本科职业教育治理研究

□董仁忠　李晏军

本科职业教育治理研究

□董仁忠李晏军

治理理论是对传统公共行政理论的重要突破。本科职业教育治理是本科职业教育管理模式的理想选择。然而，现行的高等教育体制与本科职业教育治理理念严重不适应，本科职业教育治理对现行高等教育的管理体制、办学体制、投入体制与相关高校内部管理体制等提出严峻的挑战。为推进本科职业教育治理，提出正确定位政府的本科职业教育治理职能、促进利益相关者参与本科职业教育治理、建立健全应用型本科高校内部治理结构、把市场机制适度引入本科职业教育治理等举措。

本科高校转型发展；本科职业教育；治理

引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科职业教育［1］，是党中央和国务院作出的重大决策，是未来若干年内高等教育改革发展的重点。伴随着本科高校转型发展的推进，本科职业教育必将发展壮大。这将对传统的高等教育体制提出严峻的挑战。选择什么样的本科职业教育管理模式，是事关本科高校转型发展的核心问题。本科职业教育治理是本科职业教育管理模式的理想选择，是在推进教育治理体系和治理能力现代化、实现高校分类管理与建设现代职业教育体系的背景下提出来的，推行本科职业教育治理模式势在必行［2］。推行本科职业教育治理意味着要从传统本科教育管理模式转向本科职业教育治理模式。本文中，以治理理论为指导，审视本科职业教育治理的内涵，剖析本科职业教育治理的挑战，提出本科职业教育治理的对策。

一、本科职业教育治理的内涵

梳理治理理论兴起的历史背景，了解治理的基本含义及其特征，准确把握本科职业教育治理的内涵，是本科职业教育治理研究的基础性问题。

（一）治理理论兴起的历史背景

治理理论兴起有其深刻的经济社会背景。市场失灵和政府失灵是治理理论兴起的重要原因。西方国家在自由资本主义时期信奉亚当斯密的自由主义经济理论，主张政府主要充当“守夜人”的角色，重视充分发挥市场的作用。然而，20世纪二三十年代爆发的世界性经济危机宣告西方国家自由放任政策的失败。20世纪70年代以来，鉴于政府失灵的弊端，西方各国掀起一场轰轰烈烈的政府再造运动，主张削减政府职能，对政府进行企业化改造，将企业家精神引入公共事务管理，使得政府职能由全能政府向有限政府转变。市场和政府的双重失灵使得西方各国开始采用治理机制来应对市场失灵和政府失灵。自1989年世界银行报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》首次使用“治理危机”（crisisingovernance）描述非洲经济社会情况以来［3］，治理问题开始受到西方学者的高度关注，治理理念被应用到政治、管理、经济、教育、社会等各个领域。伴随着世界各国长期的治理实践与西方学者们不懈的理论探索，治理理论的发展日渐成熟。治理已经成为世界各国公共管理的重要理念。

（二）治理的基本含义及其特征

英语中，治理（governance）一词源自拉丁文和古希腊语，意指控制、引导和操纵。长期以来，人们常把治理与统治、管理相等同。传统公共行政理论强调政府中心，体现出政治—行政二分、效率与价值分离的特征。20世纪90年代以来，伴随着西方学者们对治理问题认识的深入，治理的内涵已与统治具有本质差异。其中，具有代表性的是联合国全球治理委员会的观点。1995年联合国全球治理委员会在研究报告《我们的全球伙伴关系》中指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程［4］。20世纪90年代后期，中国学者开始介绍、研究西方治理理论。俞可平指出，治理是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，治理的目的是最大限度地增进公共利益，治理是一种公共管理活动和公共管理过程［5］。谭海波等人认为，公共治理是多元化的公共管理主体为了实现和增进公共利益，基于互动和合作而形成的一种公共行动体系［6］。由此可见，不同于传统公共行政理论，治理理论主张通过分权实现国家权力向社会的回归，重视建立政府与社会合作的公共管理模式，是对传统公共行政理论的突破。

尽管限于各自立场，学者们对治理概念的表述与理解不尽一致，但是作为对不同于传统公共行政的公共管理方式的总结，治理理论已经形成完善的理论框架和逻辑体系。总结起来说，在对治理理论的认识与理解上体现出若干共同的特征。其一，治理是跨部门的联合行动，政府不再是唯一的公共权力中心，不仅政府而且各种私人机构或个人都可以平等参与到公共管理活动中。其二，不管是同质或是异质的治理主体，各类治理主体都会围绕特定的公共管理活动或公共产品供给秉持共同的目标，旨在追求公共利益的最大化。其三，协调是治理过程的基础，通过协调各种主体间的利益，原来由政府独自承担的责任转向由政府和社会合作承担，各种非政府组织、私人机构和个人扮演着重要的角色，公共管理活动的边界和责任存在模糊性。其四，治理是一种合作协商的集体行动，治理主体间是一种相互依赖的复杂关系。要通过共同决策、资源共享和利益协调，形成一种具有自主性的治理共同体。

