新常态下的开发区转型升级思考

[内容提要]随着我国经济全面进入新常态，对开发区转型升级提出了更加迫切的要求。以西安渭北工业区为例分析了其主要做法及取得的主要成就。为进一步加快开发区快转型升级，从六个方面提出了对策建议，如推进体制机制创新、树立市场主导原则、提升招商引资水平、加强土地集约节约利用、拓展融资渠道、增强创新驱动能力等。

[D OI编码]doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2015.03.09

[文献标识码]A

[文章编号]1674-6287（2015）03-0033-04

[收稿日期]2015-06-23

[作者简介]雷军（1972～），男，贵州黎平人，中共西安市委党校经济学部副主任、副教授。研究方向：区域经济、产业经济等。

开发区是改革开放以来我国很多地方经济建设的主战场和区域发展的排头兵。但是随着国际国内环境的巨大变化，目前我国经济已经全面进入“新常态”，面对“新常态”，需要我们不断增强定力，对经济发展的措施路径有新认识、新思路、新作为，在此背景下，开发区的转型升级就显得尤为迫切。西安是我国中西部地区最重要的工商业城市之一，自上世纪90年代开始积极实施开发区带动模式，先后成立了高新区、经开区、浐灞生态区、曲江新区、国际港务区等各种类型的开发区，对拉动全市经济发展、促进区域发展作用巨大。与全国多数地方一样，目前各开发区普遍面临着体制机制红利逐渐消失、土地资金技术等要素供给不足等问题，加之受到宏观形势变化的不利影响，各开发区纷纷尝试进行转型升级。2012年成立的渭北工业区虽然成立时间不长，但是自诞生之初，就在这方面进行了一些有益探索，对全国其他开发区具有一定借鉴意义，值得深入研究。

一、成立背景

新中国成立以后，出于尽快缩小区域发展差距、建设较为完备的社会主义工业体系，以及建立巩固的战略大后方等方面的综合考虑，从1953年“一五计划”开始，西安在此后近30年间一直被国家列为重点建设的城市之一。经过努力，到上世纪70年代末、80年代初，西安已成为我国中西部地区一座以机械、电子、纺织为主、轻重工业比例相对协调的社会主义工商业城市。改革开放以来，由于国家区域政策的重点由内地向沿海转移，加之自身的一些因素，导致多年来西安的经济发展，与沿海发达地区及周边一些兄弟城市相比，优势不明显，特色不突出，部分发展指标明显滞后。尤其是在工业发展方面，规模小、产值低、效益差、布局分散、竞争力弱的问题比较突出，成为影响全市发展的关键所在。那么出路何在？2012年8月，履新不久的西安新一届领导班子以大思路谋划，大手笔运作，正式启动了酝酿已久的渭北工业区建设项目，以此作为突破工业短板、推进产业升级、实现富民强市的重要举措。

选择渭北地区作为未来西安工业振兴之地的考虑是多方面的。第一，自然条件优越。规划区地处西安境内东北方向，与渭南、铜川、咸阳毗邻，是城市发展摆脱南向制约，实现向北拓展的战略要地，同时区域内生态环境良好，地势平坦、可利用土地较多；第二，服务配套能力较强。区域内铁路、公路纵横交错，并已初步成网。与国际港务区、铁路西安北站、新丰镇编组站、西安咸阳国际机场等重要交通运输站场距离较近，具备较强的人员物资流动服务配套能力；第三，工业基础较好。区域内原有高陵、阎良、临潼三地经过多年发展，已经形成了汽车制造、新能源、新材料、航空制造等主导产业，其工业总产值、规模以上工业增加值占全市比重近1/5，区域内原有“陕重”、“西飞”、“陕鼓”、“银桥”等品牌的知名度、美誉度较高，业已成为陕西经济的名片；第四，发展前景广阔。当前是我国全面建成小康社会的关键阶段，虽然面临的发展环境较为复杂，国内外竞争压力较大，不利因素较多，但是经济发展总体仍处于上升期，市场潜力依然较大，发展前景十分广阔。正是基于以上因素，新一届领导班子把承载全市工业经济未来发展重任的目光聚焦在了渭北这块古老厚重的黄土地上。

二、主要做法及成就

以2012年8月16日渭北工业区开发领导小组办公室正式挂牌为成立标志，迄今渭北工业区建设已历经三年风雨。三年来，在省市各级的正确领导下，园区建设者克服重重困难，按照“壮大工业、提升总量、生态优先、板块推进、产业聚集、协同发展”的总体思路，不断开拓创新，走出了一条不同于传统开发区的发展之路，使规划总面积达851平方千米的园区建设亮点频现，成就斐然。

