散杂居民族地区教育信息化研究*——以民族乡为视点

许才明

（浙江中医药大学，浙江杭州310053）

散杂居民族地区教育信息化研究*
——以民族乡为视点

许才明

（浙江中医药大学，浙江杭州310053）

民族乡是研究我国散杂居民族地区的突破口。民族乡教育信息化发展面临环境、经济、制度和层级等几方面的困境。进一步完善民族乡的相关制度、构建新型的民族乡治理体系、加大对教育信息化建设的财政支持以及提升教师的教育信息化素质是加快推进民族乡教育信息化的有效途径。

散杂居民族地区；教育信息化；民族乡

我国少数民族“散杂居”有以下三种形态——城市、农村和民族乡散杂居少数民族。相比较前二者而言，民族乡的散杂居少数民族在法律、法规方面界定更为明确，管理更为规范，统计更为系统、全面，所以，民族乡往往被纳入学者的研究视野，成为研究散杂居民族地区的突破口。[1]民族乡作为我国特有的、少数民族自己管理自己内部事务、依法行使当家作主权利的一种基层政权组织形式，对于维护和保障散杂居民族地区各民族，尤其是少数民族的相关权益有着不可替代的作用。《教育信息化十年发展规划（2011-2020年）》（以下简称《发展规划》）提出，到2020年要全面完成《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）所提出的教育信息化目标任务，形成与国家教育现代化发展目标相适应的教育信息化体系，基本建成人人可享有优质教育资源的信息化学习环境，基本形成学习型社会的信息化支撑服务体系，基本实现所有地区和各级各类学校宽带网络的全面覆盖。民族乡教育信息化是我国教育信息化事业的重要组成部分，它不仅事关民族乡2000多万人口（其中少数民族900万左右）教育等基本权益问题，也事关该地区和谐社会、全面小康社会的实现以及中国特色社会主义管理体系的构建等重大议题。本文选取民族乡作为研究我国散杂居民族地区教育信息化的基本视点，因受地域所限以及民族乡教育的实际状况，本文在分析民族乡教育信息化时有偏重于九年义务教育信息化的倾向。鉴于篇幅所限，论文主要从民族乡教育信息化建设所遇到的困境、面临的发展机遇和有效的建设路径三个方面加以探讨。

一、民族乡教育信息化建设遇到的主要困境

1.环境困境

这里的环境特指以下两个方面：一方面是指我国民族乡的数量少、规模小，难以成为大家“热捧”的对象。据统计，截至2013年年底全国共有1085个民族乡，只占全国乡级行政区划单位总数40497个的2.68%。[2]这种数量上的绝对“劣势”，无形中难免会沦为学界和实践界中“被遗忘的角落”。另一方面就是民族乡特殊的行政环境。“边远、山区、闭塞、落后”等往往成为民族乡的代名词，而事实上这些代名词正是我国至少80%民族乡的真实写照。另外，大分散、小集中，大杂居、小聚居是我国少数民族分布格局的真实写照，不同的民族无论在语言文字、民俗风情、心理特质以及宗教信仰等方面都具有各自特点，从而形成了错综复杂的社会环境。这些环境主观或客观、直接或间接地制约着民族乡教育信息化的发展。

2.经济困境

根据国家审计署公布的数据显示，截至2013年6月底，乡级政府负有偿还责任的债务为3070.12亿元，乡镇政府负有担保责任的债务为116.02亿元。[3]按照当时全国41040个乡级单位来计算，各种类型乡级政府负有偿还责任的债务平均高达748.08万元。虽然没有当前全国性的权威统计数据，但是我们从个别省市的调研可以看出我国民族乡的经济发展整体水平还存有较大差距。以江西省为例，从2010年至2013年全省农民人均纯收入增长速度分别为14.1%、19.1%、13.6%和12.2%，而本课题组2014年暑假对该省8个民族乡中的4个进行调研发现，这四年期间只有一个民族乡的农民人均纯收入达到全省的平均水平。[4]客观来说，我们在肯定民族乡经济社会取得巨大成绩的同时，也不得不承认近些年在它们的债务没有得到有效化解的同时，经济发展水平还相对较低，这是制约民族乡教育信息化建设的一个最为直接的因素。

