竞争中立政策走向国际化的美国负面元素*

丁茂中

(上海政法学院经济法学院，上海 201701)

竞争中立政策走向国际化的美国负面元素*

丁茂中

(上海政法学院经济法学院，上海 201701)

竞争中立政策最早发源于澳大利亚的国内经济改革，经过美国的大力传播，目前已经走向国际化。遏制国家资本主义模式、制定新的国际贸易规则是美国力推竞争中立政策的主要动因，这使得美国在传播澳大利亚的竞争中立政策过程中客观存在不少断章取义之举，极易误导人们以为竞争中立针对国企与私企之间竞争、竞争中立排除政府任何非中立干预。美国副国务卿罗伯特D·霍马茨甚至在国际场合发表谬论，意指竞争中立排斥政府干预和国企导致现行规则不足。因此，我们必须理性地审视国际社会当前流荡的竞争中立政策并辨证地作为。

竞争中立政策 政府干预 公平竞争理念 贸易保护主义

按照学界通说，竞争中立政策最早发端于澳大利亚上个世纪九十年代启动的国内经济改革。1996年，澳大利亚率先在《联邦竞争中立政策声明》中首次明确提出:政府商业活动不应当仅凭其公共部门所有权而享有高于私营部门竞争者的竞争优势(以下简称澳版竞争中立政策)。［1］目前，经过美国主导OECD发布《竞争中立:维持公有企业与私有企业之间竞争水平》等工作报告、联手欧盟发表《关于国际投资共同原则的声明》以及大肆批评“中国模式”扭曲全球市场竞争、竭力推进《跨太平洋伙伴关系协议》(TPP)谈判进程等，竞争中立政策已经成为国际投资与贸易领域的一个热门议题，备受包括我国在内的各方关注。本文将深入探析美国在推动竞争中立政策走向国际化上的重要负面元素，如不纯动机、误导宣传、荒诞谬论等，期望有助于我们在国际贸易谈判中有理有据地采取各种举措进行博弈，以在最大程度上抵御中国发展所面临的“外患”和我们在国内经济改革中对症下药地采取各种手段进行破局，以在较短期限内消除中国发展所存有的“内忧”。

一、不纯动机:美国力推竞争中立政策的主因

由于国有企业数量非常稀少且国内市场竞争机制比较完善，美国本身是世界上最缺乏实施竞争中立政策需求的国家，［2］然而它却是国际上推行竞争中立政策的最卖力者。现实反差与美国实用主义形成的鲜明对比表明这种现象的出现绝非偶然，这必然有着美国自身的特定利益考虑和战略安排。

(一)遏制国家资本主义模式

“国家资本主义是与国家政权相结合，由国家掌握、支配的一种资本主义经济形态。因此，国家政权的性质不同，决定着国家资本主义的不同性质。”［3］纵观世界发展史，国际资本主义应当发端于十九世纪末二十世纪初，并随后曾经在全球范围内普遍存在过。第二次世界大战结束以后，国家资本主义在不同的国家演化出不同的模式，归纳起来总体有四种，即“赶超式”国家资本主义、“凯恩斯式”国家资本主义、“莱茵式”国家资本主义和“计划式”国家资本主义。实行“赶超式”国家资本主义的国家主要有日本、韩国等国家，实行“凯恩斯式”国家资本主义的国家主要是美国、英国等发达国家，实行“莱茵式”国家资本主义的国家主要有德国等莱茵河畔国家和北欧等国家，实行“计划式”国家资本主义的国家主要是印度等。［4］二十世纪八十年末，伴随着超级霸主美国在资本主义世界推行公平自由贸易政策，基础体量相对较小的这些模式不同的国家资本主义都开始大幅度地退缩，很多国家只在铁路基础设施建设、城市供水供暖供电网管铺设、基础医疗教育供给等少数领域保留，自由资本主义重新开始常态化地主导整个资本主义世界并对不少发展中国家产生巨大的外溢影响。

虽然我国早在上个世纪七十年代末就有意识地推进经济体制改革，但是直到二十世纪九十年代上半段才初步引入市场经济。市场经济引入的迟缓、计划经济存续的悠久等多种因素的叠加使得我国在加入WTO前夕在诸多领域还存在一些政企不分现象，国有企业基本掌控着各个领域的市场。入世带来的巨大冲击迫使我国掀起“抓大放小”的经济改革，国有企业开始“有进有退、有所为有所不为”。尽管外资企业、民营企业在入世前几年迅速攻占甚至垄断了不少可竞争性行业的市场，但是以国有企业为核心力量的本土经济在整体上还是成功地抵御了外资这轮进攻。不仅如此，得益于改革决策的科学和市场竞争的洗礼，我国在入世前后至今所采取的改革举措不但没有导致国有企业在整个经济中的地位走向没落，相反，它们在很多经济领域越来越多地扮演着具有举足轻重的市场角色，这包括国际市场的港口吊装、高速铁路、核电设施等重型装备行业。可以说，在2008年之前，以美国为首的西方发达国家似乎并未对中国企业特别是国有企业的崛起尤其是走向世界经济舞台给予足够的关注，但金融危机之后出现的中国企业海外并购浪潮使得国外开始急速将目光投向中国经济及其发展模式。