（三）本科职业教育治理的内涵

要正确理解本科职业教育治理，不仅要借鉴治理理论的基本观点，尊重职业教育规律，而且要综合考察中国国情与高等教育管理体制等因素。基于此，笔者认为，本科职业教育治理是指以确保优质的本科职业教育供给为目的，以政府为主导，通过谈判协商、资源共享与合作互动，政府、本科高校、行业企业、其他社会力量（组织）、学生及其家庭等共同参与本科职业教育供给的过程。主要包括如下几层具体含义：其一，本科职业教育治理属于公共治理的范畴，旨在确保优质的本科职业教育服务供给。这是相关治理主体在参与本科职业教育治理中的共同目标。其二，本科职业教育治理是跨部门的联合行动，不仅要扩大行业企业与其他社会部门等的参与，而且要协调中央与地方政府、教育主管部门与其他职能部门的关系。其三，本科职业教育治理过程的基础是协调而非控制，政府要充分发挥主导作用，协调解决相关治理主体间的矛盾和冲突，使得相关治理主体之间有效合作。其四，政府和学校外其他利益相关者参与的形式多种多样，比如提供本科职业教育政策咨询，独立或合资举办本科职业教育，参与本科职业教育管理与评估，参与相关本科高校人才培养实践。由此可见，本科职业教育治理具有不同于传统本科教育管理的新内涵。

二、本科职业教育治理的挑战

本科职业教育治理需要与其相适应的本科职业教育体制。而现行的高等教育体制与本科职业教育治理理念严重不适应，本科职业教育治理对现行的高等教育体制提出严峻挑战。高等教育体制是指对国家组织和管理高等教育的方式、方法与制度的总称，主要包括高等教育的管理体制、办学体制、投入体制、招生体制与就业体制，以及高校内部管理体制等。本科职业教育治理对现行高等教育体制的挑战是全方位的。考察本科职业教育治理对现行高等教育体制的主要挑战，剖析不利于本科职业教育治理的体制因素，对推进本科职业教育治理实践具有重要的意义。

（一）本科职业教育治理对现行高等教育管理体制的挑战

我国已经形成中央政府统一领导、中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理体制。本科职业教育是一种不同于传统本科教育的高等教育类型。本科职业教育治理对现行高等教育管理体制提出严峻的挑战。现行高等教育管理体制不能充分调动多元利益相关者共同参与本科职业教育供给，主要体现在：其一，只是笼统地划分中央和省级政府的管理权限，对各自管理权限的规定不够具体，省级政府对地方本科高校的决策权有限；政府尤其是省级政府统筹不力，未能形成高等教育的政府跨部门合作机制；其二，高等教育管理行政化问题突出，一直以来政府及其教育行政部门往往把高等学校当作其附属机构，控制学校招生、专业设置与师资评聘等，行政化色彩太浓，未能真正落实地方本科高校的独立法人地位，没有赋予高等学校充分的办学自主权，体现出强烈的计划体制和政府集权管理色彩，使得高等学校不能及时反映劳动力市场的需求；其三，高等教育中介组织对本科职业教育治理不可或缺，而目前高等教育中介组织普遍依附于政府机构或与政府机构具有千丝万缕的联系，其独立性、公正性和权威性不够，未能真正参与到高等教育管理实践（比如质量评估、政策咨询等领域）中；其四，鉴于本科职业教育是一种高成本的职业教育以及校企合作是本科职业教育的根本特征，因此行业企业与社会力量参与本科职业教育供给至关重要。而现行高等教育管理体制未能形成行业企业与社会力量有效参与高等教育的体制机制；其五，各级政府对高等学校的管理体现出集中统一的特点，未能根据不同类型高校的功能定位、办学理念和目标追求特点实行分类管理。