（一）主要做法

11.确定立足实际、着眼长远的目标定位

《西安渭北工业区产业发展规划（2012——2020）》（以下简称《规划》）明确将园区未来发展的目标定位为“未来西安国际化大都市重要的工业承载区和产业支撑区、西安经济发展的战略增长极、国家级先进制造业基地”。实践证明，这一定位既立足现实，又着眼长远，符合西安全市及渭北地区发展实际，是经过努力完全可以实现的一个目标。

22.坚持“产业高端、资源集约、绿色环保”的发展理念

园区自成立以来，始终坚持“产业高端、资源集约、绿色环保”的发展理念，为此《规划》指出，要树立循环经济、低碳发展的原则，充分考虑产业发展、资源环境承载能力和生态功能的要求，强化生态建设和环境保护，鼓励企业进行清洁生产和“零排放”，打造真正的生态型工业新区，确保生态西安战略目标的实现。这一先进理念的确立，为有效破解长久以来开发区建设中工业发展与生态保护难以兼顾的矛盾奠定了较为坚实的思想基础。

33.按照组团式发展模式进行规划建设

园区自成立以来，一直按照组团式发展模式进行规划建设，在原有高陵、阎良、临潼三地产业园区基础上规划了三大组团，分别是高陵装备工业组团，重点发展汽车制造、新材料、兵器工业、专用通用设备制造产业；阎良航空工业组团，重点发展航空制造及配套产业；临潼现代工业组团，重点发展装备制造业和低碳环保产业。三个组团分别成立管委会，代表市政府对所在区域行使市级经济事务和部分社会事务管理职权，具体负责组团范围内的财政、工商、税务、国有资产、项目审批、国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、人防消防、园林绿化等方面的管理。总体来看，三大组团之间分工较为明确，既各有侧重，又相互依托，有效避免了多年来开发区建设中的产业雷同、重复建设、资源浪费等问题，对加快构建全产业链，推进产业集群式发展作用明显。

44.坚持“产城一体、产城融合”的发展思路

传统开发区建设模式过于关注产业发展本身，对公共服务投入不足，与城市发展融合不够，使园区成为一个个“工业孤岛”，一定程度上影响了人才引进和产业发展，不利于园区可持续发展。为避免重蹈覆辙，渭北工业区在成立之初，就坚持“产城一体、产城融合”的发展思路，从规划开始，就把各组团视为一个个“产业新城”加以谋篇布局并付诸实施。各组团在努力加大产业项目引进力度的同时，不断加快水电路气等公共基础设施的建设步伐，同时高标准布局建设学校、幼儿园、医院、超市、餐饮、公园绿地等各项生活配套设施，从而使园区功能不断完善，核心竞争力不断增强，对人才、技术、资金的吸引力明显加大，以此为依托，一座座宜居宜业的工业新城迅速崛起于渭北大地。与此同时，随着一批工业企业“退城入区”，也为主城区环境治理提供了前提基础，园区与中心城区之间正在形成一种和谐共生的良好关系。

55.不断强化项目落实力度

项目建设是推动区域发展的重要抓手，而项目落实则是项目建设的核心环节，再多再好的项目引进如果没有落实都是一句空话。为此园区注重在项目落实上狠下功夫，不断夯实责任，强化措施。如高陵组团按照“竣工一批、开工一批、储备一批”的思路，实行重大项目分工负责制，完善项目跟踪反馈体系，强化项目建设全过程管理；阎良组团从做强政策服务、做快审批服务、做好要素服务、做优环境服务等方面入手，切实提升项目落实力度；临潼组团提出按照五星级服务标准加大项目跟踪、督查和协调力度，有力确保了所有签约项目能如期实施。

（二）主要成就

埋头苦干换来累累硕果。截止2014年底，渭北工业区成功引进企业一千余家，其中规模以上企业近二百家。中国黄金、兵器西北采购中心、新舟700等一批重大产业项目已落地生根。在宏观经济形势十分严峻的情况下，2014年全年全区实现规模以上工业增加值完成261.03亿元，占全市的21.8%；工业固定资产投资完成408.3亿元，占全市的33.9%。在2015年第十九届西洽会上，渭北工业区又集中签约总投资达288.98亿元的合同项目24个，项目涉及装备制造、仓储物流、环保等多个园区优势领域。其中航空应急救援体系建设项目主要从事直升机的研发、制造和销售，以及飞行员培训、应急救援运营服务、航空燃油销售、机场场道建设等，建成后将为社会提供全产业链的航空救援服务。而唯品会西北总部项目建成后将成为西北和全国最先进、最现代化的电商总部及物流中心……。渭北工业区俨然已经成为当前西安破解新常态下经济下行压力的突破口、建设丝绸之路经济带新起点的先导区、拉动全市经济发展新的重要增长极。