2010年，美国政治风险咨询公司欧亚集团董事长伊恩·布雷默出版的《自由市场的终结:政府与公司谁将获胜?》一书宣称:一种新的制度——国家资本主义正在崛起，对自由市场制度造成了严重威胁。［5］2012年1月出版的英国《经济学家》杂志刊登了标题为《国家资本主义的兴起》封面文章，指责中国、俄罗斯、马来西亚等新兴市场国家的大型国有企业正在推行一种新的混合模式——国家资本主义，破坏了贸易公平，给全球贸易体系造成严重冲击;该文章的观点得到了《金融时报》、《华尔街日报》等著名媒体和一些学者、政客的呼应，一时间产生巨大影响。［6］诚如前面所述，国家资本主义早在十九世纪末就已存在，它并非何等新鲜事物。以美国为核心的西方发达国家近年来之所以对发展中国家特别是中国的国家资本主义表现得如此大惊小怪并横加批评，目的是为了遏制国家资本主义模式。自进入二十一世纪以来，伴随着中国的飞速发展，国家资本主义模式开始重新引起很多国家的关注并逐步成为联合国贸易和发展会议的重要议题。“他们不再视美国为榜样，每个人都在注视中国”。［7］这不仅开始威胁到自由资本主义模式在全球经济领域的霸主地位，而且直接影响到美国在全球经济乃至政治领域的领导地位。对此，美国前国务卿希拉里·克林顿在一个外交会议上公开表示，“我们必须着手应对国家资本主义，因为它是我们最大的竞争威胁之一”。［7］

为此，美国开始在国际上竭力推行竞争中立政策。美国副国务卿罗伯特D·霍马茨透露:针对中国模式对美国的竞争力和全球体系的挑战，美国国务院进行了很多思考;美国正在OECD内与其他成员国和OECD秘书处对现有的国际经济秩序进行重大调整，在贸易和投资两方面更新现行国际经济准则，特别是针对中国国有企业制订“竞争中立框架”;美国将积极参加联合国贸易和发展会议，宣传自由资本主义模式的优势，强调公平竞争将为各国带来新的机会，并将利用这个平台争取更多非OECD国家的支持，促使其他实行国家资本主义的国家认识到，赞成和实行国有企业制度对他们是不利的，因为他们根本无法与拥有更多资源的中国竞争。［8］在具体动作上:首先，美国主导OECD先后发布了《澳大利亚的竞争中立与国有企业:实务和其他相关的评论》、《竞争中立:维持公有企业与私有企业之间竞争水平》、《竞争中立与国有企业:挑战与政策选择》等工作报告;其次，美国联手欧盟发表《关于国际投资共同原则的声明》;再次，指责中国模式扭曲了全球竞争，如美国前财政部长盖特纳在2012年的瑞士达沃斯论坛上公开说“中国的国家资本主义及其补贴和扭曲对中国的贸易伙伴们非常有害。”［9］第四，竭力推动TPP谈判进程，“TPP不仅要求减低或取消关税，更重要的是它强调各成员国的竞争政策，例如推行高标准的知识产权保护、金融改革、增强规则透明度等一系列措施;实际上就是强调规范政府与市场的关系，推行竞争中立政策。”美国上述举措的背后逻辑是比较清晰的，即构建理论依据→寻求他人附同→指出现实问题→提供解决之道。

(二)制定新的国际贸易规则

自上个世纪九十年代以来，WTO框架下的各项多边协定基本上构成了现行全球贸易规则。众所周知，现行WTO框架下的国际贸易规则自始至今都是被美国所左右。理论研究表明，“一国从国际经济规则获益的来源有两个:一是国际经济规则所拥有的正外部性，即规则的统一促进了商品与生产要素的跨国流动，提高了国际分工的水平，优化了全球资源配置，从而实现了全球福利的改善。这一点对所有参与经济全球化的国家都是适用的。二是国际经济规则的非中性，即规则的制定者或主导者能够从中获得巨大的额外经济收益。换句话说，只有少数国家能够从后一种来源中获益。”［10］美国在二战后特别是布雷顿森林体系宣告瓦解之后大力推行国际贸易自由化规则，根本动因在于获取经济层面的直接优势。得益于两次世界大战尤其是二战，美国企业自二十世纪五十年代以来就在资本规模、技术创新、制造工艺、管理水平等诸多方面具有不同程度的领先优势甚至绝对优势，即便相对于英国、德国、日本等发达国家而言亦是如此。在这种情形下，美国政府需要做的工作就是想方设法深度打开其他国家的市场，让美国企业凭借历史积累下来的独特优势通过形式上的公平竞争获胜，从而保证美国能够持续地处于国际分工链条的顶层。