（二）本科职业教育治理对现行高等教育办学体制的挑战

高等教育办学体制往往是与特定的经济体制相联系的。伴随着市场经济的发展，我国已经形成以政府为主体、社会多元参与的高等教育办学格局。除公办高校外，目前我国还有民有民办高校、公有民办高校、公民联办高校、独立学院、股份制高校等办学形式。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展”，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。高等教育办学体制的多元化有利于优化高等教育资源配置，提高高等教育资源利用效率，增强高等教育资源与经济社会发展的联系。本科职业教育治理倡导分散举办高等职业教育的权力，引导一批民办本科高校和独立学院举办本科职业教育。然而，本科职业教育治理对现行高等教育办学体制提出严峻的挑战。根据《2014年全国普通高等学校名单》［7］统计，截至2014年7月9日，普通本科高校918所（不含独立学院），民办本科127所，民办本科高校占普通本科高校比例约为13.8%。尽管我国已经打破政府单一办学的体制，但是鉴于观念认识未跟上与相关制度不完善，本科教育多元化办学的总体现状仍然不尽如人意，现行高等教育办学体制未能充分发挥弥补本科教育资源不足、激发本科高校办学活力等作用。其一，公办本科高校全部由政府投资举办，“等、靠、要”思想严重，发展动力与办学活力不足；其二，企业与其他社会力量独立或参与举办本科教育的积极性不高，社会资本投资办学的比例很小，民办本科高校和独立学院的发展落后，发展后劲不足；其三，政府未能为公办高校与民办高校发展营造公平的制度环境，公共财政扶持民办高校的力度不够，高校法人产权制度不健全。

（三）本科职业教育治理对现行高等教育投入体制的挑战

本科职业教育治理旨在确保优质的本科职业教育供给。而充裕的资金投入则是推动地方本科高校转型发展、确保优质的本科职业教育供给的保证。当前我国已经建立起以财政拨款为主、其他多种渠道筹措经费为辅的公办高等教育投入体制；现行公办高等教育投入体制实行中央和省两级管理，隶属中央的高校由中央部委财政拨款，隶属地方的高校由省级政府财政拨款。本科职业教育治理对现行高等教育投入体制提出严峻的挑战。目前地方高等教育普遍存在投入不足、投入失衡与效益不高问题。鉴于地方本科高校办学基础薄弱，办学条件普遍较差，加上本科职业教育是一种高成本教育，地方本科高校转型发展需要大量的投入，因此对公办地方本科高校的投入严重不足将置本科职业教育治理于“巧妇难为无米之炊”的境地，必将阻碍地方本科高校尤其是欠发达地区本科高校转型发展的进程。有学者把引起地方高等教育投入严重不足的原因归结为：一是财政分权和政府行政集权的矛盾；二是财政分权体制缺乏法律保障；三是区域经济发展不平衡，地方财政投入差异大；四是政府拨款制度本身存在问题；五是财政投入结构不合理；六是经费预算编制欠科学细致［8］。独立学院和民办本科高校面临的形势更为严峻。就独立学院而言，独立学院资产结构复杂，既有依托高校国有资产，又可能有民营资本，还可能有政府资金投入，产权关系不清晰；大多数独立学院由依托高校举办，投入严重不足，未能充分吸纳社会资本，政府投入十分有限，“以学养学”。就民办高校而言，大多数民办本科高校是由个人或单个企业投资举办，资金筹措渠道单一，办学资金严重短缺，政府对民办高校没有投入，不能享受到与公办本科高校一样的金融优惠政策，主要依靠学费维持学校正常运转。

（四）本科职业教育治理对相关高校内部管理体制的挑战

“相关高校”是指举办本科职业教育的地方公办本科高校、民办本科高校和独立学院。本科职业教育治理必然要求应用型本科高校内部管理体制与其相适应，具有体现本科职业教育治理理念的内部治理结构。然而，相关高校内部管理体制与本科职业教育治理理念相悖，不能适应培养应用型人才的需要。本科职业教育治理对相关高校内部管理体制提出严峻的挑战。其一，高校内部管理行政化严重。政府对高校管理干预过多，未能真正落实高校的独立法人地位，高校内部管理机构设置强调与政府党政机关对应，采用政府机构行政管理方式，行政权力不仅决定行政事务，而且决定教学、学术和科研资源的配置，学术权力式微。其二，高校内部决策权过于集中。尽管普遍实行“校—院—系”、“校—院”、混合型等学院制管理，但是决策权过于集中于校级层面，院系往往只是执行机构，缺乏对所辖事务的充分决策权，未能构建行业企业等其他利益相关者有效参与的机制，监督机制薄弱。为数不少的独立学院和民办本科内部管理不仅存在行政化严重、决策权集中等问题，还有其特殊性。就独立学院而言，主要体现在：产权制度不明晰，大多数独立学院没有真正取得法人资格，难以面向社会自主办学；董事会决策制度不完善，一些独立学院甚至由其依托的公办高校实行统一管理；内部运行机制不完善，人事制度和分配制度主要采用所依托高校的做法［9］。就民办本科高校而言，主要体现在：未能立法明确民办高校法人实体对财产的拥有、占有、使用、收益、处分的权利；董事会成员构成不合理，决策不民主；未能明确董事长和校长的职责分工，董事长和校长的关系不顺；为民办本科教育服务的民办教育中介组织严重缺位［10］；未能建立用人单位、学生及其家长、行业企业、教师等利益相关者有效参与的机制。

