少数民族地区村民自治问题探析

[内容提要]哈拉峻乡村民自治中存在的问题在新疆很多偏远的少数民族乡镇是普遍存在的，本文以此为例，对少数民族地区村民自治中的问题进行分析，为加强和改进村民自治提出对策与建议。

[D OI编码]doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2015.03.21

[文献标识码]A

[文章编号]1674-6287（2015）03-0071-03

[收稿日期]2015-06-15

[作者简介]张瑜，新疆克孜勒苏州党校高级讲师，政治经济学研究生，研究方向：口岸经济、民族经济、区域经济等。

1998年《村民委员会组织法》的颁布实施，将我国农村基层管理的组织形式、管理内容等进行了科学的规范，但是在实施中，区域之间也还存在明显的差距，特别是西部地区较为偏远的少数民族聚居区，受经济条件、管理水平、参政意识等方面的限制和抵制“三股势力”的影响，村民自治中存在不少薄弱环节，需要进一步加以研究和解决。

一、新疆阿图什市哈拉峻乡村民自治现状

哈拉峻乡位于新疆克州阿图什市境内东北部，下辖11个行政村，4个农场，37个村民小组，总面积约8452平方公里，由柯尔克孜族、维吾尔族和汉族三个民族组成，其中柯尔克孜族占全乡人口的94%。产业结构以畜牧业为主，以农业生产为副。

哈拉峻乡的11个行政村均成立了村委会，实行了村民自治。对公共基础设施建设、村级公务投资等重大决策，主要由村支部和村委会共同表决，如欧吐拉哈拉峻村、琼哈拉峻村在村支部、村委会决策时，邀请德高望重的村民进行旁听，一定程度上实行了民主决策。各村基本能够自行开展村级的学习、教育和文化体育活动，实现民主管理、自我管理、自我服务。11个行政村，全部都实行政务公开，接受村民监督。

11个行政村中共有村委会委员53名，从性别上来看，女性11名，占20.75%；从年龄来看，最大的73岁，最小的32岁，平均年龄54.83岁；从文化层次来看，高中及以上9名，占16.98%，其中大专生只有1名，占1.89%。

二、哈拉峻乡村民自治中存在的问题

村委会委员整体年龄偏大、文化偏低，管理能力、发展意识、创新意识和进取能力普遍薄弱，严重阻碍了村民自治科学性、效能性的发挥。

（一）部分村民对于村民自治的意识不强

村民没有选举意识，积极性不高，尤其遇到农忙时期，根本不愿参加选举。比如克孜勒陶村换届选举时，正值7月份，很多农牧民都在夏牧场，留在村里的人很少，在村民委员会选举时，全部有选举权的村民仅有212人，实际到会的只有30人，选举小组的人只好挨家挨户上门发放和催缴选票，部分村民还存在着事不关己的心理，认为选不选一个样，选谁都一样，于是出现让我选谁就选谁，谁给我好处我就选谁，心里没一个严肃的、科学的选择依据或选择标准。如村民在选举中征求选举小组的意见，而不是根据自己的意愿进行选举，有的村家族意识浓厚，村委成员世袭制。

（二）村委会结构不合理

在11个村民委员会中，平均年龄在50岁以上的就有10个，占90.9%，其中三个村5个委员其中4个都是小学文化；昂额孜村5个委员全部是初中文化。不难看出哈拉峻乡村民委员会存在着文化层次低，年龄偏大的问题，严重制约村务监督工作更好更快的发展。

（三）部分村委干部不作为

部分村委干部在竞选中不切实际的承诺致使目标无法实现，有些村委干部害怕工作坚持原则，得罪乡亲，有些村委干部公德观弱，不愿作为；无上级支援，无经费保障，无活动场所，使他们不能作为；干好干坏一个样，干与不干一个样，使他们不肯作为。克孜勒陶村在选举时，本来承诺建立村民活动室，供村民农闲时休闲、娱乐、聊天、打牌，但该村没有集体经济收入，受经费和场所限制，至今没能兑现，面对这种尴尬局面，村委会只能一脸无奈，不能作为。

（四）村民自治能力相对降低

青年村民大都外出，留守人员多为年老体衰、妇女儿童，活力不强，村民自治能力也相对降低。例如阿亚克苏洪村，全村共有村民620人，其中有劳动能力的村民192人，而外出的就有120人，留下的500人中，有352人属于老、少、弱、病、妇，村民自治能力相对薄弱。

（五）执行力和决策力不够

民主选举、民主管理、民主监督、民主决策，执行不到位，流于形式，有的村从来就没有实行过村务公开，或者虽开展了村务公开，而公开的内容真假难辨，半遮半掩；针对一些带头村民重大利益的决策，也由村委会或村支部班子自行决定，根本就没有召开村民会议或村民代表会议，广泛征求村民意见。在该全部11个村中，实行了公务公开的只有6个村，有3个从来就没有进行过村务公开。库铁列克村在修建村里的一条路时，只是村支部和村民委员会讨论了一下，就开始修建，并要求村民集资，引起大部分村民的不满，严重影响了社会的和谐。

