京津冀协同发展背景下承德市新型城镇化建设的困境与对策*

魏战刚

(承德石油高等专科学校社科与数理部，河北承德 067000)

2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，强调实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。早在2004年，承德市就在全国创首例与北京市开展了“京承农业战略合作”，后又于2009年作为唯一的地级市，与北京市建立了全方位的定期沟通机制。承德市是国家甲类开放城市，环抱北京与天津，紧邻三港，是北京的生态屏障，在京津冀协同发展中地理与资源优势明显。《国家新型城镇化综合试点方案》将承德纳入新型试点之一，其自身的区位优势、资源丰富优势、生态环境良好、文化氛围浓厚及外部的机遇给承德市新型城镇化的建设带来了千载难逢的大好机遇。在此背景下，发现承德市新型城镇化建设的困境，提出新型城镇化建设的对策，具有重要的研究价值与理论意义。

1 概念界定

1.1 京津冀协同发展

京津冀协同发展是把京津冀3个地区看作一个整体，建立非首都核心功能的疏解、城市布局与空间结构的优化、产业结构的升级、公共服务体系的共享、现代化交通网络体系的构建、市场一体化进行的加快多位一体的目标同向、优势互补、互利共赢的协同发展格局［1］。

2014年2月26日，习近平总书记在听取京津冀协同发展工作汇报时就推进京津冀协同发展提出7点要求，即:一是要着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施。二是要着力加大对协同发展的推动，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用。三是要着力加快推进产业对接协作，理顺三地产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制，对接产业规划，不搞同构性、同质化发展。四是要着力调整优化城市布局和空间结构，促进城市分工协作，提高城市群一体化水平，提高其综合承载能力和内涵发展水平。五是要着力扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作，在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制。六是要着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络。七是要着力加快推进市场一体化进程，下决心破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。

1.2 新型城镇化

在科学发展观的统领下，在统筹兼顾原则与以人为本的基础上，新型城镇化是实现人口、资源、环境及经济的协调发展，是实现大、中、小城市与小城镇的协调发展，是实现城镇人口聚集与公共服务设施建设的协调发展［2］。

新型城镇化是在经济全球化、市场化、信息化及生态化的背景下提出来的，我国的新型城镇化综合试点名单在2014年12月29日公布，其基本核心是不以牺牲农业与粮食、生态与环境为代价，坚持以人为本、可持续发展及集约化发展为基本原则，是对传统城镇化的进一步发展与延伸［3］。

2 承德市新型城镇化建设的困境

在京津冀协同发展政策的支持下，承德市具备新型城镇化建设的优势，例如区位优势明显，承接华北与东北两个地区，资源丰富，矿产资源、农产品资源及清洁能源等等;优势明显，被称为“华北之肺”;文化优势明显，是国家首批历史文化名城。但是，承德市在新型城镇化的建设过程中仍然面临着一些困境。

2.1 承德市经济发展水平相对落后，规模效应难以发挥

2014年，承德市人均GDP为3．819 379万元，位于河北省第6名，仅处于河北省中游水平，远远低于全国平均水平。而GDP产值只有1 342．55亿元，比2013年增长7．8%，在河北省处于倒数第3名，经济水平发展相对落后，这在一定程度上阻碍了承德市的新型城镇化的建设。另外，承德市建设规模较小，其平均人口密度只有96人/km2，远远低于先进地区的1万人/km2，规模效应难以发挥［4］。

2.2 产业发展水平结构有待提高，缺乏产业支撑

承德市的三次产业结构比例由2005年的18．2:51．0:30．8调整为2014年的16．8:50．1:31．4，10年间其产业结构比例几乎没有变化。可以看出，承德市的产业结构调整相当缓慢，与2013年相比，第一产业增长4．6%，第二产业增长7．6%，第三产业增长9．6%，依然以第二产业为主，第三产业为辅［5］。承德市贵为旅游胜地，但受到周围区域城市环境污染及自身污染企业的影响，其在2014年的达标天数仅为68．2%，重度以上污染天数占4．4%，严重影响了其旅游发展。另外，承德市缺乏强大的产业支撑，知名的制造业、农业品牌等较少，旅游品牌还缺乏成熟，缺少规模企业与市场的支撑。

