矿业权流转评估问题研究──矿业权流转问题研究系列之五

■ 韩继深/李 卉/韩 爽

（1.山东省地质矿产勘查开发局，济南 250013；2.山东省第七地质矿产勘查院，临沂 276006；3.京东方科技有限公司，北京 100015）

矿业权流转评估问题研究──矿业权流转问题研究系列之五

■ 韩继深1/李 卉2/韩 爽3

（1.山东省地质矿产勘查开发局，济南 250013；2.山东省第七地质矿产勘查院，临沂 276006；3.京东方科技有限公司，北京 100015）

矿业权评估是资产评估的重要分支，是矿业权流转的法律基础。矿业权评估维护和保障了矿产资源国家所有权和国家投资的权益，对防止国有资产流失起到了比较重要的作用。2014年国家将矿业权评估师职业资格由准入类调整为水平评价类，在经济新常态下，矿业权评估师队伍和矿业权评估市场的改革和发展，必须吃透国家政策，以市场为导向，加强理论研究，强化培训，建立矿业权评估信用体系，拓宽市场领域，提高服务水平。

矿业权流转；矿业权评估；法律规制；矿业权评估师；队伍建设

中国经济进入新常态后，对矿产资源的需求在品种、结构、生态价值等方面开始出现波动和变化，然而，矿产资源在国民经济发展中的重要地位和作用并没有变化，代表国家矿产资源权益的矿业权，还在受到投资者的关注和青睐。矿业权流转已经逐渐成为市场化资源配置的重要组成部分。本文根据国家政策和矿业权交易的实践，对矿业权流转过程中资源价值的评估问题进行分析和相关研究。

1 关于矿业权评估

1.1 矿业权的法律属性与资产属性

根据《矿产资源法》《物权法》等一系列法律法规对矿业权的相关法律规制和规定，矿业权的法律属性应定义为“必须由国家特别行政许可的准用益物权。”

《财政部、国家税务总局关于转让自然资源使用权营业税政策的通知》（财税〔2012〕6号），明确规定了“矿业权是财产权，矿业权的资产属性为无形资产中自然资源使用权。”

矿业权流转包括矿业权一级市场出让和二级市场转让的行为，矿产资源国家所有的价值和收益如何在流转过程中保值增值，国有资产的权益和收益不被损害、侵蚀和流失，关键是要在流转过程中对矿业权确定出一个公平合理的对价，并在交易过程中严格遵守并依法实现。

1.2 矿业权的价值与公允价值

矿业权价值，是指矿业权人依法使用矿业权，勘查或开采矿产资源所获得的或支付的货币量。

矿业权的市场价值是指在市场交易中实现的价值。它包含了矿产资源所有人权益、矿业权取得成本及相关税费、开发（勘查）投资收益。

矿业权的公允价值，又称之为矿业权的公允市价或公允价格，即矿业权的公平市场价值。矿业权的公允评估值是由独立的、专门的、具有法定资质的矿业权评估机构（公司），在未受到委托方及其他方面干扰的情况下独立评定估算的矿业权的公平市场价值。所以，矿业权的评估价值即为矿业权的公允价值。

1.3 矿业权评估是资产评估的重要分支

我国的矿业权评估起源于1998年国务院发布的关于矿产资源的“三个办法”，特别是 《探矿权采矿权评估管理暂行办法》（国土资发〔1999〕75号），初步建立起了矿业权评估管理的相关制度体系。

我国的矿业权评估，起初是以矿产资源有偿取得、有偿使用制度的技术辅助为起点，从主要为政府出让矿产地收取“矿业权价款”进行定价，逐步发展到为矿业权资产市场化的流转、涉矿类公司上市和上市公司涉矿业务等服务。

党的十八届三中全会《决定》提出了市场对资源配置起决定作用的改革方向，为矿业权评估行业的进一步发展带来了巨大的机遇，资源市场化配置要求矿业权评估必须从以下三个方面完善、创新和发展。一是必须进一步规范和巩固传统的评估市场，提高评估水平和法律规范的能力，维护相关利益方的合法权益，推动矿业权合理流动和优化配置；二是拓展新兴市场，为“走出去”资源发展战略、矿业权抵押、矿业权融资、矿产资源投资咨询和风险防范、矿业权私募及相关基金等新兴业务服务；三是随着我国经济发展市场化、对外开放的不断深化和创新，潜在市场的需求将不断涌现，“互联网+”将为矿业权评估市场增添智慧的翅膀。

2 矿业权评估的法律规制

2.1 资源所有权决定了矿业权评估的地位和作用

矿业权是矿产资源国家所有权中使用权的表现形式，矿产资源所有权的性质决定了矿业权是否需要评估、如何评估，以及评估结果的确认与使用。因此，对于矿业权的评估，国家依据拥有的所有权，在法律法规和相关政策规定中都做出了明确规定。

