政府购买公共文化服务的辨析与解构

· 张仁汉

政府购买公共文化服务的辨析与解构

· 张仁汉

党的十八届三中全会《决定》提出，“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织。”2015年1月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，明确指出“建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制。出台政府购买公共文化服务指导性意见和目录，将政府购买公共文化服务资金纳入财政预算。推广运用政府和社会资本合作等模式，促进公共文化服务提供主体和提供方式多元化。”向社会力量购买公共文化服务已经成为推动构建现代公共文化服务体系的重要机制。因此，认真审视政府购买公共文化服务的内涵与性质，分析地方政府实践探索的现状与面临的困境，并提出有针对性的政策建议，具有重要的理论意义与现实关怀。

一、公共文化服务的含义及政府购买公共文化服务的特色

1. 公共文化服务的含义与性质

公共文化服务不同于一般性的公共产品或公共服务。周晓丽、毛寿龙将公共文化服务理解为“基于社会效益，不以营利为目的，为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动”①。他们从经济学视角认为公共文化服务通过文化物品和服务传播主流意识形态，对政治意识形态具有建构作用；通过消费公共文化物品和服务对经济和社会发展具有外部效应；同时对区域发展具有推动力。这种解释有一定的合理性，但是，行政色彩过重将公共文化服务与传统的政府文化职能等同起来有失偏颇。吴理财从比较视角分析认为，公共文化服务既不是缺乏公民参与、政府包办的“文化福利”，也不是简单的人类“文化权利”，其实质是公共性建构的一种文化治理。这是将治理理念融入公共文化服务，从政府软性治理达到培育公民理性或公民精神的作用，进而实现社会稳定与和谐。我们认为，公共文化服务是通过文化物品和服务来传播主流意识形态、建设文明健康的生活方式、培育公民精神、建构文化认同、形成积极向上的公共性活动。当然，公共文化服务是现代政府的一项重要职能，与公民精神和公共文化生活密切相关。公共文化服务的社会效益不是一朝一夕能够体现出来的，需要长期持续地投入和积极引导。因此，政府购买公共文化服务与其他公共服务存在一些差异。

2. 政府购买公共文化服务

2013年国务院办公厅印发《政府向社会力量购买服务的指导意见》，此后的一年多，关于政府购买服务的一系列政策陆续出台。财政部印发了《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》、《政府购买服务管理办法（暂行）》；财政部会同民政部印发了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》。这一系列新政策对政府购买服务的基本原则、购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理等进行了界定。近日，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，明确提出要加大政府向文化类社会组织购买服务力度，加强政府管理和社会监督。公共文化服务作为重要的公共服务之一，其购买规则和相关事项也在此界定范围内，其自身也存在一些特点。

第一，公共文化服务的种类繁多，这使得政府购买服务在资金安排、对象、程序和方式选择、监督管理和绩效评价方面应有所区别。公共文化服务包括公益性基本公共文化服务和准公益性的一般公共文化服务。基本公共文化服务种类涵盖公共文化设施免费开放、群众文化活动开展、公共文化设施建设、公共文化设施运行、维护和管理、特殊群体公共文化权益保障、文化人才建设等。一般公共文化服务范围更广，是具有一定竞争性和排他性的准公益性公共服务，由于这些服务种类的差别很大，也存在基础设施投入和建设问题。两种类型的公共文化服务因其属性不同，宜采取不同的方式区别对待。

第二，公共文化服务的购买主体包括发改、文化、文物、新闻出版多个部门，由于一些服务提供涉及多个部门，因此在监督和绩效评价方面有可能存在不一致和矛盾。

第三，受思想观念和认识差异的影响，公共文化服务由政府提供的观念已经深入人心，政府采取购买的方式让社会力量参与提供，在一定程度上存在障碍。

第四，公共文化服务关乎公民精神培育、文化传播与认同，与人的精神和意识形态紧密联系，以购买服务的形式外包给社会力量，需要加强监督评估和服务标准的制定。

第五，政府购买公共文化服务是政府转移职能的重要举措，是培育文化类非营利组织的重要途径，也是文化类事业单位改革的突破口。计划经济体制的痕迹在公共文化领域依然存在，一些公共文化机构仍是事业单位，它们既是政府购买服务的对象，也负有向社会力量购买文化服务的职责，因此，政府购买公共文化服务要与社会组织培育、事业单位改革结合起来考量。

