“丝绸之路”金融法律合作问题

摘要：“丝绸之路”金融法律合作必须在全球性国际金融组织和相关法规的调整下进行，包括世界贸易组织、国际货币基金组织、巴塞尔银行监管委员会、世界银行等，同时要受相关区域性金融及法律合作组织的规范。“丝绸之路”金融法律合作机制主要包括市场准入法律机制、货币流通法律合作机制、外汇管制法律合作机制、投资开发法律合作机制、证券市场法律合作机制和司法裁判法律合作机制，需要正确处理国内法和全球性金融法律的合作问题、国内法与区域性金融法律的合作问题。

一、“丝绸之路”金融法律合作的全球法背景

“丝绸之路”一路一带和21世纪海上丝绸之路建设，是我国提出的未来国际战略合作的重要构想和新的国际合作平台，是上海合作组织、欧亚经济联盟、中国东盟合作框架、中日韩自贸区等国际合作的整合升级，也是我国发挥地缘政治优势，推进多边跨境贸易、交流合作的重要平台。“丝绸之路”国际合作体系的建设不可能离开国家金融法律合作，且必须在全球性国际金融组织和相关法规的调整之下。目前，全球性国际金融组织主要包括世界贸易组织、国际货币基金组织、巴塞尔银行监管委员会、世界银行以及国际证券业监管委员会、国际保险监管协会等。

世界贸易组织是独立于联合国的永久性国际组织，也是目前世界影响力最大的国际经济组织。它的基本宗旨是通过实质性削减关税等措施，建立一个完整的、更具活力的、持久的多边贸易体制。在国际金融合作方面，它通过对各成员国之间有可能阻碍金融服务贸易自由化的金融法律进行协调，以推进金融服务贸易的自由化。目前，世界贸易组织的国际金融合作法规主要包括《金融服务的附件㈠》《金融服务承诺的谅解》《金融服务的附件㈡》和《全球金融服务协议》等，这些文件对各成员国金融服务市场的开放提出了许多具体的要求，使各成员国的金融服务市场开放程度不断提高。

国际货币基金组织是协调成员国之间国际货币金融事务的国际组织，其宗旨是促进成员国在国际货币问题上的协商；促进汇率的稳定与有秩序的汇率安排，避免竞争性的汇率贬值；为经常项目收支建立一个多边支付与汇兑制度，消除不利于世界贸易发展的外汇管制等；在临时性的基础问题和有保障的条件下，向成员国提供资金融通，使他们在无损于本国和国际经济繁荣的措施情况下，纠正国际收支不平衡；争取缩短国际收支不平衡的持续时间和减轻其程度，促进国际贸易的均衡发展，实现就业和国民收入水平的提高及生产能力的扩大。其核心法律文件是《国际货币基金组织协定》，在监督该协定执行的同时，它还向成员国引进、推广巴塞尔委员的金融监管协定。这些国际协定的执行对稳定国际收支、促进成员国之间的金融法律合作发挥着重要作用。

巴塞尔银行监管委员会是协调成员国之间银行审慎监管、促进成员国银行稳健经营的国际合作组织。它开展国际银行监管合作的措施主要包括协调母国与东道国之间在跨国银行及其分支机构的监管责任，防止出现银行监管的国际漏洞；制定统一的银行资本审慎监管标准，防止银行出现系统性金融风险；制定银行业务风险管理的指导原则和方法，这些原则和方法涉及信用风险、国家风险、外汇风险、利率风险、流动性风险、法律风险等方面。这些措施对保障各成员国银行业的健康发展发挥了重要作用。但是，由于巴塞尔银行监管委员会是一个非官方机构，相关文件不具有国际法意义上的实施条件，这些原则、方法、标准等决议和建议不具有强制的约束力，这也影响了其国际金融合作的功能。