矿业权评估为国家矿产资源所有权服务。随着市场化改革的不断深化，混合经济、民营经济、多元化经济将逐渐成为市场经济运行的主体，作为国家所有的矿产资源在市场配置和交易中，如何最大限度地保证国家及交易各方的权益，根据目前的国际惯例和我国的法律法规规定，必须由矿业权评估来承担这方面的职能和作用。

矿业权评估是矿业权流转的法律依据，其主要目的是防止国有资产流失。国家法律法规明确规定，国有地勘单位、国有企业转让国家出资勘查形成的矿业权，必须依法进行评估，评估结果依法备案，并以备案的评估结果为底价。

2.2 矿业权评估的法律规制

自1998年国务院发布《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》等“三个办法”以来，矿业权资产市场化和矿业权流转制度正式建立并全面实施，从而确立了矿业权评估的法律地位。迄今，国家关于矿业权评估管理的法律法规和规范性文件已有7个之多。

随着市场改革的不断深化和矿产资源在国民经济发展中地位的不断凸显，中国矿业权评估师协会经国务院批准、民政部批复，于2006年3月24日在北京成立。目前该协会已发展执业单位会员132家。

矿业权评估师协会成立以来，一直致力于行业自律、素质提高和制度体系的建设，陆续出台了一系列行业管理措施、制度和方法：①建立和完善了一套符合中国实际的矿业权评估准则体系和相关制度办法；②建立起了矿业权评估机构的市场管理体系，在评估机构选择、评估过程的法律和质量监督、评估报告的网示、评估成果的应用及后续评价等方面形成了一整套公开、公平并为国家和社会所公认的系统管理体系；③加强矿业权评估行业人才队伍建设，通过培训、资格管理等一系列措施，形成了系统的矿业权评估人才培养和管理体系。

2.3 矿业权评估为资源资产管理提供了法律依据

随着市场对资源配置起决定作用的改革不断深化，矿业权的流转与交易更需要依法、公平、公正、公开。因此，作为矿业权交易亟需的公平价值、公允价格、公允价值将成为公平交易的体现和代表，矿业权评估的地位和作用将更加凸显。一是矿业权评估对于推动矿产资源市场化配置的改革和发展具有划时代的意义和作用；二是矿业权评估维护和保障了矿产资源国家所有权和国家投资的权益，为防止国有资产流失和受损提供了制度保障；三是矿业权评估制度的实施，从根本上实现和保证了矿业权主体的权益；四是从制度和市场方面，规范和维护了矿业资本市场和矿业权流转的健康发展；五是为资源配置国际化和国外矿产资源风险勘查提供支持；六是从价值规律和资源外部性治理方面，促进和保障了矿产资源的综合利用和生态文明建设。

3 矿业权评估行业深化改革和发展的对策建议

3.1 矿业权评估师队伍建设要以市场为导向，强化培训，提高素质

(1)吃透文件，依法规范矿业权评估师资格考试改革的相关工作。国务院在下发《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号）“取消矿业权评估师准入类职业资格”后，随之对《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》等法规中涉及“矿业权评估”的部分进行了修订。人社部办公厅、国土资源部办公厅《关于做好取消矿业权评估师职业资格后续工作的通知》（人社厅函〔2014〕350号）则明确“矿业权评估师资格调整为水平评价类职业资格后，考试组织、考试科目、考试报名条件保持不变。”以上改革在矿业权评估行业曾引起不小的震动，专家们则解释为：一是职业准入资格必须于法有据，矿业权评估师无上位法依据；二是准入类减少，给市场松绑，为求职清障，是市场化改革的趋势；三是准入类调整为水平评价类，对矿业权评估师影响是存在的，但“人社厅函〔2014〕350号”文规定了“三不变”，应该说影响不大。

目前重要的工作，一是尽快将改革的真实含义让大家明白，是准入类调整为水平评价类，既不是取消了矿业权评估师执业资格，更不是不再搞矿业权评估了，而是进一步引入竞争机制以提高矿业权评估师队伍素质；二是尽快理顺矿业权评估师水平评价类考试的相关事宜和流程，建立起水平评价类考试的流程体系，做到质量不降低、水平有提高；三是尽快建立起水平评价类考试管理体系，做到人员不流失，业务上台阶。