随着越来越多的发展中国家对现行国际分工体系的不满以及对经济学“比较优势理论”的反思，包括中国在内的很多国家纷纷开始利用产业政策通过组建、扶持大型国有企业集中社会资源来重点发展基础工业、高兴技术产业、金融行业等。这种政府干预市场的模式在多个国家取得了巨大的成就，中国则是最为成功的典范。在GDP方面，根据世界银行的统计，中国2012年的GDP就已经达到8022万亿美元，跃居世界第二位;在企业竞争力方面，2013年《财富》世界500强企业有近五分之一为中国企业，其中有三家国有企业名列全球前十位;在国际货币结算方面，中国已经先后同多个国家和地区签订了规模不等的人民币互换与结算协议。以中国为代表的新兴经济体的迅速崛起正逐步使得美国企业先前拥有的竞争优势渐渐消失，金融危机的爆发更使得美国及其很多企业前所未有地出现捉襟见肘、相形见拙窘相。自2008年以来，美国不少知名企业先后进行了大规模的裁员或者业务撤并，部分企业整体被所谓的外资收购，有些直接宣布进入破产程序。经济局面短期内急剧出现的鲜明反差使得美国非常不安甚至表现出不同程度的恐惧，但是现行的国际贸易规则对于美国来讲又是“爱莫能助”的。在现行WTO框架下，政府通过市场化的方式组建国有企业参与国内、国际市场的商业活动是合法的，现行国际贸易规则对政府参与商业活动的重要限制就是原则上禁止进行各种补贴。因此，除非一国政府通过各种形式的补贴来帮助国有企业、私营企业来获得额外竞争优势，否则，任何主体都没有依据和理由进行指控，这包括一国政府通过直接投资、政策扶持等方式将资金、人才、技术等社会资源汇集到一个或者多个规模不等的国有企业使后者具有较为深厚竞争优势的做法。

“世界经贸格局随着新兴经济体的崛起与传统发达国家的相对下降而发生着深刻的变化，原有的以美欧为主导的国际经贸秩序受到了巨大的挑战。美国作为传统的国际经贸规则的主导者，在推进新一代经贸规则，如国有企业、知识产权、劳工标准、环境标准等方面受到了前所未有的阻滞。多哈回合就曾因以美国为首的发达国家与发展中国家对规则制定过程中的分歧陷入瘫痪，几近停摆。与此同时，以新兴国家为代表的发展中经济体积极参与全球治理，通过G20等多边机制发挥作用，推进全球治理规则的新一轮改革，更为美欧等国增添了压力。”［11］正是在这种背景下，美国才以现有的国际经济规则无法保证国有企业和私营企业公平竞争为由开始竭力推行竞争中立政策。“在美国主导推动下，竞争中立规则被纳入到TPP协议中，并被逐步细化为税收中立、债务中立、规则中立，尤其是对中央层面的国有企业进行更加严格的规制，等等。伴随TPP谈判的不断推进，美国借规范约束国企竞争行为、实现公平竞争之机逐步将其所主张的竞争中立规则上升为TPP框架中的国际新规则。”［12］对此，不少专家担忧“有可能是新的国际贸易规则在WTO之外的谈判中形成。”［13］若仅按照美国目前在国际上推行的竞争中立政策(可以称为美版竞争中立政策)，这种局面对中国是非常不利的。首先，“从战略上看，‘竞争中立’论旨在推动修改国际经贸合作规则，以期削弱中国不断增长的对外贸易和投资领域的比较优势，抬升中国经济融入世界的门槛。”［14］其次，“对于经济发展水平有限的发展中国家来说，若游离之外，则面临被严重边缘化的可能;若介入其中，则意味着以自身利益为代价来满足美国的‘自由化’标准和利益。”［15］事实上，“美国推动竞争中立，主要是以中国等国家普遍存在的国有企业为目标，在美国与其他国家的竞争中保护美国的利益。一方面，美国积极推动他国的自由贸易，从而为本国商品和资金打开市场;另一方面，美国又加强对本国产业的保护，抑制别国竞争。”［2］这导致美版竞争中立政策具有很强的国际贸易保护主义色彩，即以形式上同等适用于自身的竞争中立规则限制他国政府采取特定措施对国际市场竞争中现存的在实质上属于不公平竞争的问题进行矫正，以借此维持本国企业在国际市场中的优势地位。

二、误导宣传:澳版竞争中立政策的印象澄清

澳版竞争中立政策有着特定的产生背景和适用环境，这些本来都应当被完整地介绍给所有受众群体;但是因动机不纯，美国在向国际社会传播澳版竞争中立政策过程中并没有这样做，而完全形式化的信息推送客观容易导致人们对竞争中立政策产生各种误解。

