农村土地承包经营权抵押贷款的实践与思考——以黑龙江省克山县为例

李晨曦

(中国农业大学经济管理学院，北京 100083)

由于缺少金融机构认可的合格抵押品，农村金融服务一直处于银行“难贷款”和农户“贷款难”的两难境地。随着我国农业规模化和产业化发展步伐加快，农村资金供求矛盾日益突出。［1］发展农村土地承包经营权抵押贷款，不仅可以有效解决银行涉农贷款“想放不敢放”与农民“想贷贷不到”的难题，也有助于促进土地流转和规模化经营，对于创新农村金融服务体制、推动中国特色农业现代化建设具有十分重要的意义。

2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出:“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。2009年人民银行和银监会提出“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”。2010年人民银行、银监会在总结试点经验后，决定“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务”。2013年党的十八届三中全会提出:“赋予农民承包经营权抵押、担保权能”，这是在党的全会决议中首次表态农民承包经营权抵押问题。2014年中央一号文件提出:“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。

中央一系列政策文件的出台为开展农村土地承包经营权抵押贷款指明了方向、提供了政策支持［2］。黑龙江作为农业第一大省，是第一批开展土地承包经营权抵押贷款的省份。2010年克山县被确定为农村土地承包经营权抵押贷款试点县，积极推进土地承包经营权抵押贷款，取得了一定成效。4年来哈尔滨银行、农村信用联社、润生村镇银行等6家金融机构共为克山县发放农村土地承包经营权抵押贷款7．6亿元，抵押农村土地承包经营权6．7万hm2，走出了具有龙江特色、有一定复制推广价值的土地承包经营权抵押贷款路子。

1 克山县基本概况及土地承包经营权抵押贷款情况

1.1 克山县基本概况

克山县地处黑龙江省西部，是国家重点商品粮基地县和国家重点马铃薯基地县。全县辖区面积3 320km2，辖6镇9乡，人口50万，其中农业人口38万。总耕地面积20．1万hm2。土地规模经营面积(13．3 hm2以上)16．1万hm2，占总耕地面积的80%。现有家庭农场 (种植大户)12家，农民专业合作社682个。全县共有银行类金融机构6家，2014年金融机构存款余额62亿元，贷款余额39．9亿元，其中涉农贷款余额29．3 亿元［3］。

1.2 克山县土地承包经营权抵押贷款开展情况

克山县是全国24个国家级农村改革试验区之一，是黑龙江“两大平原”农业综合配套改革试验重点县，2010年被省政府确定为农村土地承包经营权抵押贷款试点县，在创新开展土地承包经营权抵押贷款上，探索了一整套符合当地实际、契合现代农业发展要求、与现实生产力相匹配的抵押贷款模式和路径。

1．2．1 克山县土地承包经营权抵押贷款模式

一是普通农户抵押贷款。农户用二轮土地承包期内一定年限的土地经营权为抵押物，银行根据克山县土地流转服务大厅做出的土地区块评估价格，以土地流转费用或经营收益的一定比例折价投放贷款 (一般为地价的70%或土地经营收益的70%)。如农户不能按期偿还贷款本息，银行可通过土地流转平台依法处置剩余期限的土地经营权，补偿银行放贷收益。

二是家庭农场 (种植大户)抵押贷款。自有土地，按照普通农户抵押土地承包经营权模式，开展土地抵押贷款;流转农民的土地，按照已签订并一次性交付流转年限土地租金的地块及流转期为基准物开展抵押贷款，其贷款评定比例和违约处置程序与普通农户抵押土地承包经营权相一致。

三是农民专业合作社抵押贷款。通过召开合作社社员大会，经2/3以上社员表决同意，以合作社的土地经营权在承包期限内抵押，金融部门发放贷款用于合作社生产经营。如果合作社不能按期偿付贷款，由银行按照程序依规处置剩余期限的土地经营权，待贷款本息及违约金偿还后，土地返还合作社经营。