世界银行是一个与国际货币基金组织紧密联系、互相配合的国际性金融机构，主要负责成员国的经济复兴与开发，致力于提高人们的生活水平、消除贫困，并向成员国（特别是广大发展中国家）提供发展经济的中、长期贷款。世界银行由三大机构组成，即世界银行、国际开发协会和国际金融公司。后两个组织为世界银行的附属机构，但在法律地位和资金构成方式上它们是独立的金融机构。世界银行与国际货币基金组织提供的资金具有不同的功能，国际货币基金组织主要是解决成员国的贸易收支平衡问题，世界银行的贷款则主要是资助成员国的发展，贷款可广泛用于工业、农业、商业、教育等各个领域。同时，贷款期限较长，平均期限为20年左右。并且，贷款数额不受借款国认缴资金的限制。但是，世界银行基本上只具有资金融通国际合作功能，不具有国际金融法律合作功能。

国际证券业监管委员会是各成员国监管机构的国际论坛，主要作用是监督国际证券市场，防止证券市场金融风险。它的宗旨是通过信息交流促进全球证券市场的健康发展；通过各成员协同制定共同准则来建立国际证券业的有效监管机制，以保证证券市场的公正和有效率；共同遏制跨国不法交易，促进交易的安全性。国际证券业监管委员会虽然不是一个严格的国际金融合作组织，但它也制定了许多规范性文件，如《多边谅解备忘录》，规定证券市场监管的一般性原则和特定领域的监管原则等。此外，还开展了抑制和惩罚证券业欺诈的国际合作等工作。同时，它还通过与国际货币基金组织、巴塞尔银行监管委员会等的合作，共同维护国际金融秩序、防范国际金融风险。

国际保险监管协会是保险业监管的国际组织，它的目标是通过国际合作提高各国国内和国际间的保险业整体监管水平，维护一个高效、公平、安全、稳定的保险市场，以确保保单持有人的利益。它以其颁布的《保险监管核心原则》作为所有区域监管者的基本指导原则，并在此基础上进一步制定了《保险监管的新框架：评估保险人偿付能力的通行准则》《评估保险人偿付能力的通行准则：财务要求的基本准则》《评估保险人偿付能力通用准则的路线图》等保险监管准则。这些准则构成了国际保险监管协会以偿付能力和风险管理为核心的监管体系，对规范各成员国保险业的经营发挥了重要作用。

除了上述主要的国际金融监管与合作组织外，还有国际清算银行、离岸银行监管小组等，这些国际金融合作组织都在国际金融合作以及制定和执行相关规范中发挥着一定作用。

二、“丝绸之路”金融法律合作的区域法背景

从总体上来看，全球性国际金融合作组织及其规范性文件是进行区域金融及法律合作的前提，许多区域性金融及法律合作组织的成员同时也是全球性国际金融合作组织的成员，其行为必须要受到这些全球性金融组织规范性文件的约束。但是，目前的全球性金融合作组织和规范性文件，主要是二战以后在以美国为首的西方国家主导下形成的。随着这些国家世界主导力的不断下降以及区域经济互补性、趋同性的不断提高，在全球性国际金融合作组织和规范性文件下，建立和制定联系更加密切与灵活的区域性金融合作组织和规范性文件，能发挥全球性组织和规范不可替代的作用。目前，在同“丝绸之路”一路一带金融法律合作联系比较密切的区域性组织及其规范性文件中，同亚洲和东盟相关的主要包括《中国与东盟全面经济合作框架协议》《建立双边货币互换机制（清迈倡议）》《亚洲经济金融稳定行动计划》《提高亚洲地区合作促进金融稳定新框架（马尼拉框架组）》等。