三、本科职业教育治理的对策

本科职业教育治理对现行高等教育体制既是挑战又是机遇。一些地方已经开展本科职业教育实践，探索本科职业教育治理之道。但是总体来说，鉴于受到宏观行政管理体制的制约，举办本科职业教育尚无成熟的经验可循，加上相关理论研究极其薄弱，因此要真正实现本科职业教育治理任重道远。推进本科职业教育治理是一项艰巨的系统工程，必须针对现行高等教育体制的弊端，坚持高校分类管理原则，尊重本科职业教育规律，以政府为主导，着眼于形成利益相关者共同参与本科职业教育供给的机制，深化高等教育体制改革。

（一）正确定位政府的本科职业教育治理职能

推进本科职业教育治理的首要工作是，确立以政府为主导、利益相关者共同参与本科职业教育治理的理念，转变政府传统的高等教育管理职能，正确定位政府的本科职业教育治理职能。其一，以举办本科职业教育为重点，统筹规划高等教育发展，抓紧制定指导本科职业教育发展的纲领性文件，制定应用型本科高校设置标准、专业标准、师资标准及办学条件标准，建立健全本科职业教育评估制度体系，制定与本科职业教育治理相关的政策法规。其二，分类研究制订应用型公办本科高校生均经费标准，确保其高于同地区普通本科高校生均经费标准，构建兼顾效率与公平的公办本科职业教育财政拨款制度；根据政府财力与物价水平等因素，建立健全应用型公办本科高校或专业生均经费标准动态调整机制与保障机制；制定中央财政向欠发达地区本科职业教育转移支付制度。其三，明确中央政府与地方政府在本科职业教育治理中的职责分工，以省级政府为主，中央政府主要负责顶层设计，省级政府要在其行政区域本科职业教育发展中充分发挥统筹协调作用。其四，建立跨部门（主要指高等教育主管部门、职业教育主管部门与其他职能部门之间，政府、相关本科高校与行业企业之间）的本科职业教育工作协作机制，建立本科职业教育教育第三方评估制度。

（二）促进利益相关者参与本科职业教育治理

本科职业教育治理是一种多元共治的协作治理。不仅中央政府、地方政府、高等教育主管部门、政府其他相关职能部门、相关本科高校，而且高校师生、行业企业与其他社会力量等都是不可或缺的治理主体。营造有利于利益相关者参与本科职业教育治理的制度环境，制定促进利益相关者参与本科职业教育治理的政策法规，赋予利益相关者共同参与本科职业教育治理的合法性，则对于促进利益相关者参与本科职业教育治理至关重要。其一，从法律上明确行业企业参与本科职业教育宏观决策与管理（比如提供决策咨询、制定应用型人才标准、本科职业教育质量评估等领域）的责权利，具体规定行业企业参与本科职业教育决策与管理的条件、形式、内容与途径。其二，制定扶持民办应用型本科高校的优惠政策，营造民办应用型本科高校与公办应用型本科高校公平竞争的制度环境；完善应用型本科高校法人产权制度，切实落实独立学院和民办本科高校的法人财产权；制定支持行业企业与其他社会力量以各种形式参股公办应用型本科高校的政策法规。其三，培育行业本科职业教育指导委员会，制定促进行业企业深度参与应用型本科高校师资队伍建设、人才培养、督导评估等的政策法规，建立行业企业与应用型本科高校合作伙伴关系。其四，培育具有相对独立性的本科职业教育中介组织，通过立法赋予本科职业教育中介组织参与本科职业教育决策咨询、质量评估等领域的合法性。