有的村委会，任期届满也没有进行及时的换届选举，或者虽换届选举，但新老村委会交接不顺畅，造成村民自治管理的不连续。例如古尔库热村本来在2013的4月份就任期届满，但由于选举人数不够，迟迟不进行换届选举，只能由原村委会继续行使自治权，待到大部分村民返村时，再进行选举换届。再例如，琼哈拉峻村自2010年以来，除部分人员因外出务工外，其余人员至今就没有调整过。

四、加强哈拉峻乡村民自治的对策与建议

哈拉峻乡是一个少数民族较为集中的民族乡，推进和加强村民自治，需要针对少数民族集聚的特点，采取针对性的措施。

（一）加强村民自治法律的普及，增强村民依法自治意识

哈拉峻乡少数民族人口居住比较分散，针对这一特点，要通过集中培训、发放宣传手册、宣传漫画、悬挂条幅标语、墙体公益广告、上门宣传动员等方式，向村民宣传、普及村民自治的法律、法规，提高村民依法自治的意识，让村民知晓自己的权利、维护自己的权利、使用自己的权利，积极参与到村民自治的过程中来。集中全体村民的意志，制订符合民族特色的村民自治章程和村规民约，从本村实际情况出发，依法对村民自治和村务管理、对社会公德、村风民俗、相邻关系、婚姻家庭和社会治安等事务进行制度规范，为村民实现自我管理、自我教育、自我服务和自我约束提供制度依据。 ①

（二）加强对村民自治的指导、监督，规范村民自治行为

哈拉峻乡应加强对全乡村民自治工作的指导、监督和规范，结合少数民族的风俗习惯、生活特点、生活环境、发展现状等方面的因素，通过建章立制，规范村民自治行为，完善村民委员会选举制度、民主决策制度、村务公开制度、村民代表会议制度等村民自治的重要的、基础性依据，监督村民自治工作严格依法自治、民主自治、科学自治。发挥村支部的领导核心作用，对村民自治组织（村民委员会）的选举生产、日常工作、决策程序等进行指导，确保村委会能够真正由村民选出、真正代表村民利益。

（三）加强村民自治效能建设，创新村民自治形式

11．加强最高权力机构建设

村民会议是村民自治组织的最高权力机构，是村民集体讨论决定涉及全村村民利益问题的一种组织形式，是监督和制约村委会和村干部行为的组织保证，是村民行使自治权力的重要途径。 ②要完善村民会议制度的程序，实现全村利益经集体讨论、村委会和村干部受村民会议监督。哈拉峻乡的村民会议，要注重听取德高望重的老年村民的意见和诉求，也要听取年纪轻、眼界宽、有见识、有文化的青年人的想法和建议，村民会议的决策，既要有现实性，又要有前瞻性，既要科学，又要合理。

22．完善村民自治制度体系

推进村务公开，将涉及村民利益和村民关心的社会事务，特别是关于少数民族自治、经济、社会和文化发展等方面的政策、信息及村里的重大事务、主要活动、资金使用、利益分配等信息通过村里的广播、宣传廊、村民会议、村民代表会议等形式告知村民，接受村民的监督和制约。实行村民质询会议制度，由村民就自己关心的问题向村干部进行质询，村干部负责给予答复。健全罢免制度，对不称职的村干部，由村民会议或村民代表会议进行表决罢免。开展民主评议，由村民对评议对象按照评议的程序、标准和内容，对评议对象进行民主评议，并将评议结果运用于对评议对象的考核、奖惩、任免。实行村务决策听证制度，对农村公益事业建设需要筹资筹劳等重大贡献事项，采取“一事一议”和决策旁听的办法，提高民主自治的广泛性。

33．推动村民自治主体的多元性

发挥村民和村民自治组织的积极性、主动性、决定性作用，完善上级政府部门的指导、监督、规范作用，加强新闻媒体和社会舆论的宣传、推动作用，强化专家学者总结、提升、协调作用。根据少数民主既相对集聚、又居住分散的特点，划小自治单位，尝试按主要从事农业类别成立游牧、种植、养殖等自治小组，或按居住区域划分自治小组，以更好调动和发挥村民的自治能动性。

（四）加强村民自治的保障措施

11．完善村民自治组织

通过公推公选、个人自荐、竞争上岗、民主直选等方式产生村民委员会，对村民自我管理、自我教育和自我服务等活动进行组织、指挥、协调。成立村民会议或村民代表会议，对村民委员会进行监督，并讨论决定涉及全村村民利益的重大事项，对重要村务进行公决。

22．固定村民自治场所

为村民自治活动提供专门的、固定的场所，包括办公、会议、宣传、公示及村民健康卫生、休闲娱乐的场所。村民自治场所里要运用双语言文字（汉语、少数民族语言）突出民族特色，宣扬民族文化，维护民族利益。

33．保障村民自治经费

通过加快农村经济发展，提高物质生活水平，为村民自治提供资金保障；上级政府机构，厉行节约，对村级组织进行联系点服务，实行一对一的定点包干；乡镇以财政拨款的形式，支持少数民族村民自治，在提高村民自治水平的同时，也为村民自治提供物质保障。

44．完善村民自治设施

在村民自治的主要场所，包括办公、会议、健康卫生等地方，要配置相应的功能设施，运用现代信息技术提升村民自治的效率。少数民族有其自身特色的文化娱乐活动、医疗卫生和科技教育需求，村民自治设施要能够提供这些服务，满足村民需求，促进村民自治。

[责任编辑：马炜泽]