雾霾协同治理需解决三大问题

· 李 辉

雾霾协同治理需解决三大问题

· 李 辉

近年来，持续、大范围的雾霾天气成为从中央到基层、从政府到百姓都在热议的话题。尽管各地方已采取多种治理措施，取得了一定效果，但雾霾仍呈现范围扩大、时间延长、程度加重的趋势。这一方面是因为雾霾是工业化、城市化过程中长期积累的结果，其治理必然需要一个长期、系统的过程；另一方面，也与雾霾治理结构密切相关。事实上，雾霾天气并非由个别地方或个别城市的污染物排放所造成，其“外溢性”和“无界化”的特点决定了雾霾治理也非“一城、一地、一政府”即可独立完成。雾霾治理不仅是技术问题，更是对整个国家和社会治理体系与治理能力的考验。理顺政府层级之间、区域地方政府之间、政府部门之间的关系，整合政府、企业、社会的多方力量，实现从分散防控到统筹规划、协同治理，是实现雾霾综合治理的理性选择。

由于跨界性、外溢性等因素，环境协同治理历来是难点。与流域等方面的环境治理相比，雾霾产生、扩散、监测和防控机制的复杂性更增加了协同治理中权责划分的难度。从管理学的一般规律出发，结构、流程、制度是影响治理绩效的三大核心要素。从实践来看，结构、流程、制度创新，事实上就是通常的体制、机制、制度创新。为此，需要以“体制—机制—制度”为主线，对雾霾协同治理进行统筹规划和整体设计。

第一，雾霾协同治理需要超越分散的治理结构，构建协同治理的体制框架。大到国家，小到城市、乡村，其治理必然经历纵向的层级分工和横向的区域（部门）分工，而分工又必然产生结构，同时产生结构之间的边界。事实上，这些结构与边界意味着权力的配置与责任的分担。在雾霾治理的问题上，至少涉及包括政府管制、属地管理和部门三方面治理结构的问题。大气污染防治法第三条规定，“国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。”这是我国大气污染治理的政府管制体制和属地管理体制的基本规定。大气污染防治法第四条规定，“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理”。这一规定反映了大气污染防治中作为主要负责人的各级环保部门与其他部门之间的关系。从理论上讲，政府管制、属地管理和部门明确了各方的分工，以及由分工带来的权限和责任划分，有利于实现权责明晰、职能明确。但实践中，大气污染跨界性和外溢性的特征制约了现有体制发挥作用。比如，北京市的汽车尾气飘到天津、河北，天津、河北的工业污染气体飘到北京，这些方向不确定的跨界流动，很难通过属地管理的方式予以应对。对于此，可借鉴20世纪70年代美国大气污染治理的特区制度经验，成立跨地域的空气污染控制区和管理行政区，设置区域大气污染管理委员会并设立常设机构，以整合跨界空气污染的权力配置和责任承担机制。APEC会议期间，国家成立了工作小组，即是这一治理结构的雏形，可以作为经验加以推广。

第二，雾霾协同治理需要转变分散的行动方式，构建协同治理的运行机制。体制意味着特定的权力分配方式、责任分担机制和利益分享格局。从制度经济学的角度讲，趋利避害的动机会将这些权力分配、责任分担和利益分享的机制转化成主体的行为方向和强度。将这些机制通过各个维度的相互关联传导出去，使其形成动态的运行机制，是实现协同治理的关键。但与区域经济一体化中的府际合作相比，雾霾协同治理中主体间合作从动机上具有本质区别。经济一体化中地方政府合作的根本目的是通过资源整合或交换等方式换取合作收益，实现“1+1＞2”的效应。而雾霾治理中主体间合作行为的动机不会是主动趋利，而是避害，这就决定了内生动机的、自发的、自下而上的、自组织的协同行动机制很难出现在协同治理中，很大程度上只能依靠外生动机的、引导甚至强制性的、自上而下的、他组织的协同行动机制。作为一项系统工程，雾霾协同治理至少涉及中央政府的顶层设计，纵向政府间的压力传导，横向地方政府间的协调机制、政府部门间的联合行动机制、企业与公民的自觉参与机制以及社会舆论的倒逼机制。这些机制之间不是独立和彼此分隔的，是缺一不可的整体，唯有各方面的机制都执行到位，才能给其他机制提供助力，形成完整的运行机制的回路，真正实现协同治理的局面。

第三，雾霾协同治理需要改变分散的制度安排，搭建协同治理的制度体系。从目前大气污染防治、雾霾协同治理、环境治理等相关的法律法规和政策制度来看，制度安排存在分散的状况。主要体现在：区域地方政府之间的制度安排存在冲突或不一致；部门间制度或政策“打架”；不同法律法规或政策制度没有形成合力或相互冲突。在分散的制度安排下，主体行为分散的趋势不可避免，这必然影响到协同治理结构的运行效果。反过来，无论是协同治理的体制或协同治理的运行机制，最终都需要通过系统化的制度安排来实现。为此，区域内的地方政府要在总体规划的背景下，深入探讨并通过实践探索出一整套的制度体系。在具体做法上，需要从区域雾霾污染控制区或管理行政区的顶层设计着手，确定系统制度体系的整体设计、核心要件和基本原则。必要时，将原则性制度上升至法律层面。20世纪70年代，美国修订完成的《清洁空气法》是一项全国范围的法律规范，美国加利福尼亚南海岸空气质量管理区制定的《空气质量管理规划》则是针对该区域制定的区域性空气质量管理规范。借鉴这些做法，京津冀、长三角、珠三角等区域均可通过区域性空气污染防治管理区的形式，制定区域内的大气污染防治法规。

（作者系中国石油大学经济管理学院公共管理系副教授）