(一)竞争中立针对国企与私企之间竞争

为了推动经济持续高效发展，澳大利亚在二十世纪九十年代初开始对澳大利亚国家航空公司Qantas、澳大利亚联邦银行、澳大利亚电讯公司Telstra等国有企业进行公司化改革。虽然国有企业公司化改革随即在一定程度上促进了澳大利亚的市场发展，但是很多人发现有着政府背景的企业依然可以获得很多额外的竞争优势，如税收优惠、专项财政补贴、低息贷款等，这在很大程度上影响了澳大利亚国内市场的公平竞争并进而损害了经济发展效率。因此，澳大利亚在1996年发布了《联邦竞争中立政策声明》，首次明确指出:竞争中立要求政府商业活动不应当仅凭其公共部门所有权而享有高于私营部门竞争者的竞争优势;实施竞争中立政策的目的在于消除因公有制性质所造成的资源配置扭曲，完善市场竞争机制;如果不及时推行竞争中立政策，资源配置则会因为不能够充分反映成本的政府商业行为而遭到扭曲，继而影响私营部门的投资行为和市场的公平竞争秩序;因此，任何政府部门都不应当利用自身的立法或者财政权力使得自己的商业行为比私营企业获得更多的优势。［1］在随后实施的竞争中立政策改革过程中和发布的各类文件材料中，澳大利亚基本一直强调竞争中立政策对于消除政府商业行为与私营部门之间的不公平竞争是至关重要且具有重要社会意义。例如，澳大利亚国库部和财政部在2004年联合发布的《澳大利亚政府对经理人的竞争中立指引》中再次特别声明:政府致力于令人信服、透明的行政管理和公共资源的高效配置与使用，实现此承诺的一个重要路径就是对政府商业活动实行竞争中立政策，范围涵盖税收、信贷、政府管制、投资回报率、成本分担、诸如保险等其他领域等。［16］

客观而言，若不考虑澳大利亚的特定历史背景、具体改革目的等因素孤立地审视《联邦竞争中立政策声明》所阐述的竞争中立政策，它在直观上显得比较狭隘。纵览各国市场经济发展史，竞争关系盘根错节而非整齐划一的存在于不同类型的市场参与者之间，商品供给替代不仅发生在一国境内的国有企业和私营企业之间，而且发生在一国境内的国有企业之间和私营企业之间。尽管因特殊的“血缘”关系使得国有企业常常受到政府不合理的特殊关照而获得额外竞争优势，但是因政府投资的主体多元化和产权的持有多样化，这种额外竞争优势并非普遍、均衡惠及所有国有企业;况且根据实践来看，从政府不当干预市场行为中获得额外竞争优势并非国有企业的“专利”，私营企业通过商业贿赂、院外游说、政府非对称管制等获得额外竞争优势在现实生活中也是屡见不鲜。因此，竞争中立政策的周全之义起码应当涵盖所有企业之间的竞争。但是澳大利亚《联邦竞争中立政策声明》文本表意的竞争中立政策却出人意料地格外受到美国的“青睐”，它不仅完全照搬其义塞入TPP协议使之走向区域化，而且借道利用OECD发布相关工作报告使之走向全球化。此举在实质上属于断章取义，这导致了澳版竞争中立政策被不断地误传，使得国际社会片面地将竞争中立问题狭隘地聚焦在国有企业与私营企业之间甚至仅限在中国的国有企业与其他的私营企业之间。坦率来讲，即便亲自查阅澳大利亚竞争中立政策的改革文件，人们也比较容易产生一种误解——竞争中立只是针对国有企业与私营企业之间的竞争问题，这就更不用说人们只是片言只语地听说澳大利亚竞争中立政策的一些信息。

其实，澳大利亚的竞争中立政策是针对所有企业之间的竞争，更准确来讲是针对市场竞争机制的。在澳大利亚竞争中立政策的起源报告《国家竞争政策》中，希尔墨教授深刻地指出:“每一个现代市场经济都有一套规则确保竞争机制不会被企业通过合谋或者单干的反竞争行为破坏。…在澳大利亚，这些规则包含在《1974联邦商业行为法》第四部分。…当前最紧迫的问题就是确保这些规则在适用过程中所存在的不合理漏洞被弥补上以给企业经营提供一个全国统一的法律框架。”［17］而根据《1974联邦商业行为法》来看，这部相对于1965年的新法仍然存在很多问题，如无法适用于合伙、个体商贩等非法人企业之间在州内的商业行为、联邦和州政府制定的其他法律所规定的适用除外条款仍然具有优先效力等。这不仅导致澳大利亚的政府商业活动与私营部门之间依然存在诸多不公平竞争问题，而且导致澳大利亚不同领域的私营部门竞争者之间出现不公平竞争问题。为了彻底改善澳大利亚的竞争法治环境，联邦和各州在1991年决定成立一个独立的国家竞争政策检查委员会，全面调查澳大利亚的市场竞争状况，该委员会在1993年公布了前面提到的《国家竞争政策》(希尔墨报告)。这份报告引起了澳大利亚政府委员会的高度重视，随即在1995年澳大利亚联邦与各州一致同意通过了《竞争原则协议》对《1974联邦商业行为法》所存在的上述一系列问题作了修正。