（三）建立健全应用型本科高校内部治理结构

建立健全应用型本科高校内部治理结构是推进本科职业教育治理工作的核心内容。总体来说，相关应用型本科高校应以学校（院）转型发展为契机，以构建现代大学制度为目标，以去行政化为突破口，以学校（院）章程为依据，促进利益相关者共同参与高校内部治理，从行政主导型管理模式转向分权共治型治理模式。就公办本科高校而言，要明确学校培养应用型人才的目标定位，以高校为主导并吸纳地方政府、行业企业等其他利益相关者共同制定或修订学校章程；建立党委书记为理事长、校长为副理事长、行业企业参与的高校理事会（其中，校党委成员占多数），建立相应的院系理事会；建立校长为主任、行业企业代表和专业带头人为副主任的高校专业指导委员会，建立相应的院系专业指导委员会；科学划分行政权力和学术权力的边界，切实落实教授治学；建立健全与学校章程相配套的、规范各项工作的管理制度体系。就独立学院和民办本科高校而言，要明确学校（院）培养应用型人才的目标定位，投资者、管理者与其他利益相关者共同协商制定或修订学校（院）章程；依据学校（院）章程与相关政策法规，组建成员结构合理的董事会，规范和健全董事会决策制度；明确董事长与院长的责权利，理顺董事长与校（院）长、董事会与校（院）务委员会的关系，规范和健全校（院）长负责制；重建一套与学校（院）章程相配套的、体现本科职业教育规律的管理制度体系。

（四）把市场机制适度引入本科职业教育治理

引入市场机制是推进普通本科高校转型发展的必然选择［11］。与学术性高等教育相比，市场与本科职业教育的联系理应更为密切。把市场机制适度引入本科职业教育治理是实现本科职业教育善治的重要举措。实现本科职业教育善治，要在理清政府、社会与高校关系的基础上，引入市场机制，使得本科职业教育供给及时反映市场供求变化。市场在本科职业教育供给中的作用主要体现在生源竞争、经费筹措、校企合作、需求导向等领域。除以上提到的相关举措外，还可以采取其他引入市场机制的举措。首先，在确保学生受教育权的基础上，适度体现优质优价原则，综合考量不同应用型本科高校或专业的教育成本、教育收益、社会认可与承受能力等因素，探索建立应用型本科高校学费标准的动态调整机制。其次，应用型本科高校要以转型发展为契机，以就业为导向，明确办学定位，牢固树立面向劳动力市场办学的经营意识，将学校的品牌形象战略作为提升高校竞争力的重要手段，强化经营发展战略管理意识，科学规划学校长远发展，制定明确的发展战略，实现从战略规划向战略管理转变。再次，营造有利于本科职业教育校企合作的制度环境，以合同为载体，以特定的校企合作项目为依托，通过合理的资源分配、风险分担和利益共享机制，推动应用型本科高校与行业企业建立合作伙伴关系。

［1］国务院关于加快发展现代职业教育的决定［EB/ OL］.http：//news.xinhuanet.com/edu/2014-06/22/ c_1111255437.htm.

［2］董仁忠.本科职业教育治理的现实依据［J］.职教论坛，2014（29）：1.

［3］［法］辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉.“治理”概念的运用与滥用［J］.黄语生，译.国际社会科学（中文版），2009（1）：105-113.

［4］王琛伟.我国行政体制改革演进轨迹：从“管理”到“治理”［J］.改革，2014（6）：52-58.

［5］俞可平.全球治理引论［J］.马克思主义与现实，2002（1）：20-32.

［6］谭海波，何植民.论公共治理机制及其整合［J］.社会科学家，2011（2）：108-112.

［7］2014年全国普通高等学校名单［EB/OL］.http：// www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/ moe_634/201408/173611.html.

［8］付剑茹，部雅玲.地方高等教育投入的实证研究——基于财政拨款的分析［J］.教育学术月刊，2011（8）：37-40.

［9］彭金玉，蓝光喜，朱红东.我国独立学院治理结构的缺陷和完善［J］.沈阳大学学报，2007（4）：74-78.

［10］冯东山.民办高校法人治理结构的再审视［J］.现代教育科学，2014（3）：66-69.

［11］董仁忠.市场机制与本科高校转型发展［J］.职教论坛，2014（14）：1.

责任编辑殷新红

董仁忠（1969-），男，苗族，湖南湘西人，江苏省职业技术教育科学研究中心副研究员，教育学博士，江苏省高校“青蓝工程”中青年学术带头人培养对象，研究方向为职业教育政策、高职院校制度与职业教育管理；李晏军（1969－），男，湖南益阳人，博士，湖南文理学院讲师，研究方向为高等教育管理。

教育部人文社会科学研究规划基金项目“职业教育政策执行监督机制研究”（编号：13YJA880013），主持人：董仁忠。

G710

A

1001-7518（2015）21-0005-05