1．2．2 克山县土地承包经营权抵押贷款流程

首先，由借款人向所在村的土地流转服务站提出申请，村土地流转服务站审查借款人及财产共有人的身份，家庭农场 (种植大户)、农民专业合作社的资质，土地承包经营权的合法性，向借款人出具抵押物权属证明材料。然后，由借款人到乡镇土地流转服务中心进行土地抵押备案，并对抵押土地的流转价格进行综合评估，到县土地流转服务大厅申请办理抵押登记，由县土地流转服务大厅出具抵押权证;由借款人到贷款银行申请贷款，银行审查相关材料，与借款人签订贷款合同，借款人再将抵押贷款的相关材料和抵押贷款合同提交县土地流转服务大厅，县土地流转服务大厅登记备案后上网公示。最后，由贷款银行在7个工作日内将贷款发放到借款人。

1．2．3 抵押额度及违约处置

农村土地承包经营权抵押贷款的金额一般不超过土地承包经营权评估价值的70%。贷款期限为两年抵押1年，即:农户要用其承包耕地申请1年期贷款，需要与银行签订两年的土地经营权抵押合同。

根据农村土地承包经营权抵押贷款合同，本年度农户未能按期偿还贷款，银行将把第二年度经营权转让给他人，转让期限为1年，第三年以后的经营权仍归原承包农户所有。抵押物处置转让有3种方式:一是公开流转，由抵押权人通过县农村土地流转服务大厅对抵押物再次进行流转，通过流转获取的收益来清偿贷款;二是拍卖经营权，即抵押权人与抵押人依照抵押贷款合同直接处置抵押物，将所得价款优先清偿贷款;三是委托经营，当抵押人无法正常经营时，由抵押权人与抵押人选择第三方对抵押土地进行托管经营，以经营托管所得收益优先偿还贷款。

1．2．4 克山县土地承包经营权抵押贷款开展情况

近年来克山县土地承包经营权抵押贷款快速发展 (表1)，2011年全县共抵押贷款120笔，抵押土地1．0万hm2，贷款金额0．3亿元;2014年抵押贷款4 700笔，抵押土地3．3万hm2，贷款金额4．85亿元。4年间贷款额度增长了38倍多，有效解决了农民贷款难的问题。

1.3 克山县土地承包经营权抵押贷款主要采取3方面措施［4］

1．3．1 政府部门积极推动

一是出台政策，规范抵押行为。2010年克山县政府出台《克山县农村土地经营权抵押贷款管理办法(试行)》，对农村土地承包经营权抵押条件、抵押价值评估和登记、抵押物的监管与处置等都做出了明确规定。出台了《关于加强金融生态环境建设的意见》、《金融机构支持地方经济发展考核奖励办法》等文件，对金融机构发展和开展金融创新，尤其是发展土地经营权抵押贷款给予政策支持和奖励。几年来克山县共向金融机构发放奖励资金143万元。二是搭建平台，保障各方权益。依托县乡农经部门和村委会，建立县、乡、村三级土地流转和融资服务平台。即县成立土地流转服务大厅，指导全县土地抵押价值评估和认定登记工作;乡镇成立土地流转服务中心，具体办理土地经营权抵押认定登记工作;行政村成立土地流转服务站，指导、规范农民土地流转行为和进行贷款抵押确认。各平台分级监管，互为补充，有效规范土地承包经营权抵押行为。三是完善机制，推进银农对接。建立信用信息共享机制，为金融机构对农民专业合作社进行贷前调查提供参考。2013年克山县成立全省首家农村信用信息中心，汇集金融机构及县政府有关部门共45家单位的信用信息资源，建立了包括农户、农村经济组织基本信息、银行信息，以及非银行信息的信用信息系统，实现了信用信息资源的整合和共享。目前，该信息中心已建立6．4万户农户信用档案，将全县60岁以下的农民信息全部录入，采集262家农民专业合作社信息，共评定信用农户6．3万户、农民专业合作社137家。推进土地确权登记，全县已确权土地19．5万hm2、登记9．8万户、发放《农村土地承包经营权证》9．3万本，发放率达95%。聘请专业机构，利用现代信息技术，对确权地块实施“户籍式”动态管理，建立可查询、可追溯的土地承包管理系统，方便土地承包经营权抵押贷款开展。