(二)竞争中立排除政府任何非中立干预

纵观过去已经施行二十多年的竞争中立政策改革，澳大利亚发布的竞争中立政策文件绝对不止前面提到的《国家竞争政策》、《竞争原则协议》、《联邦竞争中立政策声明》、《澳大利亚政府对经理人的竞争中立指引》等。根据国家竞争委员会官网公布的信息来看，包括澳大利亚联邦和州在内的政府组织目前已经累计发布368个有关竞争中立政策的文件，类型涵盖澳大利亚政府委员会专项文件、政府国家竞争政策报告、立法审查报告、立法说明、国家竞争委员会年度报告、国家竞争委员会评估报告、国家竞争委员会调研报告、出版物或演讲等。归纳起来看，这些不同类型的文件主要从四个角度详细阐述了澳大利亚的竞争中立政策改革，即:第一，推行竞争中立政策的历史缘由及现实价值;第二，竞争中立政策对政府的行为约束要求及其相关重点领域;第三，联邦及州政府在实践中存在的有悖于竞争中立政策精神的作为或者制度设计;第四，竞争中立政策的纠纷解决机制及其保障。但是，美国主导的OECD在介绍澳大利亚的竞争中立政策改革时通常都只是提及《国家竞争政策》、《竞争原则协议》、《联邦竞争中立政策声明》等部分具有里程碑地位的文件，很少深度、全面地综述澳大利亚的相关文件。这就很容易导致人们对澳大利亚竞争中立政策的了解出现“管中窥豹”现象，其中最为突出的问题就是往往将竞争中立政策过于绝对化，即竞争中立政策似乎禁止政府采取任何非中立性干预措施。

若稍微泛化观察澳大利亚的经济活动，我们不难看出，澳大利亚推行的竞争中立政策改革并不是绝对排斥政府采取任何非中立性的干预措施。根据同期的社会实践来看，澳大利亚政府一直在实施多种多样的非中立性干预措施，包括给予少数群体特殊好处和强加特定主体某项义务。具体而言，前者最典型的示例就是澳大利亚对本国中小企业的特殊扶持政策:如对于信息和通信行业，澳大利亚要求在硬件(电脑、网络设备、主机和打印机等)采购中，至少10%的合同(以金额计算)授予中小企业，在服务(系统集成、软件、技术咨询、通讯服务)采购中，至少20%的合同授予中小企业;［18］后者最为典型的示例就是澳大利亚要求电信公司Telstra履行电信普遍服务义务，即不管以廉价的光纤方式还是高昂的卫星方式必须为全体澳大利亚国民提供商用64kbit/sISDN接入服务，保证任何人都能够以较为合理的对价获得相应的通信服务。［19］

事实上，澳大利亚政府采取非中立性的措施干预经济活动并不纯粹只是一种客观现象孤立的存在，它的很多法律在制度层面上本身就允许甚至要求澳大利亚政府根据特定的情况需求采取相应的非中立性干预措施。以澳大利亚推行竞争中立政策的诉求支点——公平竞争法律制度为例，根据在2011年由先前《1974联邦商业行为法》更名为《2010竞争与消费者法》来看，澳大利亚对于具有市场支配地位的企业强加了一项特殊的法律义务，即禁止滥用市场支配地位:该法第46条规定，如果一个公司具有市场优势地位，则不得滥用这种地位对竞争者实施造成消灭及实际损害的行为，不得阻止他方进入市场，不得阻止或防止他方进行竞争行为;该法第76(1A)条规定，对滥用市场支配地位的公司，法院最高可处以1000万澳元的罚金;如果认定有违法所得的，则可处以三倍违法所得的罚金;如果无法认定违法所得的，则可处年营业额10%的罚金。类似澳大利亚的上述规定在美国、欧盟、日本、巴西、南非等各自的竞争法律规范中都是普遍常见的，它在性质上是一种非中立性的干预措施。如德国法学家狄特瑞希·霍夫曼形象所言，“一种行为若由其他企业实施则可能是正常的竞争，但若由拥有市场支配地位的企业实施就构成‘滥用’并受到禁止。”［20］P140

这种格局的出现并不是偶然的，它有着深刻的理论基础和社会缘由。凯恩斯主义经济学的兴起基本终结了政府是否应当干预市场的世纪争论，但是由此却开启了政府应当如何干预市场的探索历程。“我们说政府有时可以改善市场结果并不意味着它总能这样。”［21］P10“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”［22］P1189政府失灵问题的存在使得人们对政府干预市场提出了很多要求和限制，保持中立便是其中重要内容之一。但是，这些种类与形式庞杂的要求与限制的根本目的在于确保政府能够有效地弥补市场失灵，而非仅仅简单形式化地约束政府的权力及其作为。因此，竞争导致垄断、形式公平导致群体贫富两极分化等固有的市场失灵问题客观上决定了政府竞争中立只能是相对的。尽管将竞争中立绝对化的理解在形式上有别于古典的经济自由主义，然而它在实质上很多方面都会与后者产生相同的结果。即便不考虑国际贸易中可能借此掩盖的贸易保护主义，姑且仅就一国的国内市场而言，如果政府保持绝对的竞争中立，这无疑至少将导致相关市场最终走向垄断局面。