二、政府购买公共文化服务的实践：浙江的探索

近年来，政府购买公共服务在全国蔚然成风，积累了不少经验。公共文化领域的购买服务也不例外。

2013年，浙江省印发了《浙江省基本公共文化服务专项补助资金管理办法》，对公共文化服务购买作出规范，包括对购买的资金遵从适用和管理、分配、支出范围、监督和检查等方面进行了详细说明。浙江省政府购买公共文化服务的资金一定程度上已经得到落实。温州市在全市范围内普遍推广图书进社区项目，比如，鹿城区五马街八仙楼社区、瓯海区塘下社区等都在社区内建有图书馆，主要是以街道购买的方式进行，而公共图书馆的建造、运营等大多是通过购买服务的方式进行。在群众文化活动方面，采取“政府搭台、百姓唱戏”的方式，在市民文化节演出、“送戏下乡”、“送培训送辅导下乡”等活动中都采取向社会文化机构和文艺团队公开招标采购的方式，从以政府举办为主向社会自办为主转变。同时，将符合条件的文艺团队和民间职业团体纳入政府文化服务购买范畴。瓯海区选择重点文化产品，按照艺术门类和剧（节）目大小分类定价，实行“群众点戏，政府买单”的方式选择购买，对特别的演出节目以场次补贴的方式进行购买。舟山市文化部门以“突破政府职能转变”、“突破文化市场壁垒”、“突破公共文化服务产品需求表达瓶颈”、“突破公共文化服务传统供给载体”为目标，通过购买服务的方式，搭建了文化共建孵化平台——舟山“淘文化”公共文化网购平台，实现了公共文体产品和服务的社会化运作。宁波市鄞州区出台扶持民营博物馆的政策措施，由财政出资对全区民营博物馆按建筑面积和造价分类予以补贴，单个最高达400万元。通过政府补贴、鼓励无偿捐赠、企业冠名、形象展示、重大文化活动推介等形式，激发社会力量兴办文化的热情。

地方政府各种形式的积极探索，从政府转移文化职能、培育非营利性文化类社会组织、开放公共文化服务领域、吸引社会力量参与到探索文化服务类事业单位改革等，都彰显了公共文化服务社会化供给的发展趋势。当然也存在一些值得深思和进一步探索解决的问题。

三、政府购买公共文化服务存在的问题

尽管当前公共文化服务社会化已成为加快构建现代公共文化服务体系的重要途径，通过政府购买的方式是实现公共文化服务社会化的重要机制。但是，也要清醒地认识到我国正处于全面深化改革的关键时期，购买服务与许多改革措施密切相关，而政府购买服务又处于起步探索阶段，且公共文化类服务具有特殊性，因此，存在许多问题亟待解决。

第一，政府购买的稳定性差，相关法律制度滞后，部分地方存在“运动式”购买服务问题。在公共文化服务向社会化转型的过程中，购买服务因引入竞争机制、发挥社会力量和公民参与的作用而成为社会化的重要机制。然而，购买服务仍处于初级探索阶段，各地实践千差万别，而相应的较高位阶的法律制度以及配套制度仍然缺失。

第二，政府购买随意性强，信息公开性不够，程序规范性较差、责任模糊。虽然国家和各个层级政府在购买服务程序方面都出台了指导意见，但是在公共文化服务领域，只有少数地方政府出台了与地方实际紧密结合的指导意见和实施细则。同时，公开竞争尚未成为一般性原则，随意性强，规范性低，对购买双方责任界定比较模糊，购买结果无人问责。

