田等农地，仍然会面临无人耕种的困境。

在发展现代农业、推动城乡发展一体化的今天，面对土地细碎化、农村劳动力外流、工商资本有投资农业冲动的现状，应积极稳妥地推进政府背书下的农村土地流转信托模式，解决农业产业结构调整中的要素配置问题，但要注意寻租、持续性以及农民利益保护问题。(作者简介:吴本健，湖南邵阳人，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生;申正茂，山东聊城人，中国人民大学农业与农村发展学院硕士研究生;马九杰，山东郯城人，经济学博士，中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师。)

【责任编辑:于尚艳】