3.制度困境

这里主要是与民族乡息息相关的国家层面的制度制约，即“发展制度制约”。自“五四宪法”确立民族乡制度以来，1955年国务院颁发了《关于建立民族乡若干问题的指示》，1983年再次颁发了《关于建立民族乡问题的通知》，而1993年由国家民委颁发实施的《民族乡行政工作条例》则是真正事关民族乡发展的一项重要制度。“但是除了作为行政法规的 《民族乡行政工作条例》（以下简称《条例》）外，还没有一部专门的全国性的民族性法律，使民族乡法律法规体系缺乏一定的权威性。”[5]尤其是最近20多年来我国的经济社会环境以及民族乡的内外部需求均已发生了深刻变化，《条例》中不少内容已明显滞后。由于时代的局限性，该“条例”第十四条涉及教育的内容也根本不可能出现“教育信息化”的有关规定。正是这种制度的滞后性，导致地方组织在执行上级教育信息化相关政策时出现无法执行甚至无需执行的现象。

4.层级困境

目前在我国政府层级结构体系中，中央下放给地方的各项权力，很容易被中间环节截留，地方特别是基层的自主权难以得到落实。[6]由于民族乡政府处于我国政府金字塔层级结构的最底层，一方面因为省市等中间层级政府与中央政府的“时空优势”，在实际操作中往往采用“趋利避害”的原则，会尽可能截留中央给地方的政策和财源，导致民族乡政府难以分得本属于自己的一杯羹；另一方面，作为最基层的一级政府，与一般乡镇相比，虽然相关法律法规赋予民族乡相当的“自主权”，但在现实中仍然与其他乡镇一样体现出以 “贯彻执行”为主、“自主决策”为辅的基本特点。这种层级体系，不利于充分调动民族乡政府在发展教育信息化中的积极性和创造性，也在很大程度上影响了民族乡政府对区域内资源的吸取、整合、利用和分配等方面的能力，从而进一步影响其教育信息化的推进。

二、民族乡教育信息化建设面临的发展契机

1.国家治理现代化建设目标的确立

从人类历史发展的角度看，国家与社会的关系大致经历了专制（Autocracy）、统治（Dominate）、管制（Regulation）、管理（Government）以及治理（Governance）等几个阶段。在我国，前三个阶段经历了很长的历史时期。随着时代的进步，国家与社会的关系也在发生深刻的变化，它们间的关系也不断得到审视和修正。进入新世纪以来，党和国家进一步探索并逐渐厘清了国家和社会间的关系。“国家治理体系和治理能力现代化”正式成为了本届政府的建设目标，从此预示着我国步入了“治理”新时代，而这种治理是与现代化紧密相关的。国家治理体系和治理能力现代化主要体现在经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设六个方面。[7]意即要实现国家治理现代化，在内容上必须满足以上六个方面的现代化。毫无疑问，它也涵盖了散杂居民族地区的教育现代化，而信息化则是实现教育现代化的基石和必由之路。因此，国家治理现代化建设目标的确立无疑在发展战略上为民族乡教育信息化的建设和发展指明了方向。

2.国家对民族地区教育信息化建设的高度重视

民族乡教育信息化既是民族地区教育信息化的重要组成部分，也是国家整个教育及教育信息化的不可或缺的内容。《规划纲要》提出，到2020年基本建成覆盖城乡各级各类学校的数字化教育服务体系，促进教育内容、教学手段和方法现代化的建设目标。支持民族地区发展现代远程教育，扩大优质教育资源覆盖面。《发展规划》提出，提高数字教育资源对教育教学模式改革创新的支持能力和水平，支持偏远地区、少数民族地区、经济欠发达地区和薄弱学校享用优质的教育资源服务。《少数民族事业“十二五”规划》（国办发[2012]38号）提出要支持民族地区发展现代远程教育，扩大优质教育资源覆盖面。党的十八届三中全会指出要深化教育领域综合改革，构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距的改革要求。2014年中央民族工作会议突出强调，教育投入要向民族地区、边疆地区倾斜，加快民族地区义务教育学校标准化建设。党和国家出台的一系列关于民族地区教育信息化文件和发展规划将为民族乡教育信息化建设提供政策上强有力的支持。

