强化城市土地储备风险管理

於一明

强化城市土地储备风险管理

於一明

一个时期以来，各级政府的土地储备管理工作，一直是国土资源管理的热点和难点，备受社会及相关部门的关注。在市场经济条件下，充分利用市场和计划的调控手段使城市土地在取得经济效益的同时，防范潜在的风险成为各地土地储备机构工作的重点。

所谓土地储备制度是指城市土地储备机构通过对土地征收、置换、收购、收回等方式，把分散在土地使用者手中的地集中起来，再进行拆迁、安置、土地平整等工作，然后将土地储备起来。按照城市规划要求，根据土地出让年度计划，再把土地投入市场。土地储备制度是市场经济的产物，是国家土地管理制度的创新。实施土地储备制度，有利于发挥市场对土地资源的基础配置作用，提高土地利用效率，实现土地资产价值。

概念及类别

城市土地储备风险，是指城市土地储备过程中由于存在各种事先无法预料的不确定性因素，使土地储备的实际收益与预期收益发生偏差，从而使土地储备部门蒙受损失，并造成相应的社会、经济、环境等问题的可能性。

城市土地储备本质上是一种公共投资活动，但具有商业地产开发投资经营的特征，城市土地储备过程中存在多种风险。实践中，城市土地储备风险可以从宏观和微观两个层面加以区分：

（一）宏观风险

宏观风险也是广义风险，包括参与城市土地储备的各相关主体，包括各级政府、金融机构、各投资者甚至社会公众在城市土地储备过程中所面临的可能导致未来经济收益不确定性的因素，这是由城市土地储备内在的广泛公众参与性所决定的。

社会风险。随着土地储备制度的不断建立和完善，土地储备已经成为城市发展和建设中一个有力的综合平台，影响到社会发展的方方面面。土地储备的社会风险主要是公众风险和城市发展规模风险：公众风险。社会公众在土地储备过程中扮演着最终获益者和风险承受者的双重角色，特别是因为土地储备的实施导致切身利益受到损害或者产生严重威胁的社会弱势群体，即失地农民、被收购企事业单位职工和城市的拆迁户，他们能够使土地储备不能顺利实施。城市发展规模风险。土地储备机构成立之初是为了加大闲置土地和其他存量土地利用和管理，把利用存量土地作为保障城市土地供应的主要出路，但在实践中，伴随着经济的快速发展和城市化进程的显著加快，土地储备机构越来越侧重于通过农用地转用、土地征收方式取得储备土地，而忽视闲置、低效土地的利用，盲目拓展城市规模，城市建设区域不断向规划的有条件建设区扩张，透支城市发展潜力，一些地区城市新城建设远大于现有城市可承载规模，出现大量“鬼城”、“空城”。

制度风险。城市土地储备产生和发展的历史已近20年，但与之相应的法律法规等政策体系尚不健全，实施过程中的具体问题缺乏明确的政策依据，并且政策的不稳定性和不确定性对城市土地储备决策的影响巨大，风险由此产生。

市场风险。市场风险对土地储备部门而言就是由市场波动引起的土地储备部门未来损失的可能性，或者源于信息不对称和外部性市场自身缺陷导致的市场失灵。在市场经济中，经营者的经营行为受市场环境影响，其经济周期、产业周期等均反映出不同时期的市场供需状况、价格波动等方面，对市场经营者造成一定影响。城市土地储备机构是经营土地资产的主体，随着市场体系的不断发育与完善，也会面临市场风险。

（二）微观风险

微观风险也是狭义的城市土地储备风险，是指在土地收购、开发整理、存储、出让等阶段存在一些不确定因素，引起运作成本的非预期波动，带来运营成本的不确定性。

收购风险。城市土地储备收购风险首先表现在土地收购价格问题，由于土地出让所产生的增值效益，在土地收购过程中，城市土地储备部门与被收购方对土地收购价格的认识上存在很大差异，部分被征购方认为土地征用、收购、收回补偿标准不合理，于是在心理和行为上对土地储备产生抵触，使得土地收购储备的价格谈判难度增加，土地收购时间延长，土地储备周期被迫延长，增加了储备的成本，导致收益的不确定性增加。其次，收购风险还表现在土地收购过程中，由于收购土地的产权归属复杂、地下设施、土地周边环境和地理结构不明，致使所收购的土地和地面建筑有可能出现已抵押、查封的风险，或存在复杂的历史遗留问题。第三，被收购土地的土壤环境、地质条件、复杂的地理结构、不合理的地下结构和大规模的动迁等因素也会增加开发成本，使土地储备部门面临未来经济效益的不确定性增大。

开发整理风险。土地储备开发整理是使生地变为熟地，使土地价值增值的过程，在此过程中，存在开发风险。开发风险是指土地储备机构将收购的生地开发为熟地的开发成本过高，造成资产的流失。

