浅析公民参与立法

蓝 旭

(成都理工大学马克思主义学院，四川成都 610059)



浅析公民参与立法

蓝 旭

(成都理工大学马克思主义学院，四川成都 610059)

作为国家立法、专家立法的有益补充，公民参与立法对推进依法治国有重要意义，有助于提升公民法治意识，提高立法质量和时效。而目前的法律法规对公民参与立法的范围、流程、信息公开等还没有详细的规定，公民大多只是出于社会责任感而以个体身份参与立法，没有相应的法律保障和社会保障来支持和鼓励他们。因此，各级立法或行政部门应完善公民有序参与立法的法律规定，给予相关人员以物质保障和精神保障，从而提高公民参与立法的能力。

公民；参与；立法

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是党的中央全会首次以“依法治国”为题通过的重要文件，是今后很长一段时间我国法治建设的纲领性文件。该文件中明确提出，要“拓宽公民有序参与立法途径”，这无疑是对我国公民参与立法提出的更高要求，公民参与立法因此受到越来越多的关注。

一、公民参与立法的重要意义

公民参与立法过程，具体是指包括参与论证、听证，提出立法建议项目，或者参与起草法律文本。法律与公民的生活息息相关，公民参与法律的制订、实施、修订等过程，是参与政治生活的一种形式，是主动维护自身权利、履行公民义务的积极表现。具体来说，公民参与立法具有以下重要意义：

(一)公民参与立法是人民当家作主的必然要求

我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，因此，在宪法的保障下，公民有权通过合法途径，参与各项法律的制定。

(二)公民参与立法是提升公民意识有效途径

一部依照立法程序形成、反映人民意志的法律，可以保证公民的合法权益，而作为受益一方的公民，按照自己的能力参与法律进程，就可以与法律形成互动，这样法律从“诞生”初始就为公民熟悉、理解，从而为法律的执行也打下良好的民意基础，进而形成全社会守法、信法的自觉意识，形成良好的社会法治氛围。

(三)公民参与立法是公民监督权的重要组成部分

根据宪法规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，但是当前的立法存在立法不规范、部门利益立法化、立法碎片化、立法概念化等的弊端，民意表达渠道不够畅通，甚至可能违反公共利益而盲目立法。因此，就有必要在现行体制下，拓宽公民有序参与立法的途径，充分利用公民的智慧，收集汇总公民利益诉求，最大限度地增加立法的社会认可度。学者俞可平就曾指出，公民参与是“民主政治的核心问题之一”，“是实现善治的必要条件”[1]。

二、阻碍公民参与立法的因素

综合来看，公民的参与立法活动主要发生在立法规划、立法起草阶段；参与方式主要是书面提出意见和建议、听证会等；参与的法律类型主要是关于社会民生的，例如社会保险、职业病防治等。虽然，公民已逐渐意识到自己在法治进程中享有的权利，但是在我国，由于历史原因，社会民众始终认为立法是国家权力机关的权职，因此大家对立法的关注和技术层面上的适应都需要一个长期的过程，公民参与立法的热情以及广度和深度都还有极大的发展空间。加上社会转型期内各种社会矛盾凸显，经济、社会、政治、文化发展不协调，导致我国在公民参与立法方面仍有许多亟待解决的问题。

(一)公民参与立法的相关法律法规不够细化

目前，《立法法》在公民参与方面的规定模糊笼统，主要体现在：对需听证的法律未明确范围，这样就导致在具体执行时会显得随意，不成系统；未明确参加听证者发表的意见有无法律效力，采纳与不采纳的理由是否要公开和解释。

(二)公民参与立法的主观能力不够

目前的立法倾向于听取专家意见、机关意见，其他公民或组织在学术水平、意见权威程度、响应人数等方面都显得弱势，这一方面跟非专业人士的“业余”水平有关，他们通常未经过系统的法学、公共政策制定等方面的教育，一般是带着“赤诚之心”和对民意的深切感知向立法机构提出诉求，而一部法律在出台之后，是否能够在实际生活中得到有效实施，是否符合立法之初所设计的立法目标，他们很少会自觉地去关心。因此，他们提出的意见可能会在科学性、系统性、全面性等方面显得不足。

(三)公民参与立法的具体保障不多

公民出于对社会、国家的感情，出于对各种社会问题的感同身受，出于忧患意识和责任感，思考解决法律制度缺陷的方法，因此积极投入到国家的法制进程，他们是立法事业中一群不可小视和值得尊敬的奉献者。但是，他们在从事这项“业余”事业时，可能会为周围的异样眼光所困扰。很多普通人认为他们是自找苦吃或是自视甚高，认为立法的事只属于官员、律师等的专有议题，小老百姓说不上话等等。这种社会氛围不利于正直的公民发挥参与立法的积极性。另外，参与立法的公民大多需要顾及本职工作，如果经常请假参加听证会等立法活动，肯定会影响正常的工作、学习和生活，而对此其所在单位不一定理解，甚至会认为其对本职工作不够专心。