《中国与东盟全面经济合作框架协议》生效以来，各项经济贸易合作得到了全面拓展和深化，初步建成了中国与东盟自由贸易区。各方共同签署了《货物贸易协议》，7000余种产品享受相互优惠关税待遇；共同签署了《服务贸易协议》，放宽了建筑业、运输业、金融业、旅游业等许多行业准入标准。此外，还共同签署了《投资协议》等自由贸易区协议。在金融合作方面，东盟与中国、日本、韩国共同签署了《建立双边货币互换机制（清迈倡议）》，建立了双边的货币互换机制，在一国发生外汇流动性短缺或出现国际收支问题时，由其他成员集体提供应急外汇资金，以稳定地区金融市场。在此基础上，建立了共同外汇储备基金，将货币互换由双边扩展到多边体制。同时，达成了《亚洲经济金融稳定行动计划》，倡议建立更健全的金融监测机制、危机应对机制及流动性资金支持体系。另外，还达成了《提高亚洲地区合作促进金融稳定新框架》，旨在提供区域性金融运行监控，以作为国际货币基金组织全球监管的补充，防止发生系统性金融风险。在金融市场合作方面，中国与东盟共同推动区域债券市场的发展，发行了亚洲债券基金，促进亚洲债券市场的发展。此外，各国都互设金融分支机构和开展代理业务，建立了银行双边结算网络。

在同“丝绸之路”一路一带金融法律合作联系比较密切的区域性组织和规范性文件中，同中亚相关的主要包括《上海合作组织宪章》《上海合作组织银行联合体理事会工作条例》《上海合作组织银行联合体项目库建立和管理的总原则》《上海合作组织银行联合体成员挑选、审查和执行项目的合作规则》《关于上海合作组织银行联合体成员行间授信的框架原则》《上海合作组织银行联合体关于支持区域经济合作的行动纲要》《上海合作组织银行联合体与欧亚开发银行关系基础备忘录》和《上海合作组织专门账户组建和运行基本原则》等。虽然，我国同中亚地区的区域性金融法律合作起步较晚，但在上海合作组织框架下进展得非常迅速。在2008年金融危机过程中，中国政府先后提供了100多亿美元的优惠贷款，用于帮助其他成员国摆脱危机和恢复经济。同时，各成员国金融机构之间也加强了交流与合作，探讨实施本币结算以及建立区域开放性金融机构的可行性。目前，上海合作组织银行联合体已经为区域内几十个合作项目提供了数百亿美元贷款，涉及基础设施、能源资源、重大产业和民生等多个领域，为开展进一步的金融法律合作奠定了基础。

三、“丝绸之路”金融法律合作的主要内容

建设“丝绸之路”一路一带必须在互相尊重主权的条件下，建立相应的金融服务合作机制。同时，为保障这一金融服务机制能够健康、稳定地发展，还必须配套相应的金融法律合作机制，没有法律制度的配合是无法建成可靠的金融服务合作机制的。按照“丝绸之路”一路一带对金融服务的客观要求，需要建立相应的金融法律合作机制主要包括市场准入法律合作机制、货币流通法律合作机制、外汇管制法律合作机制、投资开发法律合作机制、证券市场法律合作机制和司法裁判法律合作机制等。

“丝绸之路”一路一带的实质是一个特殊的经济贸易区，它是以地缘条件和交通条件为基础，建设一个特殊的经济贸易区。要建设这样一个特殊的经济贸易区，首先必须向对方开放商品服务市场，允许一路一带内的各国商品和服务相对自由地进入各方市场，实现相对自由的市场准入。这就要求一路一带内的各国必须能够达成共同的市场准入法律文件，向一路一带内的各国开放国内市场，实现一路一带内的各国商品服务相对自由的流通，实现在各国相对自由地设立独立企业或分支机构。实现相互市场准入的核心是相互之间关税的减让，并同时按照自由贸易原则、公平竞争原则、非歧视原则等实现各国之间的互联互通。

要实现商品服务的互联互通，就必然存在货币流通法律合作机制。当代社会的国际货币流通采取的是主权货币体系，各国之间的商品服务贸易必须以某个国家的主权货币进行支付结算，这就必然存在主权货币的国际流通问题。主权货币国际流通的法律问题主要包括现钞货币国际流通的法律问题和存款货币国际流通的法律问题。从法律原则上讲，现钞货币是不能在国际上自由流通的，即使是在国际间有限制的流通也必须在各国都放弃部分国家货币主权的前提下进行。同时，还存在现钞货币出入国境的监管问题、境外流通的监管问题、货币兑换机制问题等，这些问题的解决都必须依据国际之间的法律合作。存款货币的国际流通虽然没有直接的货币主权问题，但存在存款货币国际流通的经营权问题、监管权问题等，存在各国之间存款货币的经营权和经营监管权的法律合作问题。