储存风险。储存风险是指已经进入储备库的土地由于不能及时盘活、推向市场而引起的一系列风险。储存风险的高低与储备量和储备期存在密切关系。土地储备太少，不能满足市场的需要，需求者就会在土地储备部门外部寻求土地资源，从而弱化土地一级市场；土地储备太多，一方面造成土地和资金的双重积压，土地储备成本增加，另一方面超额的土地储备需要巨额的资金支撑，带来巨大的筹资风险。

出让风险。出让风险是指储备的土地出让困难，或者出让未能实现预期的收益。出让风险是由于储备土地的变现性较差所致的。土地为非货币资产，其变现能力比货币性资产的变现能力要差，此外还有以下原因：首先，土地为不动产，不能随着需求的变化，由需求低的地方搬往需求高的地方；其次，土地储备周期长，一般需要6个月到3年左右，且影响储备期的不确定因素多；第三，土地资产的价值量大，占用资金较多，交易所需时间长且受限制条件也较多。

资金管理风险。土地储备开发整理资金需求量大，存在的风险也大。一是土地储备机构自有资金不足，且来源单一。而土地储备资金规模需求大，周转周期长，若遇市场需求不旺，极易出现违约情况，风险很大。二是土地储备资金周转周期滞后于贷款期限造成高额的财务费用。三是土地储备计划和土地储备资金收支预算与土地储备工作实施过程中出现的诸如权属争议、拆迁纠纷、环境影响等不确定因素影响，导致资金管理有效性受到影响。四是宏观经济政策调整影响对土地储备资金管理带来一定风险。

风险防范措施

建立健全法律体系。土地储备制度是一个系统工程，不仅需要从法律层面明确土地储备范围、土地储备机构法律地位、土地储备程序等方面，还需要对开展土地储备工作各个环节进行严格的规定，为开展土地储备工作提供法律保障。完善土地储备制度的第一步就是要建立健全土地储备制度的法律体系，应加快制定相关法律、法规和规章，使地方政府、土地储备机构和相关利益主体能够在完善的法律框架内依法开展土地储备工作。

加强系统性风险研判。土地储备机构应该密切关注宏观经济和政策法规的变化，并据此建立有效地预警应急机制，以应对各种突发情况。土地储备机构可以自行建立，也可以委托具有一定资质的机构对城市土地的规模、需求、结构进行全面调研，获取准确的市场信息，分析市场发展方向，制定一定时期内土地储备的发展规划，对于可能出现的风险，制定一定应急机制，尽可能的将风险降低到最低。

优化资金运作。首先要优化筹资渠道。创新和拓展储备资金的筹资渠道，增加土地储备资金的规模，改善土地储备的结构，摆脱对商业银行贷款的依赖，不仅降低了土地储备资金的风险，也提高了土地储备资金的使用效率。其次要加强资金管理。加强土地储备资金收支预算的编制准确性、确保土地资金拨付的及时、完整。合理确定信贷规模，努力降低财务成本。在项目前期进行成本测算时，应对项目在不同阶段的资金投入量有科学的测算，针对不同融资渠道制定出合理的融资计划，确保项目的正常实施。通过土地置换等土地收储方式，降低财务成本。

深化土地储备行为。一是建立项目风险评估机制。储备项目实施前要充分调查地块基本情况，包括土地权属、土壤、地下水、地下管网、考古、现状配套等情况。二是强化土地储备计划管理。要科学合理制定土地储备计划，建立土地储备计划的制定、落实、考核体系，保障土地储备行为的规范有序。三是加强内部管控。从战略上、组织机构、人员配置、人力资源管理等方面进行综合管理。四是做优地块配套。通过优化地块规划，加大周边配套投入力度，即提升周边居民的生产生活环境，又充分挖掘地块价值，提高地块竞争力。

建立完善的监督机制。一是规范制度建设，积极推行土地储备工作的信息公开制度，赋予土地关系人应有的权利，使之拥有充分的知情权和参与权；完善相关法律法规，建立公开、公正的征地程序、规范土地储备进程中的拆迁行为，禁止暴力拆迁。二是强化监督职能，加强对征地批准事项、越权批地、盲目圈占，以及暴力拆占土地等行为的督查；重视传播媒介的舆论监督，使土地储备行为始终置于全社会的关注之下，以促进土地储备制度功能的充分发挥。三是设立司法救济，通过国家司法机关按照司法程序解决土地储备拆迁进程中出现的征地不合法、补偿不合理、安置不落实等问题。对政府征地强拆等违法行为，土地权利人可以寻求司法救济，申请国家赔偿，以减少不必要的社会纠纷，维护社会稳定。

作者单位：杭州市土地储备中心