三、加快转型升级的对策建议

根据《规划》，到2020年渭北工业区的发展目标是：工业总产值超过7000亿元，工业增加值达到2000亿元，工业总产值占全市比重达到40%左右。同时生态环境大幅改善、空间布局日趋合理、聚集效应显著增强，以“西安制造”为代表的一批国际品牌塑造完成，基本建成渭北工业产业聚集区。以现有基础来看，要实现上述目标，尚需付出较大努力。特别是在当前宏观经济下行趋势短期内难以改变的情况下，更加剧了实现这一目标的困难，为此需要园区建设者在多方面加快转型升级步伐。

11..推进体制机制创新

省市主管部门对园区建设要进一步简政放权。如在项目核准、备案方面，除国家及省政府另有规定外，入区的固定资产投资项目和外商投资项目，均可由园区管委会自行核准或备案。在充分下放经济管理权限的同时，也应在现有基础上进一步下放社会事务管理权限，以促进园区与驻地之间的深度融合。园区自身也应根据需要，不断加快体制机制创新，通过对现有机构精简整合，简化办事程序，提高行政效率和透明度，完善决策、执行和监督机制，健全财务管理制度，严控债务风险。

22..树立市场主导原则

通过思路模式创新，改变传统的园区开发模式，尽快实现开发主体由“政府主导”向“市场主导”的转变，为市场在资源配置中更加充分地发挥其决定性作用奠定基础。为此需要园区管委会改变工作重点，要把主要精力放在建章立制、加强监管、营造公平竞争的市场环境上，相应的需逐步将园区开发、建设、运营等方面的工作通过政府购买服务等方式委托给市场主体，实行企业化、市场化运作，以最大限度降低行政成本，提高市场活力。

33..提升招商引资水平

结合中央提出的新常态下经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平的“双目标”，园区要围绕主导产业，科学确定招商引资的方向和重点，努力吸引先进制造业投资，加快培育战略性新兴产业，全面提高利用国际国内资本的规模和质量。在具体的引资模式上，要在原有以会展招商为主的基础上，向精准招商、产业链招商、集群化招商、以商引商、网络招商、委托招商等多种招商方式转变。同时要加快建立高水平、专业化的招商队伍，建立激励与约束相结合的招商引资机制，不断提高招商引资工作的针对性、实效性。

44..加强土地集约管理

目前土地供应不足依然是困扰园区发展的主要问题之一，建议在继续实行年度用地计划指标单列的基础上，加大对园区用地指标倾斜力度。考虑到加强土地集约节约利用，防止土地浪费，需同时配套建立年度用地指标与土地节约集约利用挂钩的分配机制，实行增加或减少年度用地指标的奖惩机制。对不符合产业政策、供地政策的项目用地要严格控制，对长期闲置不用的项目用地要及时依法收回，使有限的土地资源产生更好的经济和社会效益。

55..加快拓展融资渠道。

为破解融资难题，近年园区与大企业、大财团深入合作，努力打造银企合作、银政合作新模式、新渠道。2014年3月“西安渭北工业区产业投资发展基金”正式成立。该基金采用国际上较为先进的母子基金分别运营的模式，其中由市本级财政筹集安排资金6亿元作为母基金，以此为杠杆吸引民间资金参与设立子基金，其总规模将不低于45亿元。另园区与中城银建签署合作备忘录，提出拟由双方共同发起设立总规模分别为30亿元、50亿元的“航空城市发展基金”及“渭北航空产业发展基金”。下一步建议有关部门要继续出台措施，鼓励设立股权投资基金和风险投资基金；鼓励帮助企业上市融资，允许园区对成功上市的区内企业给予适当奖励；鼓励区内企业到陕西股权交易中心挂牌展示，对通过发行私募债等方式实现融资的，由园区财政给予适当奖励或贴息；鼓励各类社会资本以“PPP”等模式与政府加强合作，参与园区基础设施的建设运营与管理。同时还需更加积极地引导银行、保险等更多金融机构到园区设立分支机构，不断完善园区金融服务体系。

66..增强创新驱动能力。

创新驱动战略是新常态下稳增长、调结构的长远之策。一是要加快创新平台建设。以多种方式支持园区企业设立研发中心、创业中心、孵化器等各类科技创新创业载体。鼓励企业牵头创建产学研协同创新联盟，与高等院校、科研院所加强联合，创建各种形式的协同创新平台，形成产业创新集群；二是以“互联网+制造业”模式加快企业技术革新，推动传统产业与信息技术的结合，不断延伸产业链、提升产业增值水平；三是建立有利于高端人才创新创业的分配、激励及知识产权保护机制，为园区营造良好的创新驱动人才氛围。

[责任编辑：竹效民]