权责匹配构建清单依法监管简政放权

● 郭本纯

（作者系安徽省编办副主任）

权力清单责任清单制度，是法治政府建设的基础性制度。党的十八大以来，安徽省全面深化改革，以权力清单责任清单制度建设为抓手，大力推进简政放权，优化服务。2014年10月31日，安徽省级政府权力清单责任清单公布施行；2015年3月1日前，16个市、105个县（市、区）政府权力清单责任清单公布施行；7月1日前，1251个乡镇政府、252个街道办事处权力清单责任清单公布施行。安徽省已初步建成上下衔接的两个清单制度体系，成为全国首创责任清单、率先形成省市县乡四级政府两个清单体系的省份。

一、法治思维，引领权力清单制度建设

围绕转变政府职能这一核心，以法治思维和法治方式为引领，坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”和“权责法定、权责匹配，有权必有责，用权受监督，失责必追究”，确定清单制度建设确围、清权、确权、确责、晒权、优化流程、打造平台、阳光行权、制权、追责十项任务；从取消、下放、转移、整合4个方面，明确17项清权减权标准，主要涉及取消没有法律依据、责任不明确、部门“红头文件”自定的权力事项；转移可以通过购买服务等方式交给市场和社会承担的权力事项；省与市县共有权力实行属地管理；省级政府专项资金不直接面对企业和具体项目单位等。

在明确原则和标准的基础上，省级先行、市县乡渐次推进。省级政府在管理上具有宏观性、指导性和间接性特点，清权确权着力在精简与规范并重；市级政府在管理上具有承上启下和执行性特点，清权确权着力于承接与精简并重；县乡政府则较多面对基层群众，特别是乡镇政府联系群众最紧密、服务基层最直接，清权确权着力在依法规范与便民服务并重。为确保改革力度和于法有据，安徽创造性运用“三上三下”、集中审核、模板先行、示范引领、专家分类论证、合法性审查等组织模式和方法，在依法确权过程中始终坚持大道至简。省级保留权力事项1712项、精简68.3%；市级平均保留2118项、精简53.5%；县级平均保留2560项；乡镇平均保留153项。

权力清单明确了政府能做什么，为“法无授权不可为”提供了戒尺，进一步厘清了政府与市场、政府与社会、省市县乡政府及部门之间的权责关系，充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。

二、权责匹配，创制责任清单，推进两单融合

安徽按照权责一致、权责匹配原则，将每项权力对应的责任细化到条、落实到款，厘清权力与责任的关系，首创了责任清单，实现权力与责任一一对应，权力清单和责任清单的深度融合。

一是明晰一个概念。“责任”概念内涵包括应尽义务和承担过失两个方面。将责任内涵的两个方面嫁接到行政权力的责任上，确定责任清单框架由“责任事项”和“追责情形”两部分组成。“责任事项”，即应尽义务，是行政主体在行使行政权力、实施行政活动过程中必须履行的法定义务；“追责情形”，即承担过失，是行政主体没有履行或不正确履行义务应承担不良后果的各种可能情况。

二是理清两个关系。即责任事项与追责情形的关系、权力清单与责任清单的关系。责任事项是对行政权力行使者的义务性要求，追责情形是不作为、乱作为可能带来不良后果的情况，追责情形承上启下，与责任事项相呼应，与问责追责相衔接。一旦权力越位、错位或不到位，就可以对照追责情形施以追责问责。权力清单把权力装进制度的“笼子”，解决“法无授权不可为”的问题；责任清单给权力套上责任的“紧箍”，解决“法定职责必须为”的问题，权力事项、责任事项、追责情形构建了“三位一体”的权责体系。

三是坚持“三关”保障。坚持过好法律关、部门关、社会关，做到依法依规确定责任、凝聚部门共识、争取社会认同。权力事项对应的责任事项、追责情形都必须有明确的法律法规依据；每项责任条款都要得到编审双方确认，强化责任意识，防止权实责虚、揽权推责；组织专题咨询论证会，通过部门网站向社会公示，全方位、多角度听取意见建议，力求每项责任都能得到认同、没有异议。

四是做到四个结合。即“合法与合理”相结合，有法定行政权力行使程序的，依法设定责任环节，明确相应责任事项；无法律明文规定的，参照同类法律法规合理确责；“共性与个性”相结合，共性责任主要依据一般法确定，个性责任主要体现行政权力行使的专业性要求，依据部门法确定；“事前与事后”相结合，适应政府管理从注重事前审批向事中事后监管的转变，责任清单重点突出事中事后监管环节的备案、评估、资金监管、监督检查等具体责任内容，确保监管责任落实；“问题与问责”相结合，坚持问题导向，聚焦权力行使易发、多发问题的关键环节，确定权力对应的责任。