特殊经济贸易区的设立不能不考虑某个国家的国际收支平衡问题，各国为解决自己的汇率收支平衡都会采取一定的外汇管制措施。如果一路一带各国都完全从自身利益出发制定本国的外汇管理制度，就会严重影响该一路一带能够发挥的作用。因此，一路一带内各国还必须就其外汇管理制度达成基本的法律合作协议，以便既保证各国汇率收支的基本平衡，又能够有利于促进一路一带各国经济贸易的发展。外汇管理制度国际法律合作的内容主要包括各成员国之间外汇收支管理制度的协调、汇率管理制度的协调以及外汇收支平衡机制的协调等。在外汇收支管理上，应努力实现贸易项目和资本项目的自由兑换，不断实现资本在国际间流动的相对自由和有秩序的管理。在汇率管理制度上，应逐步实现相对自由的市场汇率制度，避免操纵汇率和出现较大的汇率偏差，避免出现汇率歧视和利用汇率变动转嫁危机。在外汇收支平衡上，应建立合理的外汇借贷机制，建立外汇收支平衡基金，在某国出现暂时性外汇收支不平衡时，给以外汇贷款支持，维护一路一带各国外汇收支的基本平衡。

“丝绸之路”一路一带上的各国基本上都属于发展中国家，要使本国经济得到快速发展必须取得外部资金的支持。同时，一些经济发展状况比较好的国家也需要进行对外基础设施建设和工商投资，以实现经济发展的互补。因此，必须建立投资开发法律合作机制，共同设立基础设施建设和投资开发资金供给与需求解决机制，既为投资开发需求国提供资金支持，也为相应的出口国提供对外进行基础设施和产业建设投资的机会，以共同繁荣一路一带上的经济与贸易。解决这一问题比较好的方法是进行国际银行法律合作，共同设立各种类型的投资银行。如目前正在筹建的亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行、海上丝绸之路开发银行以及其他类型的投资开发资金融通平台，既为缺少建设资金的国家提供资金，也为投资开发能力的出口创造条件。

“丝绸之路”一路一带的建设以及各国向对方企业开放市场准入，必然要求建立统一的证券市场，以股票、债券和其他金融衍生品的形式融通资金，实现外资投资与本国投资之间的互联互通，甚至可以考虑建立多个区域性国际金融中心，以国际金融中心为核心，实现周边国家不同主权货币资金的融通，实现不同主权货币资金借贷市场、股票市场、债券市场和衍生品市场的互联互通。这就需要各国在银行法律、证券法律、会计法律、审计法律等方面的合作，建立共同的存款人保护、投资人保护、证券发行规则、证券上市规则、证券交易规则、信息公开规则等，为一路一带的经济贸易提供相应的金融支持。

“丝绸之路”一路一带的金融法律合作，最终必然表现为相关金融纠纷的解决，表现为金融司法和裁判法律的合作机制。这方面至少包括以下几个问题：一是一路一带合作组织共同规则的司法性质问题，二是各国法律之间的相互协调问题，三是金融法律纠纷的解决机制问题，四是纠纷解决机构的司法管辖问题，五是司法裁判执行中的协调问题。一路一带合作组织共同规则的司法性质取决于有关协定是多边协定还是双边协定，是强制性协定还是指导性协定。各国法律之间的协调问题取决于一路一带合作协定与国内法的关系以及各国对他国裁判的尊重程度。纠纷解决机制则取决于一路一带合作组织是否应设立统一的纠纷解决机制以及统一的纠纷解决机制与各国国内解决机制的关系。纠纷解决机构之间的司法管辖问题取决于纠纷解决机构的设置以及对各国司法管辖权的协定。最终则是司法裁判的执行问题，因为涉及到不同国家的执行机构和被执行机构，必须进行法律合作与协调。