三、荒诞谬论:罗伯特D·霍马茨的解释批判

2011年，罗伯特D·霍马茨在美国纽约外国记者中心对媒体解释:竞争中立的意思是使竞争不受外来因素的干扰，其核心是对现有国际经济规则进行更新和调整，以“弥补现有的国际经济规则无法保证国有企业和私营企业公平竞争的缺陷”。［8］客观评价，罗伯特D·霍马茨这番解释充斥着诸多谬论。

(一)竞争中立排斥政府干预

将竞争中立解释为“使竞争不受外来因素的干扰”，若单纯从宽泛的文义层面上来看，这基本是无可厚非的。诚如《礼记·中庸》所言:“中立而不倚，强哉矫。”在词根“中立”可以解释为“不去帮助或反对任何一方”的情况下，竞争中立理所当然地可以模式化地解释为“不去帮助或反对参与竞争的任何一方”;如需换言之，这也可以表述成“使竞争不受外来因素的干扰”，而且似乎这种表述更加突出“中立”本身的哲理。

但是若将竞争中立置于其产生的特定社会背景——市场经济领域之下，罗伯特D·霍马茨的这种解释显而易见的就存在很大问题。按照正常理解，罗伯特D·霍马茨以及其他主体目前所用的上述措辞均指发源于澳大利亚国内经济改革的竞争中立一词。市场经济领域的竞争在根基上只限于从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织实施的经营行为，它在性质上可以是错综复杂的商业行为或者市场运行的阶段状态或者资源分配的优化机制。但是无论作为何者，它们都因归化为市场的固有范畴而与政府相对存在。根据传统的思维习惯，若谈及“使竞争不受外来因素的干扰”，这里所指的“外来因素”通常都是指政府的干预行为。因此，罗伯特D·霍马茨所言的竞争中立意思应当是使市场竞争不受政府干预行为的干扰。而众所周知，市场失灵理论早已充分说明这类主张或者观点的谬误所在。

“市场是资源配置的有效机制，这已为十九世纪欧洲和北美洲大多数国家的资本主义经济成就所证明。但是，市场不是万能的，市场机制也有固有许多自身不可克服的缺陷，以致在资源配置上失灵和失效，即不能或难以实现资源的高效配置，这已为十九世纪末以来资本主义经济的发展状况，特别是周期性经济危机所证明。”［23］P80理论研究和历史实践充分表明，市场失灵的表现形式是有很多种的，诸如外部效应、贫富分化、公共产品供给不足等，但首当其中的便是竞争导致垄断。“列宁曾经指出:竞争必然引起资本的积聚和生产的集中，而这种积聚和集中发展到一定阶段就必然走向垄断。”［24］P9竞争导致垄断的市场失灵客观上决定了政府干预的必然性，政府在市场失灵范围内干预市场竞争已经成为经济学、经济法学领域的一种普世认知。但是按照罗伯特D·霍马茨所言的竞争中立，为了保证国有企业和私营企业公平竞争，(各国)政府都应当不采取任何措施干预相关市场的竞争。很显然，这种主张无论是在理论上还是现实中都是无法立足的。竞争中立并不能意味着禁止政府对市场竞争的任何干预，它应当定位在对政府干预市场的某种限制上。

罗伯特D·霍马茨的上述论调不免使我们情不自禁地将之与竭力倡导自由竞争的古典经济学派联系起来。然而相较而言，前者比后者更为激进。虽然以亚当·斯密为代表的古典经济学派主张实行市场自由竞争主义，但是亚当·斯密并不是主张经济上的完全自由放任。［25］P9在《国民财富的性质和原因的研究》中，亚当·斯密特别强调:“商人的利益在某些方面往往和公众的利益不同，有时甚至相反。扩张市场，减少竞争，这无疑是一般商人的利益。前者虽然往往于公众有利，后者却总是和公众利益相反。减少竞争，只会使得商人的利益提高到自然的程度之上，其他人却为了他们的利益而承受不合的负担。”［26］P242－243由此可以看出，亚当·斯密还是在一定程度上容忍甚至主张政府对市场采取有限的干预措施。这相对于罗伯特D·霍马茨有关竞争中立的上述见解要温和多了。一古一今、一前一后之间的鲜明反差以及罗伯特D·霍马茨的身份或许让人不同程度地有些迷惑，即难道身为美国国务院负责经济、能源和农业事务的副国务卿一点不了解经济学常识吗?答案似乎也是显而易见的，罗伯特D·霍马茨的这番激进在性质上并不是一种无知的表现;恰恰相反，这深刻地反映出美国试图借助竞争中立的字面意思所极力掩藏的内心真实想法——通过促进国际市场高度甚至完全的自由竞争来推动美国企业垄断或者继续垄断全球的主要核心产品、技术、服务等市场:在美国企业在全球市场目前仍然具有较大竞争优势的情况下，国际市场的自由竞争将会导致美国企业对发展中国家甚至其他发达国家的企业进一步取得相对甚至绝对的市场优势地位。