三、确保公民参与立法的建议

基于上述问题，各级立法机关、行政部门、有志于立法事业的公民都应先从自身角度出发，加强自身建设或能力，这样才能形成立法合力。

(一)建立健全公民参与立法的相关法律体系

立法机关应细化公民参与立法制度，使法律草案更明晰、可理解，这样才能让公民能看得懂，有意见可提；定期向社会公布立法规划，明确立法的具体程序、时间期限，使公民有比较充足的时间累积和发表意见，以避免因时间仓促让立法过程走过场；完善公众立法意见的反馈机制，畅通公众立法意见的反馈渠道，及时公开对意见的处理决定及理由，这样公民才能心服口服，避免给公民一种他/她的意见可有可无的挫败感。另外，为了避免公民参与立法的权利受到损害，立法机关应建立救济制度，只有当参与权不被侵犯，公民才会带着安全感充分行使参与权。参与权作为一项基本权利，应在宪法之外的行政法、诉讼法等部门法上进一步具体化，通过宪法救济、行政救济、民事救济等方式让参与者无后顾之忧。

(二)立足公民立法能力，发挥群体立法作用

不同公民的能力有所不同，有志于为立法进程付出的公民应加强对法律法规的系统学习，努力在专业能力上向专家看齐，多收集和倾听周围人群的心声，通过实践提炼出科学化、系统化、符合传播规律的法律意见。一般来说，普通公民会对个人所得税、养老保险等与自己利益息息相关的领域的立法感兴趣，而在科技、法律程序等专业领域则要注意调控公民参与立法的人数，因为一般公民对这些领域可能兴趣不大，或者参与能力不足，过多参与将会影响立法质量。

由于立法是个系统工程，需要花费一定的时间和精力，靠公民的个人力量不是长久之计，因此目前有很多民间非营利机构主动介入、游说人大代表以改变立法进程。例如，每当全国两会召开期间，这些“说客”积极与会场内的人大代表、政协委员互动，以一种书写与代言的方式建立联结，让他们的理念、诉求与心声进入国家议事殿堂，影响中央的决策与立法。这种方式比个人单干更容易实现预期目的。

在公民参与立法的重大作用得到立法机关承认时，公民也应避免走入一个误区，即对立法的期待过高。众所周知，我国的法律不可谓不够，而是执行得不规范、不到位甚至违反立法本意。每个时代都有自身的发展局限，如果不顾当时当地的条件，夸大立法的绝对价值，忙碌追求立法数量的增加，那样可能会适得其反，使法律成为悬置的空文，不能发挥其应有的作用。

(三)给予参与立法的公民以法律保障和精神保障

参与立法的公民不管是个人，还是以群体的身份出现，都会发生一定的立法参与成本，而且一般这些个人和群体都是非专职的，单靠个人收入去承担差旅费、资料费等支出不是长久之计。目前来看，主动参与立法的公民一般教育水平较高，社会责任感强，且愿意付出自己的时间和精力去与立法机构打交道，他们是整个社会的财富，是公民意识的引领者和先行者，理应让社会以仰视的目光赞扬他们。各级立法机关应该逐步通过各种形式给予他们物质或精神鼓励，以引导这股健康的公民力量持久地参与立法进程，成为国家立法、专家立法之外的有益补充。

在具体实践中，可借鉴有些地方实施的农民工积分入户政策、“善行”积分制、志愿者积分制等形式，建立公民参政积分体系，设立优秀公民奖，计算公民指数或公民积分，将其与公民的信用水平等挂钩，让积极参与立法的公民在社会保险等方面享受到应有的福利，从法治进步中得到精神的慰藉和一定的物质鼓励，从而让他们不吃亏。

四、结语

公民参与立法作为社会主义法治实践体系的重要方面，应当成为社会政治环境的常态。立法机关作为立法信息的直接掌控者，应从法律体系上回应公民参与立法的愿望、诉求，引导各类公民提高在立法方面的“行为能力”，保障他们的知情权、参与权，才能制定出更符合民情民意、执行更加顺畅的法律。作为普通公民，应牢记这样一个观念，被动地在享受别人争取的权利，即对立法权利的陌生与麻木会将自己排除在法治社会外，享受不到法治带给普通人的便利和回报。当公民通过合法、合理手段使用立法权利时，公民对所形成的法律会更加信任、有亲近感，那时将从骨子里体会到作为一个公民的尊严和喜悦、满足，体会到法治的个人意义。

[1]刘炜. 公民参与立法10年变迁[N].民主与法制时报, 2011-6-20(A01).

[2]李林. 民主立法与公众参与[EB/OL].http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=49068, 2010-05-05.

[3]莫纪宏. 明确社会主义法治体系的结构与内涵[N].学习时报, 2014-10-27(A4).

The Analysis of Citizen’s Participation in Legislation

LAN Xu

(School of Marxism, Chengdu University of Technology, Chengdu，Sichuan 610059)

As a beneficial supplement to the national legislation, citizens’ participation in legislation is of great significance to advance the process governed by law. However, when it comes to citizens’ participation in legislation, so far there are no detailed rules. Most citizens participating in legislation in person are just out of social responsibility, there being no related legal protection and social security to support and encourage them. Therefore, legislative or administrative departments at all levels should improve the laws and provide more material and spiritual support for the relevant people in order to enhance citizens’ abilities of participating in legislation.

citizen; participating; legislation

2015-12-01

蓝 旭(1987-)，女，四川宜宾人，成都理工大学马克思主义学院2013级思想政治教育专业在读研究生。研究方向：思想政治教育。

D920.0

A

1008-8156(2015)04-0044-03

修回日期：2015-12-12