2.3 城镇化水平整体不高，整体提升速度较慢

自2001年以来，承德市的城市化水平虽然逐年在提高，但是整体水平不高。截止到2013年年底，城市非农业户口所占总人口的比重只有28．86%，相对于2001年的非农业户口占的比重18．78%，增长了仅10个百分点，年均增长不到1个百分点，整体提升速度较慢［6］。全市拥有接近4万km2的面积，城市建设面积不到200km2，城镇化率仅为42．3%，低于河北省4．8个百分点，低于全国10．6个百分点，与京津地区的城镇化水平相比，差距更大，严重阻碍了京津冀协同发展进程。

3 承德市新型城镇化建设的对策

承德市拥有自身的优势与外部的机遇，在京津冀协同发展的背景下，为摆脱新型城镇化进程中的困境，提出如下新型城镇化建设的对策建议。

3.1 加强顶层设计，科学编制承德市城镇化建设总体规划

城镇化的建设涉及多方面的因素，是一项复杂的系统工程。但其灵魂与先导是总体规划的制定与设计。虽然2008年的城市总体规划建设指导作用显著，“一体两翼，五区三带”的城市框架逐步展开，进一步增进了历史文化名城的内涵，但是该规划已不能满足日前的新型城镇化的快速发展，《承德市城市总体规划 (2015—2030年)》需要加速制定，按照京津冀协同发展与新型城镇化建设要求进一步将承德市建设成为“特色鲜明、风格独特、宜业宜居、充满活力”的特色小城镇［7-8］。第一，修编各类规划完善规划体系。完善规划体系，包括总体规划、长期规划及短期规划的制定与完善，从全局角度、战略高度，统筹安排好各项部署环节，有序推进承德的新型城镇化建设进程;第二，建立健全规划实施监督制度。规划体系再完美，如果不能有力的执行，也是一个摆设，因此，监督制度的建立势在必行。提高干部群众整体素质的同时，应建设政府、企业、社会三位一体的监督体系，让社会公众积极参与进来，发挥公众对规划的监督作用，在切实维护公众利益的同时，将规划有序的进行下去。

3.2 发挥自身优势，打造绿色生态新型城市

经济的发展是新型城镇化的核心动力，依靠经济的发展带动新型城镇化的建设是承德市优选的路径之一［9-11］。截止2013年底，承德市森林覆盖率达55．8%，市中心绿化覆盖面积达到40．6%，绿地率达36．8%，同时拥有世界文化遗产皇家园林避暑山庄、皇家寺庙群外八庙、皇家猎苑木兰围场，是历史上清王朝的第二政治中心，这些都是承德市拥有的自身优势。充分发挥自身的优势，打造集约型、智能型绿色低碳的新型承德市需要从以下几个方面做起。首先，打造首都的绿色安全生态屏障。承德环保北京，是肩负着京津地区生态安全的重大使命，将生态低碳绿色建设与保护工作放在首要为主，走出一条生态产业化与产业生态化发展之路;其次，加强生态保护与环境污染治理。虽然作为生态城市，但是近年来的雾霾污染也渐渐影响了其生态发展，因此，加大环境的保护力度与生态修复力度，应该与经济发展同时齐头并进，切实改善环京津地区的大气质量;最后，重视城市的基础设施与文化建设。基础设施的建设是保障，公共交通、环保环卫、园林绿化、防灾、安全设施建设等基础设施的完善是新型城镇化建设的基础，但是城市文化与乡村文化的融合也是必不可少的，将历史文化、风土人情、自然风光及乡村文化积极结合起来，以增进城镇化的文化底蕴。