四、“丝绸之路”金融法律合作的主要途径

“丝绸之路”一路一带的建设离不开金融法律的合作，这不仅包括金融法律的合作内容问题，还包括金融法律合作的途径和方式问题。这些问题主要包括金融法律合作的国际法层次问题、金融法律合作的国内法层次问题以及金融法律合作的步骤问题。首先，从金融法律合作的国际法层次来看，具体包括全球性金融法律合作层次的适用问题、区域性金融法律合作层次的适用问题以及“丝绸之路”一路一带金融法律合作层次的适用问题。在全球性层面上，国际金融法律合作体系包括世界贸易体系、国际货币基金体系、巴塞尔银行监管体系、世界银行体系以及国际证券业监管体系和保险业监管体系等。处于“丝绸之路”一路一带上的许多国家都是这几大全球性国际金融合作体系的成员国，必须首先遵守这些国际金融合作体系的相关规定。此外，在区域性金融法律合作体系上，还包括“中国东盟自由贸易区”体系和“上海合作组织”体系等合作体系。“丝绸之路”一路一带体系与这些区域性合作体系存在许多重合，必须协调这些合作体系之间的法律合作关系。

就金融法律合作的国内法层次来讲，首先是国内法与全球性金融法律的合作问题，要求各成员国的国内法必须服从全球性国际金融组织的强制性规定，努力促使“丝绸之路”一路一带体系成员国的国内法尽快实现与国际金融组织强制性规定的协调性。其次，是国内法与区域性金融法律的合作问题，要求各成员国的国内法必须服从区域性国际金融组织的强制性规定，努力促使“丝绸之路”一路一带体系成员国的国内法与这些区域性国际金融组织的强制性规定相协调。当然，这些区域性国际金融组织与“丝绸之路”一路一带并不是完全重合的，应允许它们在法律合作上有一定区别。

就国际金融法律合作的步骤来看，应首先协调全球性、区域性和“丝绸之路”一路一带国际金融法律合作的关系，既努力促进全球性金融法律合作，也努力促进区域性金融法律合作，并同时促进“丝绸之路”一路一带金融法律合作，它们之间既具有一致性又具有差别性。从一致性的角度看，这三类金融法律合作体系是相互促进的，任何一个合作体系的发展都有利于促进其他体系的发展。从差别性的角度看，它们是不同的金融法律合作体系，“丝绸之路”一路一带的金融法律合作体系可以同其他合作体系存在差异，如果完全不存在差异也就不成为一个新的合作体系。其次，就“丝绸之路”合作体系自身来看，其金融法律合作应该是渐进性的，可以首先实现双边或几个国家之间的多边金融法律合作，在积累比较丰富的经验后再逐渐推广到所有成员国，以利于合作工作的开展。最后，对于已经具备条件的国际金融法律合作可以直接面向所有成员国；对于暂时还不具备条件的金融法律合作，可以先在双边和几个成员国之间进行，待条件成熟时再推广到所有成员国。

＊本文系2013年度国家社会科学基金重点项目“国际法视角下的人民币国际化问题研究”（项目编号：13AZD091）的阶段性成果。

On the Financial and Legal Cooperation in "Silk Road"

Abstract：Financial and legal cooperation in "Silk Road" should be carried out in the adjustment of global financial organization and related law and regulation，such as WTO，IMF，Basel Committee on Banking Supervision and the World Bank；it should also be standardized by related regional financial and legal cooperative organizations. The financial and legal cooperation mechanism in "Silk Road" includes the mechanism of market access，legal cooperation in currency circulation，legal cooperation in foreign exchange governance，legal cooperation in investment and development，legal cooperation in securities market and legal cooperation in judicial adjudication. We should correctly handle the problems in cooperation of domestic laws and global financial laws，and cooperation of domestic laws and regional financial laws.

Key words：the background of global laws；the background of regional laws；cooperation details；implementation path

[作者简介]刘少军（1963—），男，辽宁省朝阳市人，中国政法大学民商经济法学院教授，博士生导师，金融法研究中心主任，中国银行法学研究会副会长、学术委员会主任，主要研究方向为经济法。