3.信息化技术的迅速发展

信息化技术的迅速发展突出表现在以下两个方面。一是网站数量的持续上升。2014年底我国网站总数为335万个，年增长4.6%；“.CN”下网站数为158万个。其中应用于教学信息服务的网站数量在2013年底达到5,820个，较上年同比增长38.8%。[8]二是网民的数量持续增长。截至2014年12月，我国网民规模达6.49亿，全年共计新增网民3117万人。互联网普及率为47.9%，较2013年底提升了2.1个百分点。其中，我国网民中农村网民占比27.5%，规模达1.78亿。学生群体在互联网普及率中已经处于高位，占总数的25.1%。[8]良好的网络设施与大规模的网民数量为民族乡教育信息化的推进在技术方面提供了保障。

三、推进民族乡教育信息化建设的有效途径

1.进一步完善民族乡的相关制度

现有民族乡的法律法规的滞后性是毋庸置疑的，民族乡教育信息化的建设需要得到制度的保障。一是要进一步提升民族乡的法律地位和权威。出台类似于“中华人民共和国民族乡法”的基本法律，在这一法律的指导下，国务院及国家民族事务委员会要及时修订使用了20多年的《条例》，并以此来指导地方各级人大和政府等相关门制定适合本地的实施细则或办法。二是内容的补充和完善。教育信息化不能说是一个全新的概念，但是对于民族乡的相关制度中却鲜有出现。当务之急就是要根据中央推进教育信息化的基本精神，进一步补充完善民族乡教育信息化建设的相关内容，以彻底改变目前那种“无法可依”或“有法难依”的窘境。

2.构建新型的民族乡治理体系

作为一级具有独立法人资格的政府组织，面对上级要敢于“争权夺利”，面对下级则要善于“放权让利”以促进民族乡新型治理体制的构建。一是要敢于 “争权夺利”。以民族乡与县级政府间为例，民族乡要敢于向县级政府要回属于自己的权力，努力促使县级政府实行权力的有效下放。县级政府需要“有重点、分层次逐步地把驻民族乡的条条机构和单位尽可能交给民族乡政府的管理体制，以便使基层政权把可能掌握的人力、物力、财力等集合起来，把基层社区的各项事业办好”。[9]要使民族乡在组织、人事、决策、财权等诸多方面获得相对完整的权力，从而成为一级完整意义上的政府。二是要善于“放权让利”。实现政府“主导”向“引导”作用的转变。民族乡教育信息化实质是一项融教育与信息技术的复杂工程，该工程的推进有赖于政府的主导作用，尤其是我国，行政仍然占据主导地位，政府的作用是其他任何组织和个人无法取代的；但同时又必须充分发挥政府之外的其他治理主体的积极性和创造性，这些主体包括社会团体、企业以及个人等。“政府需要为人民做他们所需要做的事，而这些靠个人的努力是完全做不到或无法做得那样好的。”[10]只有建立一个治理主体多元、治理人员专业、治理机构完善、治理范围合理、治理评价机制科学等新型民族乡治理体系，才有可能为民族乡教育信息化发展提供组织上的保障。

3.加大对民族乡教育信息化的财政支持

推进教育信息化建设需要具备诸多的硬件和软件等基本条件，但仅仅在信息技术等硬件设施方面，民族乡还存在较大困难和差距。以2014年为例，按照经济区域来分析，中部地区6省中仅有1省的互联网普及率超过全国平均水平，西部地区12省中有2省。不同经济区域间互联网普及率差异非常明显，而城镇地区互联网普及率也已超过农村地区34个百分点。[8]据统计，所处我国西部地区的民族乡数量达693个，占全国总数的63.88%，而其他省份的民族乡也基本上都分布在边远落后的农村地区。因此，必须加大对民族乡教育信息化建设资金的投入，一方面民族乡政府要充分利用“财政自主安排”的优惠政策，每年不仅要确保做到专款专用，同时对教育信息化建设要建立稳定的财政投入增长机制；另一方面，上级政府也要在逐年加大教育信息化建设投入的同时，根据不同民族乡的发展实际制定适当的倾斜和照顾政策，因为单靠民族乡自身的力量是无法完成的。