(2)强化培训，提高矿业权评估师队伍的整体素质。矿业权评估师准入类调整为水平评价类，按照“人社厅函〔2014〕350号”文规定的“三不变”，矿业权评估师队伍的继续教育、年度业务培训和水平评价类考试还要继续进行。随着市场化改革的不断深化，尽管矿业权市场出现了周期性的低迷，但是市场对矿业权资产的需求，对矿业权评估业务的需求只是处在了调整期而已。由于资源需求是经济发展的必然需求，随着全球经济的复苏和攀升还会有新的增长。利用当前的结构调整期，认真分析形势发展和对矿产资源需求的变化，强化对矿业权评估师队伍的培训。一是强化新常态对资源需求与矿业权评估业务的新变化和新要求认识的培训；二是强化“互联网+矿业权评估”的渗透与融合，拓展业务领域和提高服务水平的培训；三是强化矿业权评估师队伍技术业务创新，开拓市场，提高市场竞争能力的培训。

(3)加强诚信体系建设，建设矿业权评估信用企业。矿业权评估市场近年来面临的最大的问题是评估质量和诚信问题，社会信用体系已成为国务院全力推进的重大改革内容，国务院各部委、各省委省政府、各行业部门陆续出台了社会信用体系建设的相关文件和具体措施。矿业权评估行业要抓住时机，加强调研，全面分析，拟定规划，开展矿业权评估师行业信用体系建设。一是要理顺关系，对接信用体系建设的主管部门，成为行业信用体系建设的支持者和执行者；二是按照行业标准要求，结合本行业实际，制定矿业权评估行业的信用体系，在行业内贯彻实施；三是组织矿业权评估机构努力加强信用体系建设，按照信用企业标准规范业务行为，承担社会责任，积极申报行业信用企业，把矿业权评估机构建设成高级别的信用企业。

3.2 加强理论研究与评估实践的结合，推动矿业权评估行业的创新和发展

(1)加强学术研究，进一步完善矿业权评估理论体系。矿业权评估行业作为资产评估业中最年轻的分支，经历颇短，理论准备不足，其从事过的各种评估案例、遇到的评估难题纷繁复杂，经过大家的努力和拼搏解决了诸多在理论研究、实践操作等方面的一系列难题，但一些争论一直还难以解决。党的十八届三中全会提出的市场配置资源的改革决策，将进一步推动和加快我国矿业权市场的发展和壮大，矿业权评估理论，特别是基础理论研究亟待加强的问题将会更加突出，并将会在一定程度上影响和限制着矿业权评估行业的健康发展和作用的发挥。因此，必须下大气力，发挥各个层面、各级评估机构、科研院校、矿业企业等各方面的积极性和创造性，进一步抓好学术研究工作，在矿业权评估的理论基础、国际接轨、科技创新、制度规范、人才建设等方面实现突破性的进展，健全和完善矿业权评估的理论体系。

(2)外引内联、兼收并蓄，建立支持开拓国际市场的矿业权评估体系。随着市场化配置资源改革的进一步深化，中国企业国际化的进程将不断加快，尤其是“一带一路”战略的提出和实施，中国企业“走出去”涉足矿产资源的勘查和开发、并购和上市交易等，都将会大面积的涉足和涉及到矿业权的问题，矿业权评估行业必须跟上国家全面对外开放的步伐，要有超前意识，不能完全受制于国外矿业权评估方面的影响和限制，要尽快实现矿业权评估行业和相关规则与国际接轨，外引内联，兼收并蓄，在吃透、嫁接国际规则和惯例，指导中国企业适应、遵守和运用的基础上，要认真学习、研究和借鉴加拿大、澳大利亚、南非等国矿业权评估的规则和技术方法，从长计议，规划和建设为中国企业开拓国际市场所必须的矿业权评估体系。

(3)以十八届三中全会《决定》为动力，推动矿业权评估理论体系的创新和发展。市场化配置资源的不断深化、经济结构调整、企业转型升级等已经成为当今深化改革和发展的重头戏，矿业权评估行业不能再固守原有的理论体系和经营模式，必须结合当前企业转型升级的深层次需要，加快理论创新和商业模式的创新，按照李克强总理的要求，加快“互联网+矿业权评估”的融合步伐，全面提高能够适应“互联网+”的发展新模式。一是要从理论创新的角度把“互联网+矿业权评估”有机地结合起来，拓展新的市场领域；二是通过“互联网+矿业权评估”的发展，进一步提高评估工作的准确度、效率、效益等服务水平；三是通过“互联网+矿业权评估”的深化和发展，进一步提高矿业权评估行业的核心竞争力。

3.3 完善法律法规体系，健全和完善矿业权评估市场体系

(1)在实践中不断改革和完善矿业权评估的市场规则。矿业权评估行业尽管已经出台了一套评估准则，但由于其理论基础和执行过程中存在的一些问题，尤其是来自于各个方面的行政干预、行业潜规则等的影响，在实际运作中导致了诸多问题的产生，审计署公布的2014年对2448宗矿业权审计，发现交易三成多有违规违法现象，不乏矿业权评估过程中出现的问题。这些问题的产生，都或多或少与矿业权评估行业的制度、规则建设不完善和存在的问题相关，因此必须从实际出发，根据暴露出的问题和进一步深化改革的要求，追根溯源，加强理论研究，强化制度、准则建设，尤其是在规范执行、自由裁量权、内控制度建设、后评估等方面进一步完善和提高，建立起一整套规范的行业评估准则和纪律规范，规范整个行业不能造假、不敢造假。