第三，对公共文化服务的标准界定不清晰，容易造成购买服务异化，也难以监督和评估。由于公共文化服务难以度量，对其标准的界定一直以来都比较模糊，这就使得购买服务存在被承包方俘获和“欺骗”的风险，也不利于对服务提供效果进行绩效评估。

第四，购买行为“内部化”。目前，我国政府购买公共文化服务仍然主要是以公共文化事业单位为主体，社会组织一方面由于能力不足和资源匮乏，另一方面被体制内事业单位挤压而无缘承接服务事项，使得购买行为“内部化”。同时，在一些公益性的公共文化服务方面，尽管政府已经开始向社会组织购买，但社会组织因能力和资源问题使其无法与政府具有平等的谈判机会，社会组织一定程度上必须依靠政府才能生存，这也会导致购买行为“内部化”。

第五，公益性主导的基本公共文化服务与准公益性的一般公共文化服务在购买操作上没有明确规范，其结果是购买对象、方式选择、绩效评估等方面出现操作上的混乱和认识上的偏差。有学者提出政府向营利性国有公共文化公司购买服务，因公司的“趋利性”导致公共服务丧失公共性②。这种认识产生的根源就是对公益性强的基本公共文化服务与一般公共文化服务的差别及作用未作出明确区分。

四、创新政府购买公共文化服务的路径选择

第一，加强提供公共文化服务的政府部门间的资源整合和功能协调，避免重复购买和多头领导的问题，在资金安排、购买方式和程序选择、监督控制和绩效评价等方面形成合力，同时，推进政府自身改革和职能转变，大力简政放权，形成文化部门内合作共治的格局。

第二，区别对待基本公共文化服务和一般性公共文化服务，采取不同的购买机制。对于基本公共文化服务应更多地向非营利性的社会组织购买，采取多种形式，以竞争性招标购买为主兼顾其他购买形式；在承接主体比较少的领域，以及购买服务初期，不能仅从成本效益方面进行评估，应从长远考虑，积极培育和发展社会组织，将社会组织能力提升作为一项长期工作，通过搭建各种支持平台，促使其快速成为公共文化服务的供给主体，发挥社会组织参与公共服务供给的积极作用。③

第三，健全政府向社会力量购买公共文化服务的法律和制度体系，尽快出台政府购买公共文化服务指导意见和目录，形成全国统一的、权威的法律和制度体系；各地方政府根据自身特点，出台具有较强操作性的实施细则和购买目录；建立健全中央与地方紧密结合的购买公共文化服务政策体系，为政府购买服务营造良好的政策环境。

第四，将政府购买公共文化服务与政府改革、政府职能转变以及事业单位改革统筹考虑，建构新型政府与社会关系。在购买文化服务方面，明确购买双方的角色和权利责任义务，鼓励以招标为主的竞争性契约购买，公平对待事业单位和社会组织。

第五，完善和健全政府购买公共文化服务机制，加强信息公开、提升合同管理能力，可借鉴香港的“服务表现监察制度”，鼓励第三方评估，发挥社会监督的功能。

第六，建立基本公共文化服务标准体系，基本公共服务标准动态调整机制。标准体系应是将国家指导标准与具有地域特色的、与地方经济社会发展相适应的标准相结合。同时，根据经济社会发展变化，适时调整具体指标，使购买服务的绩效评估更加规范、合理，规避购买服务可能出现的风险。

①周晓丽、毛寿龙：“论我国公共文化服务及其模式选择”，《江苏社会科学》，2008年第1期。

②吴理财：“把治理引入公共文化服务”，《时事观察》，2012年第6期。

③李山：“政府购买公共文化服务的现实困境与改革路径”，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》，2014年第9期。

（作者系浙江传媒学院副研究员）

注：本文系2014年浙江省级质检科研计划重点招标项目《浙江省基本公共文化服务标准体系建设研究》（20140285）的阶段性成果。