1．3．2 贷款主体踊跃参与

一是合作社参与力度比较大。针对合作社这一规模群体，分门别类探索和创新了抵押贷款模式。对村集体领办型合作社推行“村集体机动地经营权+入社土地经营权”抵押贷款模式，克山县新兴现代农业专业合作以此种模式贷款680万元;对农机专业合作社实行“土地经营权+固定资产附属担保”抵押贷款模式;对省星级合作社实行“土地经营权+担保公司担保”抵押贷款模式;对能人领办型合作社实行“流转到合作社土地经营权+土地当年收益权和农业保险赔偿辅助抵押”抵押贷款模式，哈尔滨银行以此模式为仁发、更好等25家合作社贷款1．1亿元。二是农场大户贷款额不断攀升。针对家庭农场、种植大户这一类型经营主体，探索推行了“自有土地经营权+信用农户土地经营权补充担保”抵押贷款模式，2014年全县共为家庭农场 (种植大户)投放抵押贷款12笔，资金960万元，其中单笔贷款最高额达到190万元。

1．3．3 银行机构主动介入

一是组建村镇银行，做好示范引带。发挥村镇银行机制灵活的优势，克山县组建以润生村镇银行为代表的村镇银行，为推进土地承包经营权抵押贷款先行先试。2011年克山县第一笔农村土地承包经营权抵押贷款就是由润生村镇投放，单笔贷款30万元，当年共投放9笔、253．6万元，3年来村镇银行累计投放土地抵押贷款9 307万元，占土地抵押贷款总额的11．8%。二是推行信用评级，实施授信放贷。从2011年开始，克山县人民银行组织各大商业银行开展信用等级评定，共有6万多个信用户进入评级系统，评出3A级信用户3 533户、2A级信用户1．563 3万户、A级信用户3．426 0万户、“黄金信用户”372个，评定信用村94个、信用乡镇13个，评定A级以上信用合作社137家，全部实行动态管理，作为申请信贷的信用依据。对A级以上合作社实行两日内低息办结，对“黄金信用户”实行扩大放贷额度、延长还贷期限和免抵押、免担保、降利率的“两免一降”政策。4年来克山县共为240户合作社、8户家庭农场 (种植大户)投放“两免一降”信誉贷款8 500万元。

2 克山县农村土地承包经营权抵押贷款模式特点及存在问题

2.1 克山县农村土地承包经营权抵押贷款模式特点

一是抵押贷款模式多，针对性强。在推进普通农户土地承包经营权抵押贷款的基础上，结合土地连片、规模经营的实际，对家庭农场、种植大户、合作社推行了“村集体机动地经营权+入社土地经营权”、“土地经营权+固定资产附属担保”、“自有土地经营权+信用农户土地经营权补充担保”等抵押贷款模式，满足各层面农业经营主体的贷款需求。

二是配套推进“多权”抵押贷款。在推进土地承包经营权抵押贷款的同时，结合实际，配套推进了林权、水塘、宅基地、农机具等权属的抵押贷款，实行一级平台多项业务，协调推进，扩大了抵押物范围，提高了银行放贷规模，增加了银行放贷收益。

2.2 克山县土地承包经营权抵押贷款存在的问题

一是缺乏专业的土地评估机构。由于没有专业的土地经营权价值评估机构和专业化评估人员，缺乏相对独立的评估价值作参照，土地价值难以界定，金融机构仅以土地租金及地上种植物价值来确定抵押物的评估价值，抵押物的实际价值难以合理确定。

二是缺乏土地流转市场。由于土地流转市场发育缓慢，缺少有权威的流转中介机构，一旦农民不能按期还贷，金融机构无法对农村土地经营权进行公开竞标、流转承包，影响了金融机构开展抵押贷款的积极性。［5］