(二)国企导致现行规则不足

按照罗伯特D·霍马茨所言，竞争中立的核心是对现有国际经济规则进行更新和调整，以“弥补现有的国际经济规则无法保证国有企业和私营企业公平竞争的缺陷”。细致品读罗伯特D·霍马茨的这番话语，至少在语意上让人觉得他似乎认为很多国家不同程度存在的国有企业导致现行国际经济规则开始出现严重的缺陷以致迫切需要采取措施进行弥补与完善。

虽然我们无法厘清罗伯特D·霍马茨所谓的现行国际经济规则的确切内容，但是根据人们的常规理解，现行国际经济规则应当系指二战以后经过不断演化形成的当今投资与贸易有关的内容总和。1946年，联合国经社理事会举行第一次会议，会议呼吁召开联合国贸易与就业问题会议、起草国际贸易组织宪章并进行世界性削减关税的谈判;经过多次谈判，美国、英国、加拿大、澳大利亚、法国等在内的23个国家于1947年10月30日在日内瓦签订了“关税及贸易总协定”(GATT)，这初步构建了二战后国际经济规则的基本框架。到了二十世纪八十年代，由于欧洲与日本的崛起开始对美国构成威胁，美国从战后初期单方面开放市场的自由贸易政策转到了“公平自由贸易”政策;WTO取代GATT后，以美国为首的发达国家借助WTO这一平台越来越倾向于制定知识产权保护规则(如TRIPs)、投资自由化规则(如TRIMs)、环境保护规则、竞争政策规则、劳工条款等等;这些规则的一个基本趋向就是维护现有的国际分工体系，继续保持其技术、产业竞争优势，把不同类型的国家“锁定”于现行的国际分工链条之上。［10］2001年12月，中国加入WTO;2012年8月，俄罗斯成为WTO第156个成员国。虽然一个不争的事实是我国与俄罗斯是国有企业存在数量较多的国家，但是，除非罗伯特D·霍马茨的前面言论在对象和时空上具有尚未言明的针对性，否则，以抽象的国有企业参与市场经济活动为由来“诊断”现行国际经济规则存在重大问题——无法保证国有企业和私营企业公平竞争无论从何种角度上来讲都是非常牵强附会的。

如罗伯特D·霍马茨本人在《竞争中立:确保全球竞争的合理基础》一文中所承认的那样，国家组建企业或者支持特定企业参与经济活动并不是什么新鲜的事情，这个自中世纪以来就已经较为普遍存在。［27］纵观近百年世界经济发展史，罗伯特D·霍马茨所言的现行国际经济规则从产生到发展至今在参与主体上一直都有着国有企业的身影。在GATT的创始国中，除美国外，包括英国、法国、加拿大、澳大利亚、荷兰、南非、印度等在内其他22个国家在当时就已经不同程度地存在各个类型的国有企业。在GATT存续的37年过程中以及WTO问世以来，这些创始国以及包括除中国与俄罗斯以外的其他陆续加入者都始终不同程度地利用国有企业参与国内外的市场竞争，例如:法国通过1988年成立的法国电信(国有控股企业)进入全球市场，先后兼并了英国移动运营商Orange公司、埃及运营商Mobinil公司等;已有350多年历史的英国皇家邮政公司是英国目前所剩不多的大型国有企业集团，占据着50%以上的英国邮递服务市场;加拿大成立多个皇冠公司(国有企业)，如加拿大广播公司、加拿大国家铁路公司、加拿大航空安全公司等。既然国有企业在所谓的现行国际经济规则形成伊始就已存有并持续性、总体量较为宏大地参与相关范畴的市场活动，那么在二十一世初叶的今天以“弥补现有的国际经济规则无法保证国有企业和私营企业公平竞争的缺陷”为由提出通过竞争中立规则来对现有国际经济规则进行更新和调整显得格外失真。

对此，不少专家尖锐地批判道:“缺陷为何在此阶段才发现，国际规则的制度看来任由制定者随时想调就调。按此逻辑类推，是否可以建立一种国际经济规则，来保证发达国家与发展中国家公平竞争。”［28］不难看出，以国有企业作为噱头对现行国际经济规则进行“发难”绝非罗伯特D·霍马茨的真实意思，作为全球唯一超级经济大国的副国务卿对此相关问题应当是心知肚明的。在写给《华尔街日报》的一封电子邮件中，罗伯特D·霍马茨的醉翁之意所在表露的一览无遗:“竞争中立”一词并不是我杜撰出来的，这一包罗广泛的主题已经涵盖在《跨太平洋伙伴关系协议》(TPP)这一贸易协议当中，而且在经济合作与发展组织(OECD)的工作当中有更具体的体现;我想指出的是，我无意挑战中国的国企模式，而是说，国企应该在一个为全世界接受的规则和规范体系中运营，而且中国政府采取的支持措施不应该扭曲这一体系当中的竞争关系。［29］很显然，罗伯特D·霍马茨完全是针对中国国有企业而言的，姑且撇开现行国际经济规则是否需要进行更新和调整以及如何更新和调整不谈，这种言谈本身就有悖于竞争中立之义。