(2)全面推进矿业权评估市场的法律法规体系建设。矿业权评估行业长期以来面临的最大困难就是行业法律法规不健全，出现了问题和权益受损维权困难，实际上2014年矿业权评估师由准入类改革为水平类考试之规则改变，根本的问题就在于法律法规不健全，于法无据导致的。实践证明，再有水平的评估队伍，再好的评估准则，如果没有法律法规来保障其基本法律地位和利益，也难以实施并取得预想的效果。这一点必须引起高度重视，在进一步加强矿业权评估行业建设的同时，必须把健全和完善矿业权评估行业法律法规作为工作的重点。一是对现有的法律法规进行修订、补充和完善，并全面发挥其作用；二是要以党的十八届四中全会“依法治国”的决策为方针，结合矿业权评估行业的实际，加强立法研究，提出行业立法的建议并推动实施；三是要从长远出发，从矿业权评估行业服务的领域、对象等出发，建立和完善矿业权评估行业的立法规划体系。

(3)依法规范和治理矿业权评估市场。地质勘查业和矿山开采业10年黄金时期，对矿业权的大量需求和炒作，既催生了矿业权评估行业的快速发展，也给矿业权评估行业造成了难以磨灭的伤害。随着党的十八届四中全会“依法治国”决策的出台和实施，依法依规治理矿业权评估市场也成为了当前亟待落实的重要任务。依法治理矿业权评估市场，重点是要解决好以下问题：一是要尽快规范和提高矿业权评估师队伍的技术素质、工作质量和职业道德水平，使从业者自觉遵纪守法，执行准则，严守底线，做有良心的评估人；二是规范矿业权评估机构的准入制度，矿业权评估机构既要依法依规设立，又要逐步摆脱行政部门的束缚和干预，矿业权评估机构的选择要通过招投标等市场竞争机制；三是要强化评估师协会的他律和自律作用，加强监督和行业自律，用法律法规、行业准则、诚信体系、纪律惩处等全面规范矿业权评估机构的执业行为；四是要坚决查处通过矿业权评估损害国家利益和导致国有资产流失的寻租和腐败行为，建设公开、公平、公正的矿业权评估市场。

[1] 证劵之星.中国矿业权评估市场发展现状与资本市场[EB/OL].（2012-05-13）[2015-06-30]. http://stock.stockstar.com/JC2012051400003706.shtml.

[2] 百度百科.矿业权评估指南（2006修订）[EB/OL].（2013-04-02）[2015-06-29]. http://wenku.baidu.com/view/cc07980c581b6bd97f19eaf6.html.

[3] 百度百科.中国矿业权评估准则（2010）[EB/OL].（2012-05-13）[2015-06-29]. http://wenku.baidu.com/link?url=dgtKgtpWog7_oDftYJrIMbkg7ScUrall6ec7zNvg6mtCFNHWy5sHAc_STDyBq1Gs4qjl_eDWNd_IkMhalrm00CoGzEzdlpU3qXQfuyJvShO.

Study on Assessment of Mining Right Transfer—Fifth Episode of the Series

HAN Jishen1, LI Hui2, HAN Shuang3
(1.Shandong Provincial Bureau of Geology & Mineral Resources, Jinan Shandong 250013, China; 2.The 7th Institute of Geology & Mineral Exploration of Shandong Province, Linyi Shandong 276006, China; 3.Jindongfang Technology Ltd., Beijing 100015, China)

Assessment of mining right is an important branch of assets appraisal, it’s the legal basis for mining rights transfer. Mining rights assessment can maintain and protect the state ownership of mineral resources and the interests of national investment, it also plays an important role in preventing the loss of state assets. In 2014, the occupational qualif cations of mining rights appraiser has been adjusted from access category to evaluation category. Under the new economical normal, the team of mining rights appraiser and the market of mining rights assessment should make some reform and development, we must thoroughly understand the national policies, to make it market-oriented and strengthen theoretical study and intensive training, in order to establish the credit system of mining rights assessment, broaden the markets and improve service levels.

mining rights; transfer; assessment of mining right; legal regulation; mining rights appraiser; team construction

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2015）08-0008-05

2015-06-23；

2015-07-06

韩继深（1957-），男，山东省莱芜市人，山东省地质矿产勘查开发局高级经济师，研究生学历，主要从事地勘经济和地勘财务管理研究。