五是实现五个目标。权力定位更加精准，一些依据不准确或不充分的权力事项，因难以确定责任而被清理；一些权力事项的类别归属、具体内容等，因责任事项的倒逼得到进一步调整和完善，权力清单更加科学规范。部门间权责边界更加明晰，变传统的“针对部门讲责任”为“针对具体行政权力讲责任”，有效解决部门之间的权责交叉问题，对部门揽权推责、推诿扯皮有釜底抽薪之效。权力运行更加规范，责任清单实现对权力的刚性约束，让行权者对照责任事项不能越轨，面对追责情形不敢越轨，使权力运行更加规范。监督制约更加有力，改变了过去责任设定过于宽泛、责任追究无法具化的现象，方便了社会对政府监督，严防权力运行中的任性。推动法律法规更趋完善，责任清单还将倒逼现行行政执法等责任追究办法进一步完善，以增强可操作性和对权力行使的约束力。

三、规范运行，实现权力全过程标准化监管

对政府权力运行实行全过程、标准化和具体可操作的监管，是两个清单落地生效的关键。安徽省采取“1+X”模式对政府权力运行监管进行总体设计和定位安排，着力打造“两清单、一办法”的政府权力运行监管体系。其中“1”是权力运行监管的总体制度规范，明确监管原则、监管任务、监管措施、责任追究等内容；“X”是对应不同类别权力事项制定事中事后监管细则、行政处罚权裁量基准，明确每项权力运行的具体监管职责。

《安徽省政府权力运行监管办法》（以下简称《办法》）及其细则，以“简政放权、放管结合、优化服务”为监管目标，坚持“依法依规、公开透明、规范运行、创新管理”的监管原则，以各级人民政府及其部门和法律、法规、规章授权组织及其工作人员为监管对象，从五个方面加强权力运行监管：一是强化政府监管服务职责，明确政府权力取消、下放、转移后，相关部门应转变管理方式，工作重心从管理向服务转变；二是明确事中事后监管重点，对保留、前置改后置审批等权力事项，分别提出事中事后监管重点，明确监管对象、内容、方式、措施、程序及工作要求，做到行政权力与监管任务一一对应；三是制定行政处罚权裁量基准，以法律法规规章为依据，对行政处罚权逐项制定细化量化的裁量权行使基准，划分裁量阶次，明确具体标准，规范行政执法行为；四是实行协同监管，对两个以上部门共同实施的权力事项，界定主办、协办职责，形成部门协同监管机制，防止出现重复监管和监管真空；五是落实日常监管，各部门建立日常监督管理、监督检查、责任追溯等制度。

围绕权力运行全过程、标准化和具体可操作的监管要求，《办法》在四个方面有所创新。一是破解重审批轻监管难题。通过推进行政审批受理审核、批准决定与监督检查“三分离”改革，突出权力运行事中事后监管任务，倒逼行政审批部门将更多精力投入到事中事后监管。二是推进管理向服务转变。根据行业特点，针对具体权力事项落实服务的具体措施，把服务做优做实。三是实现监管方式创新。针对具体权力事项，通过建立统一监管平台、开发大数据、探索“互联网+”模式等，全方位采集市场主体信息，为监管提供精准有效支撑。四是依法落实监管责任。用责任追究条款把行政责任细化落实到权力、部门、岗位，打通责任落地的“最后一公里”。

四、配套改革，巩固扩大简政放权成果

在推行清单制度同时，安徽积极开展配套改革，不断巩固简政放权成果。

一是深化行政审批制度改革。2014年5月制定出台《安徽省深化行政审批制度改革意见》，明确9个方面工作任务和28项具体措施。结合权力清单、责任清单制度建设，进一步向市场、社会以及市县政府放权，加大精简行政审批事项力度，省级政府行政审批事项从316项精简到213项，市县也有大幅度精简。按照“取消是原则，调整是例外，例外必从严”的要求，2015年3月1日前已全部取消非行政许可类审批。

二是改革公共资源交易管理体制。按照依法依规、公开透明的原则，整合分散在各部门的工程建设项目招标投标、政府采购、建设用地使用权和矿业权出让、国有产权、教育技术装备采购、药品医用耗材设备采购等公共资源交易活动，实行制度规则、平台交易、服务标准、信息公开“四统一”，做到公共资源交易进平台、平台之外无交易。加强公共资源交易监督管理，实行综合监管与行业监管相结合、监督管理与交易经办相分离，形成综合监管、行业主管、各交易主体统一进场交易的管理体制和运行机制，管办分开，规范透明。

三是规范重大事项决策行为。按照依法依规、集体决策、公开透明、终身负责的原则，建立规范重大事项决策行为制度，明确14条具体措施，公开具体操作流程图，做到“四个全覆盖”，即重要岗位轮岗全覆盖、审计监督全覆盖、制度规范全覆盖、巡视全覆盖，促进依法用权、秉公用权、透明用权、廉洁用权。

四是优化权力运行服务。结合清单成果运用，不断创新服务方式，开展权力运行流程再造，简化程序、明确标准、提高效率。针对基层受人员力量、技术支撑以及业务水平等要素制约的情况，一些下放事项出现“承接难”的问题，省级业务主管部门通过系统培训、开展派驻指导，在县乡两级统筹调配专业技术人员，推动人员力量下沉、监管重心下移；针对 “证明多”的问题，在建立乡镇政府两个清单基础上，探索建立基层服务事项目录，对确需保留的证明事项列出条目，简化办理程序，明确责任单位，并向社会公开。