四、结语:理性审视与辨证作为

虽然市场固有的地域属性决定了经济领域的系统竞争最早成形于各个国家，竞争中立政策最初只能发源于某个国家;随着市场经济走向全球化，竞争中立政策必然逐步突破主权篱笆成为一个国际议题。但是，这并不必然意味着由“国内版”的竞争中立政策所直接翻版而来的“国际版”的竞争中立政策在性质、效果上与前者仍然完全相同，因为:在对等存在外资进入壁垒的国内市场上，优化资源配置创造的经济财富与单个国家利益往往是高度一致的，这使得竞争中立政策的国内施行通常都是基于竞争法治理念而为的，如澳版竞争中立政策;然而在优化资源配置创造的经济财富和单个国家利益存在较大分野的国际市场上，情况未必如此，这也有可能是不同程度的基于国际贸易保护主义而为的，如美版竞争中立政策。因此，我们必须理性地审视国际社会当前流荡的竞争中立政策。

作为公平竞争理念的化身，竞争中立政策应当得到各方尊重和践行。我国对此已经给予了高度重视，中国共产党第十八届三中全会开创性地提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，这是我国深化市场经济体制改革、推进市场法治建设的重要创举。竞争是市场的灵魂，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用就必须切实有效地采取各种措施保护市场竞争机制。市场竞争机制的维护不仅需要政府积极作为预防和制止经营者实施垄断行为，而且需要政府严于律己禁止滥用权力限制、排除竞争。所以，李克强总理在上任之初就明确要“砍掉政府那只乱摸的手”。改革开放特别是加入WTO近十余年的实践充分表明，政府不合理的保护无法真正给企业带来强劲稳健的市场竞争力，能够真正经过市场洗礼的企业方能承载中国经济发展的重任。因此，政府在推进“2．0版本经济改革”过程中应当借助中国(上海)自由贸易试验区等平台，学习澳大利亚的经验，大力推进竞争中立政策的改革，尽快消除我国目前仍然比较突出的国有企业与民营企业之间竞争不公平的棘手问题。

但是我们坚决反对和抵制任何人利用竞争中立政策之名行国际贸易保护之实。无论对于国内市场还是国际市场，竞争中立政策应当始终保持作为公平竞争理念的本性，不能沦为国际博弈的政治手段。竞争中立政策的存立之本在于对公平价值的追求，而公平对形式与实质的兼顾需求特别是对实质的强调决定了竞争中立政策不可能是无条件、绝对化的，这就要求各国政府必须最低限度地合理考虑相关市场中不同竞争群体(主要是不同国家企业)之间的“先天”差异。任何有意无意忽视这些因素的竞争中立政策在性质上都不同程度地蜕化为既存强势地位的企业挤压竞争者的辅助手段，若这种情形发生在不同国家的政府之间特别是发达国家与发展中国家之间便成为一种带有很强政治色彩的国际贸易保护手段;而这不仅将最终导致实质性公平的价值无法实现，而且将可能导致市场趋于高度集中化甚至寡头或独占。

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American’s Negative Elements of Internationalization of Competitive Neutrality Policy

Ding Mao-zhong
(Economical Law Shool of Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701)

Competitive neutrality policy originated from Australia and has internationalized by vigorously spreading of American．The main reasons for the United States to push competitive neutrality policy are to stop state capitalism and make new international trade rules．In the course of spreading Australia’s competitive neutrality policy，USA has made a lot of Interpret out of context which are easy to mislead people into thinking that competitive neutrality policy only apply to the competition between the state-owned enterprises and private enterprise and competitive neutrality policy rule out any non-neutral intervention．U．S．Deputy Secretary of state Robert D．Hormats even issued some fallacy in the international arena which says that competitive neutrality policy rule out government intervention and state-owned enterprises result the current rules out of time．Therefore，we must rationally examine competitive neutrality policy currently talked by the international society and scientifically take further action．

competitive neutrality policy;government intervention;fair competition idea;trade protectionism

A

1002—6274(2015)04—022—09

(责任编辑:唐艳秋)

本文系国家社科基金青年项目“中国(上海)自由贸易试验区竞争中立政策研究”(14CFX043)的阶段性研究成果。

丁茂中(1981－)，男，江苏盐城人，法学博士，上海政法学院经济法学院副教授，研究方向为竞争法学。