3.3 利用地缘优势，以产业发展推动新型城镇化建设

城镇化的建设必须依靠产业的推动，城镇化的建设没有优势产业与特色产业的支撑将会缺乏活力，另外，城镇化的建设并不是简单的让农民进城，而是为农民提供长期稳定的就业机会，因此，推动承德市新型城镇化的建设，必须进行特色产业的集聚，为农民提供更多的工作机会。城镇化建设与产业集聚息息相关，可以从以下几个方面入手［12-13］。第一，打造承接京津产业转移的集聚区。承德市地区面积为3．95万km2，是北京的两倍多、天津的3倍多，承载力与空间比较大。在京津冀协同发展的机遇下，承德市拥有地理区位优势，可承接、对接京津地区的产业优势也很大，尤其是高新技术产业与新兴产业的发展;第二，创新管理机制，完善工业园区建设。园区是承载产业的最佳载体，园区的建设与否与产业的有序集聚密切相关，尽量发挥园区之间的联动作用，着力完善基础设施与公共服务，创新园区的发展模式，发挥园林建设的文化特质，有计划地组织园林绿化建设，打造新型城镇化的特色美与舒适美;第三，扩大以就业为导向的产业政策的调整。农民要适应城市的生活，就需要有相应的就业机会，一方面需要产业的调整，有适合农民的工作机会，做到以业聚人，另一方面，需要对农村剩余劳动力进行技能的培训，提高其适应产业优化与升级的适应能力，做到以人聚业。

3.4 发挥中心城市作用，提高承德城镇化建设水平与质量

大力推进承德市新型城镇化的建设，必须发挥中心城市的作用，统筹兼顾，有序展开，利用先进城市带动次级城市，逐一建设，提升整体的区域竞争力。第一，做大做强中心城市［15］。优化城市空间布局，按照“两带多组团”与“一体两翼”的规划，打造以老城区为国际旅游城市的主景区，发展文化旅游产业，把环境与配套设施统一加强，例如沿河绿地、滨河公路等优良环境的建设，及商场、医院、公共交通、超市、学校等配套设施的完善，将中心城市做大做强;第二，做大做特县城。在“小县大县城”原则的指导下，发挥基础优势，在县城经营中发展县城，根据各个县城的特点，因地制宜。其中，承德与滦平县需要拉大城市空间，拓展空间格局;平泉、宽城及隆化等县城，扩大人口与城区建设规模;丰宁与兴隆等县城要融入京津的理念，建立与京津“同城化、一体化、差异化”的发展;第三，做靓做美小城镇。集中力量与资金重点支持中心城镇率先发展，将小城镇的建设发展向中心城镇看齐，培植新的经济增长点。

［1］ 李克强．2015年3月5日第十二届全国人民代表大会第三次会议．政府工作报告，2015

［2］ 孙桂平．河北省网络城镇体系研究．石家庄:河北人民出版社，2013:97～99

［3］ 中国新型城市化报告研究编纂委员会．中国新型城市化报告2009．北京:科学出版，2009，(34):361～369

［4］ 李欣．河北承德融入京津冀协同发展思路与对策研究．社会科学论坛，2014，9:030

［5］ 魏进平，刘鑫洋，魏娜．京津冀协同发展的历程回顾，现实困境与突破路径．河北工业大学学报:社会科学版，2014，6(2):1～6

［6］ 姚淑芹．河北省新型城镇化建设面临的突出问题及对策．环渤海经济瞭望，2015，(4)

［7］ 蒋洪昉，冯建国，薛正旗，等．生态文明背景下的北京新型城镇化问题研究．中国农业资源与区划，2014，35(2):1～5

［8］ 吕健．京津冀区域协调发展背景下廊坊市新型城镇化发展趋势分析．环渤海经济瞭望，2015，(2):12～17

［9］ 赵冰琴．京津冀协同发展中石家庄的路径选择研究．中共石家庄市委党校学报，2014，(6):27～29

［10］ Friedmann J．World city futures:the role of urban and regional policies．4th Asian Planning School Association Congress，1997:2 ～4

［11］ 孙芳，刘明河，刘立波．京津冀农业协同发展区域比较优势分析．中国农业资源与区划，2015，36(1):63～70

［12］ 刘贵利．在京津冀协同发展视角下小城镇城镇化路径选择——以京南小城镇为例．小城镇建设，2014，(9)

［13］ 张宏玉，刘伟华．新型城镇化建设下承德市城市园林绿化发展的探索．河北林业科技，2014，(2):71～73

［14］ 尹罡，甄峰．京津冀协同发展视角下欠发达地区县域经济发展模式研究——河北省53个县 (市)的情景分析．河北师范大学学报:哲学社会科学版，2015，(1)

［15］ 薄文广．滨海新区开发开放的目标定位与发展思路．新加坡国立大学东亚研究所，2010