提高县委书记依法执政能力研究

冯志峰

提高县委书记依法执政能力研究

冯志峰

县委书记是基层政权的核心领导者，更是践行法治建设的带头示范者。县委书记要善于通过维护宪法和法律的权威，把党委的主张上升为符合宪法、法律的决策，不断推进执政行为的制度化、法治化和科学化。

一、树立法治思维，形成“以德为要、以法为纲”的执政理念

建设法治中国，是实现我们党治理体系与治理能力现代化的必由之路。坚持依法治国和以德治国相结合共同发挥作用，是社会主义法治的鲜明特色，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。提高县委书记依法执政能力，必须做到以下几点：

一是树立法治思维。法治的核心是限制权力，依法执政的关键就是依法治权，树立法治思维。带头学习宪法和法律，“做到先学一步、高出一筹”。党校作为培训党员领导干部的主渠道和党的哲学社会科学研究机构，应把宪法法律列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课，加大法治教育的比重，创新法治教育的形式，强化领导干部法治精神、法治意识、法治信仰；通过多种途径、多种方式，增强县委书记依法执政的能力，养成按照法定程序办事的习惯和自觉。

二是形成德治理念。法律是道德的底线。“徒法不足以自行。”在法律无法到达的地方，道德的力量将以其特有的优势，发挥其能量，克服权力“自由”状态所带来的危险。“重莫如国，栋莫如德”，县委书记必须心存敬畏、慎独慎微，做到“自重、自省、自警、自励”。《左传》云：“大上立德，其次立功，再次立言”。“德”，是一个人的政治思想、政治方向、政治立场、政治态度的综合表现。县委书记应按照“信念坚定、敢于担当、为民服务、勤政务实、清正廉洁”的标准加强党性道德修养。为适应党的事业发展，需要加强对县委书记的培训，包括“脱产学习，专题研讨和实地考察”。脱产学习，可以使县委书记集中资源、集中时间、集中精力学习马克思主义经典著作、中国特色社会主义理论体系、社会主义市场经济法律体系等知识，提高理论分析能力。专题研讨，就是突出针对性，围绕发展的中心任务，就社会的热点、难点、焦点等问题专题学习，提高县委书记分析和解决问题的能力。实地考察，就是组织县委书记到经济发达地区，到工作突出的省、市、县考察调研，使县委书记在比较中找到自身的差距，借鉴先进经验，创新发展观念，开拓工作新局面。

三是坚持德治与法治的有机结合。道德的心理制约能够促发行为主体自觉积极的行为，从源头上防止权力执掌者的任意妄为，使制度得到充分遵守。县委书记要把党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法贯穿法治建设全过程，坚持法治与德治相互促进、相互融合、相互支撑，实现他律与自律的无缝对接，用道德力量规范行为，营造以遵纪守法为荣、以违法乱纪为耻的法治氛围。

二、加强能力培养，形成“党委领导、协调各方”的执政格局

邓小平同志指出：“党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事，立法以后就要坚决按法律办事。”县委书记要达到依法执政的目标，必须科学划分执政职能、界定执政权力、规范权力运行。

民主集中制是指民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。县委书记贯彻执行民主集中制，要做到“总揽而不独揽、领唱而不独唱、果断而不武断”。作为县委领导核心，县委书记应有宽阔的胸怀，虚心听取与自己不

同的意见和建议，采纳合理的意见。不能把“班长”当成“家长”，不能把“一把手”变成“一霸手”，既不能“一言堂”，又不能“无言堂”。在抓好县委班子队伍建设过程中，对班子成员之间衔接性、交叉性、互补性的工作，通过协调使班子成员之间相互理解、相互支持、相互配合，“同唱一台戏”，形成“心往一处想、劲往一处使、拧成一股绳”工作局面。

县委书记要正确地处理与县政府、人大、政协的关系：

首先，正确处理与县政府的关系。县委书记与县长的关系，历来是一个“老大难”问题。县委书记要善于“授权”，在职能分工上，县长具有法律赋予的相应职能，县委书记依据法律的规定支持县长的工作。从经济社会发展战略上对县域工作进行宏观指导和战略谋划，调动县长的工作积极性和主动性，使县委班子有统有分，避免“各自为政”，共同把县域工作做好。

其次，正确处理与人大的关系。在县委的领导下，充分汲取广大人民群众和人民代表大会的意见和建议，向同级党委和上级人大常委会反映民情民意，依法行使决定权、任免权、监督权。要大力支持同级人大及其常委会依法对同级行政机关和司法机关进行监督，帮助解决监督中遇到的各种问题，积极开展执法检查，保证县人大及其常委会既要做好法律程序性的监督，又做好实质性内容的监督。