4.提升教师的教育信息化素质

教师作为教育信息化建设的第一“主角”，属于教育信息化建设的最重要“软件”部分，教育信息化的建设需要大量具备教育信息化素质的教师。教育信息化就是指在教育领域运用计算机多媒体和网络信息技术，使之适应信息化社会对教育发展的新要求。教师教育信息化素质的提升需要得到主管部门、学校和教师自身的共同努力。

首先，作为教育信息化主管部门需要制定长期的培训计划，实施培训、考核和认证一体化的教师教育技术能力建设，并将教育技术能力评价结果纳入教师资格认证体系，并作为福利待遇和职称晋升的重要指标之一。

其次，从学校的角度来看，要制定内部的教育信息化发展规划，包括具体的组织机构、发展目标、指导思想、内容、步骤、考核体系等等；同时要出台保障措施，一方面要让教师接受灵活且稳定的培训，提高他们应用信息技术的水平；另一方又要制定激励和利益保障机制，以鼓励和促进教师运用信息技术于教育教学中。

第三，从教师自身的角度来看，一方面要树立“教育信息化理念”，教育信息化的核心内容是教学信息化，信息化教学从时空、内容、手段、场景等全方位彻底改变了传统教学中设定的教学情境，它使现实教学步入虚拟教学，这就要求教师实现教学从“实”向“虚”、从“静”向“动”、从“一元”向“多元”的转变；另一方面教师要敢于实践和探索，借鉴国内外教育信息化发达地区教师的先进经验和做法，开设自己的博客与论坛，分享教学心得和体会，促进教师的经验共享，通过互动交流来提升自己的教育信息化素质。

散杂居民族地区教育信息化是一个长期建设的过程，也是一项系统复杂的工程。它除了具有一般区域意义上的教育信息化外，还兼具了“民族地区”和“民族教育”的双重特性，因此在推进散杂居民族地区教育信息化的过程中，必须在党和国家民族政策指导下，因地制宜，充分发挥政府、社会组织、学校、教师、受教育者等诸多教育信息化主体和客体的积极性和创造性，只有这样才能更好更快地实现建设目标。

[1]许宪隆.共生互补:构建和谐的散杂居民族地区[J].中国民族,2008(1):20-22.

[2]中央政府门户网站.民政部发布2013年社会服务发展统计公报[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/17/content_2702566.htm.

[3]资料来源:国家审计署网站[DB/OL].http://www. audit.gov.cn/n20131230/index.htm l.

[4]江西省统计局.数据来源:根据江西省统计局年度统计数据 （2010-2013年）整理而成[DB/OL].http:// www.jxstj.gov.cn/Index.shtm l.

[5]沈林.中国的民族乡[M].北京:民族出版社,2001.8: 157.

[6]中国行政管理学会.政府层级管理[M].北京:人民出版社,2009.9:234.

[7]温宪元.实现国家治理体系和治理能力现代化[N].南方日报,2013-11-18（F02）.

[8]CNN IC发布第35次《中国互联网络发展状况统计报告》[DB/OL].http://cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/ 2015/201502/t20150203_51631.htm.

[9]李俊清等.民族乡政府管理[M].北京:人民出版社, 2009.2:95.

[10]保罗.A.萨缪尔森等著,高鸿业等译.经济学(第12版)[M].北京:中国发展出版社,1992.3:1197.

（编辑:王天鹏）

G526.5

A

1673-8454（2015）15-0072-04

2014年国家社科基金年度项目“民族乡政府治理能力现代化研究”（批准号：14BMZ008）以及2012年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“‘十二五’时期我国中部地区民族乡（镇）政府社会管理能力建设研究”（编号：12YJC850024）阶段性成果。