土地出让金的法律问题探讨

◎宋振榜

土地出让金的法律问题探讨

◎宋振榜

随着我国经济和城市建设的快速发展，建设用地需求量越来越大，国家土地行政主管部门代表国家行使对国有土地的处分权，同符合条件的土地使用权申请人签订土地出让合同，土地使用者依照合同向国家缴纳土地出让金，从而获取土地使用权。而土地出让金的欠缴等一系列问题也随之而来，导致了国有资产流失。

在实践中，有的机关自行委托中介机构评估地价，以此认定为出让金，并作为土地资产流失额，追究相关人员的法律责任。这种做法一是没有真正了解土地出让金的形成机制，二是不符合法定职权和程序，三是缺少自行认定的法律依据，四是代行了他人权益。除非法律另有特别授权方可实施。

土地出让金的形成是经法定程序和权限，并经特定的市场规则产生，区别于民事行为造成损失的核算方式。所以，任何机关自定出让金数额必将超越相关法律。

一、出让土地的概念和基本条件

《城市房地产管理法》第八条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权……在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”

这一规定告诉我们，土地出让方是指国家，具体由市县两级人民政府代行国家权利，而另一方受让人必须向国家支付出让金，双方自愿成就，缺一不可。缺少任何一方出让土地行为不成立，也就无从谈起出让金数额（损失额）。但长期以来有的机关自定出让金，既没有政府对出让土地的批准，也没有土地受让人行使权利。因此，自定出让金的做法只能成为虚构。

二、出让土地涉及多部法律规范

市县政府批准出让土地使用权是行政许可事项，既受《城乡规划法》《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律法规的规范，也受《行政许可法》调整。

《行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”根据这一规定，土地使用权的出让未经市县政府批准，并经法定条件和程序运作，出让金也就无从产生。

不仅如此，在出让土地之前，还涉及城乡规划、环保、文物、林业等前置批准的法律规范，各有相应部门的管理职权和许可条件，自行确认出让金也必然违反诸多部门法律和超越其执法权限。

三、出让土地的基本条件和程序

出让土地是建立在国有土地之上。如是集体土地，不存在土地出让事宜，也就不存在出让金问题。目前，我国对集体土地尚不实行有偿使用，有些机关对集体土地也自行委托评估出让金，首先是代行了国家征收土地的职权，其次是代行了政府供地权，即行政许可权，除此，也代替了受让人的接受权。

出让土地有以下基本条件和程序：首先是国有土地，并符合建设规划，由土地、城建、规划、财政等多部门制定出让方案、经政府批准，由土地管理部门实施出让。土地管理部门是实施土地出让的执法主体：一是委托评估出让土地的基础价；二是由专门机构确定出让低价；三是经协议或招拍挂程序，在不低于出让底价的情况下，其成交额即为出让金。此后，土地管理部门与受让人签订出让合同，土地使用者缴纳出让金，办理登记，领取土地使用权证，取得使用权。以上主要法定程序和条件缺一不可。

四、土地出让金由三部分要素构成

国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“国有土地使用权收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地收益等。土地价款的具体范围包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款。”根据该项规定，土地估价机构评估出的土地价不包括经过协议或招拍挂成交的增值部分。土地征收和拆迁补偿只是市场环境下的土地成本，增值部分是土地收益，三者合成才是土地出让金。

根据以上机制，除经法定程序和受让人亲临现场成交的价款外，其他机关或个人自定或委托核定的价额都不是出让金。因此，自定出让金，因缺少实现土地收益的法定程序和条件，无法实现土地收益，这也是造成国有土地资产流失的情节。把土地成本误认为出让金是与法不符的。

五、出让土地是行政许可事项

《土地管理法》第四十四条规定：“……具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。” 此为行政许可。

《行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第十六条第四款规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”

根据以上规定，确定土地出让金只有经法定的权限和程序，他人无权自定。没有受让人的定价更是不可取的。

《行政许可法》第八十三条第二款规定：“……不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。”据此，即便有其他不一致的相关规定，也是停止适用的。

该规定属于特别规定，法律效力高于其他法律。这也是社会主义法制统一的体现。

六、坚持依法执法促进社会文明

《宪法》第五条规定：“……国家维护社会主义法制的统一和尊严……任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”党的十八大以来，党和国家极力推进依法治国和依法行政，无论是司法还是行政，均应依法办事，执法有据，依法服人，既要维护国家权益，也要防止追责不当。

（作者单位：河南省国土资源厅）