再次，正确处理与政协的关系。政协的工作职能，主要是在县委的领导下，积极有效地开展民主协商，并参与讨论同级党委的大政方针和重大事项，实施民主监督。县委书记应全力支持政协工作，依据法律规定在出台重大决策时咨询政协委员和相关专家，努力使县委决策既符合党的路线、方针和政策，又符合民主党派的意愿，达成社会各界的共识，不断提升党委决策的科学化水平。

三、维护法律权威，形成“法律至上、依法办事”的执政方式

党的政策是立法的依据和执法司法的指导，国家法律则是党的政策的定型化。一旦党的政策上升为法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。两者相得益彰，相辅相成。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。”从理论上澄清了党的政策与国家法律的内在关系，对实践中如何使党的领导合乎法律要求提供了行为依据。

第一，带头成为依法执政的示范者。韩非子说过：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。作为县级政权的领导核心，县委书记在执政过程中，必须在遵守宪法和法律上带好头，作示范和表率。县委书记必须严格在宪法和法律规定的范围内活动，不得谋求宪法和法律之外的任何特权，更不能凌驾于宪法和法律之上。时刻牢记法律面前人人平等、执行纪律没有例外，要敬畏法律、尊重法律，在任何时候、任何情况下都不能为一己之私以言代法、以权压法、徇私枉法。县委书记只有增强宪法法律至上的自觉性坚定性，才能有效地约束县内其他组织、团体和个人，以形成浓郁的法治氛围，才能带动全县人民群众真正把法律作为信仰标准和行为指南。

第二，带头推进司法公正。我国宪法第125条规定，“人民法院依照法律规定行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”受“人治”传统的影响，有的县委书记在权力行使中存在着“以权代法”、“以权压法”的现象，甚至对司法权进行某种程度的干预，妨碍了司法公正。维护法律权威，必须牢固树立“底线”思维和“红线”意识，带头推进司法公正，捍卫法律尊严，旗帜鲜明地支持司法机关依法独立行使职权，防止和克服地方保护主义和部门保护主义，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，从根本上杜绝以权乱法的行为，让老百姓感受到公平正义就在身边。

第三，着力完善司法制度。“事断于法，国之大道，顺乎民心。”尊重司法权威，必须完善司法制度。县委书记应着力改变不合乎法律要求的执政方式，从制度上保证和支持检察机关依法行使司法权，推动法治社会建设。按照“以事实为依据，以法律为准绳”，有效规范司法行为，建立健全监督制约机制，杜绝滥用职权、刑讯逼供、徇私枉法等违法违规行为，为县域经济社会发展提供坚强

的法治保障。

四、弘扬廉洁正气，形成“干事创业、风清气正”的执政生态

在现实生活中，极少数县委书记走向腐化堕落，从外因分析主要是权力制约机制不健全，各项监督不到位。要求县委书记在严格自律的基础上，以宪法法律为准绳，“敢管、严管、善管”，促进依法执政与接受监督的有机结合，真正做到“为官一任，造福一方”。

一是把依法执政与科学决策有机结合。规范县委权力运行机制，理清书记与常委的职能分工，明确按照“酝酿动议、确定议题、集体审议、执行决策”的流程运行。在法律规定的权限内，加大对涉及“干部任免”和“钱财物”事项的管理，对“重大规划、重大工作、重大项目、重大资金”等事项，做到“不经过咨询论证不决策、不符合法定程序不决策、没有经过领导集体讨论不决策”，从而保证决策的正确性。

二是把带头守法与从严治党有机结合。严格落实县委书记廉洁从政的“一岗双责”规定。作为县委廉政第一责任人，县委书记要洁身自好、率先垂范，在工作和生活中坚持“五慎”原则，即“慎权、慎欲、慎微、慎独、慎友”，不断增强抵御执政风险的能力，干干净净做事，坦坦荡荡做人。对县委班子成员和党员干部队伍中发现的苗头性、倾向性的问题，及时采取有效措施，将问题解决在萌芽状态。对屡教不改或触犯法律的违纪违法行为和腐败案件，则予以严惩，以此教育广大党员干部。

三是把党内民主与有效监督有机结合。民主与监督是规范权力运行的“一体两面”。通过实行党代表任期制，保障党员按照组织程序，就全县经济社会发展问题充分发表不同意见，促进党内政治生态良性发展。要积极完善党务、政务公开制度，加强党内监督、法律监督、群众监督和舆论监督，保护人民群众的监督权不受侵害。实现有效“限权”与高效“用权”的有机结合，不断提升县委书记依法执政水平。

（本文作者：中共江西省委党校副研究员）

责任编辑：张翔