三是缺乏现代农业金融产品与服务。由于土地抵押贷款开展比较晚，金融机构还没有将土地经营权抵押贷款纳入信贷操作管理框架，没有上级银行部门的授权，基层金融机构投贷力度比较小。尤其是对土地流入大户、农业合作社的授信仍然比照农户小额信用贷款流程办理，不能满足新型农业经营主体大额资金需求。［6］

3 推进农村土地承包经营权抵押贷款发展的政策建议

金融是现代经济的核心，如何通过农村土地承包经营权抵押贷款，满足农民及新型农业经营主体的资金需求，是各级政府应该认真思考和解决的重要问题，结合克山县土地承包经营权抵押贷款的实践，提出相关政策建议。

3.1 完善农村土地法律框架

土地承包经营权抵押贷款本身与现行《担保法》和《物权法》存在冲突，《担保法》规定，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的“四荒地”的土地使用权可以抵押，而耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《物权法》和《农村土地承包法》规定，农村土地承包经营权抵押仅限于通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权。［7］因而，亟须从法律上明确农村土地的担保物权性质，取消对土地承包经营权抵押和质押的限制，或明确规定土地承包经营权可以用以抵押贷款，［8］使农村享有土地占有、使用、收益、处理4种权益，允许土地承包经营权用作抵押进行融资。

3.2 完善土地承包经营权登记和承包经营权证书制度

当前农村耕地流转驱动力充足，农户土地流转意愿比较强烈［9］，为扩大土地抵押贷款创造了有利条件，但“无证化”的承包经营权也导致农村土地抵押贷款难以实施，一旦经营户出现贷款违约时，银行难以处置抵押的土地经营权，无法实现顺畅变现。要把土地承包经营权抵押贷款工作做得扎实有效，必须完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，给农户和金融机构都吃上定心丸。

3.3 建立农村土地承包经营权价值评估专业机构

制定《农村土地经营权价值评估管理办法》，出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则，引入中介机构对农村土地经营权抵押价值进行评估。培养专业资质评估人员，规范土地承包经营权价值的评估。

3.4 扩大抵押范围

在土地承包经营权抵押破题后，要进一步扩大抵押物范围，将宅基地使用权、厂库棚、林地经营权、集体林权、草原、大型农机具、水库、土地未来收益权、粮食直补资金、农业订单、粮食仓单等农业资产纳入抵押担保，扩大融资范围。同时，将农村三级土地流转服务网络创办成农村产权服务平台，为抵押贷款提供服务，解决产权服务平台缺失问题。

3.5 完善相关保障机制

财政部门建立专门的贷款损失保障或风险补偿机制，在贷款发生违约、金融机构实现抵押权较困难时，实施抵押物收购或进行贷款风险补偿，规避金融机构贷款风险。保险部门要开设土地承包经营权抵押贷款保险品种，降低金融机构发放土地承包经营权抵押贷款的风险［10］。

［1］黄惠春，曹青，曲福田．农村土地承包经营权可抵押性及其约束条件分析——以湖北与江苏的试点为例．中国土地科学，2014，28(6)

［2］刘俊清．农村土地承包经营权抵押贷款制度的实证研究——以常州市武进区为例．科学经济社会，2014，32(135):146～150

［3］黑龙江统计年鉴 (2014)．北京:中国统计出版社

［4］支持新型农业生产经营主体融资新思维．金融博览，2014，10

［5］白璞．关于开展农村土地承包经营权抵押贷款的思考和建议．农民致富之友，2014，4

［6］李宁顺，金波．农村土地承包经营权流转市场现状初探．中国农业资源与区划，2010，31(5)

［7］权虎，陈霞，马义玲．对农村土地承包经营权抵押贷款发展的几点思考．华北金融，2014，5

［8］陈美球，肖鹤亮，龙颖等．农户耕地流转意愿及驱动力研究进展及展望．中国农业资源与区划，2008，(2):70～73

［9］江平，李显冬．中国土地立法研究．北京:中国政法大学出版社，1999

［10］高 峰，周雪梅，肖诗顺．农村土地承包经营权抵押担保制度探讨．西南金融，2009，(3):40～42