南京市网格化管理可持续性发展的调查与思考

周进萍

(中共南京市委党校社会学教研部 江苏 南京 210046)



南京市网格化管理可持续性发展的调查与思考

周进萍

(中共南京市委党校社会学教研部 江苏 南京 210046)

2012年南京市委决定以仙林街道网格化管理实践为基础，在全市各区全面推广实施网格化社会服务管理模式。网格化模式能够应对社会成员的原子化和社会互动的网络化、社会需求的多样化和公共事务的复杂化、利益协调的常态化和矛盾化解的基层化，是南京基层社会治理创新的重要平台。当前南京的网格化模式也存在许多问题：包括缺乏顶层设计，基层探索呈现出碎片化状态；缺乏社会自治，网格化具有较浓的政府主导色彩；缺乏资源保障，网格专业人才水平、信息化水平有待提高；缺乏体制变革，网格化运行机制还不顺畅。为保证南京市网格化管理的可持续发展,应当实现网格模式的制度化、网格目标的人性化、网格主体的多元化、网格队伍的专业化和网格机制的智能化。

网格化社会治理;可持续发展

网格化管理是指在现有的街道、社区划分的基础上，把辖区再细分为若干个网格，以此作为责任单位、工作载体和服务平台，实施扁平化、精细化、多元化、常态化和长效化服务管理的一种社会治理方式。2010年6月，仙林街道开始探索实践网格化创新，2012年9月市委决定以仙林街道网格化管理实践为基础，在全市各区全面推广实施网格化社会服务管理模式。当前，网格化管理作为一种创新模式已经在南京各区实现基本覆盖，然而网格化管理的可持续发展仍然面临诸多问题，值得研究思考。

一、网格化是南京基层社会治理创新的平台——以仙林街道为例

作为一个新生事物，网格化模式在全国许多城市迅速成长，并且受到老百姓的欢迎，也得到地方政府甚至中央层面的肯定，必然具有其合理性和必要性。网格化模式最大的优势则在于其符合当前社会治理创新的趋势，是基层社会治理创新的平台。

(一)应对社会成员的“原子化”和社会互动的“网络化”

当前社会成员呈现出原子化的倾向，原先的单位、居委会甚至血缘、地缘、业缘所构成的社会关系网络逐渐松散，社会成员以个体、原子化的方式存在，这对社会治理是极大的挑战。“原子化”表现在个体之间、个体与组织之间、组织与组织之间互动中断，个体的利益诉求难以发现及表达。与此同时，由于信息技术和互联网的发展，社会成员又通过一张虚拟的网络紧密相连，虚拟世界的互联网逐步去虚拟化，和复杂的现实世界互动起来，网络世界与现实世界的互动明显增强。网格化正是通过在基层重构社会网络，将看似分散实则有紧密联系的社会成员和社会关系连接起来。以仙林街道为例，占地32.67平方公里，其中高校12所、各类商品房小区27个、经济适用房小区1个，总人口20万。街道以社区为基本单位，根据地域面积、单位大小、楼栋和人口数量，把辖区划分为7个一级网格，46个二级网格、1156个三级网格。三级网格具体延伸到各个高校、小区、建筑工地、五小行业等，大到容纳万余人的高校和小区，小到个体经营的夫妻店都是一个个独立的三级网格。对于规模较大的三级网格，在单位内部继续细分层级，进一步延伸出四级五级六级等网格层次，织成了覆盖每家每户、每个单位、每个区域的一张“大网”，社会管理和服务对象从街道的“面”精确到驻街单位和辖区群众的“点”，每个网格又相当于一个个信息“触手”和“处理器”，在第一时间搜集信息和处理信息，在第一时间发现和解决问题，真正实现源头治理。

(二)应对社会需求的“多样化”和公共事务管理“复杂化”

在现代城市中，政府尤其是基层政府面对的主要问题是公众日益增长的公共需求与公共服务不足的矛盾，如何为公众提供更好更丰富的服务以及更快更便捷的处理好公共事务是基层政府面临的最突出难题。尽管政府的公共服务在不断改善，行政效率不断提高，但是依然难以满足老百姓多样化的社会需求。蛋糕越做越大，老百姓的口味也越来越挑剔。长期以来街道工作重视经济而忽视社会管理，机构设置主要为了与政府部门对接，而不是为了服务基层群众、管理基层事务。作为“科层制”政府的延伸，基层条块分割的体制导致各部门之间职责不清、互相推诿扯皮、缺乏有效监督和评价机制，产生了“大家都管又都不管、都负责任又都不负责”的局面，导致老百姓的严重不满。复杂的公共事务要求各个部门之间的协作，网格化通过这种扁平化下沉的方式提高了对公共事务和社会需求的响应度，及时的发现需求以及应对问题。以仙林街道为例，作为一个由农林场圃转型而来的新型城市社区街道，这里既是高校的集聚地，又是外来人口的集中区，社会管理头绪多、难度大、要求高。仙林街道网格化通过把街道几十个科室调整为七个服务办公室：基层组织、城建城管、经济发展、人才商务、民生保障、群众工作、安全社区，每个服务办公室、社区对应一个网格，合而为一，通过网格平台，全面对接老百姓的需求。通过网格平台实现了服务的精细化，每年11月份至次年4月份，街道都组织开展“进万家门、访万家情、送万家暖、连万家心”的为民服务网格行活动，利用每天晚上和周末时间，一家一家上门，一个单位一个单位走访，了解服务需求，征求意见建议，分类登记造册，建立“一户一档”，并把社区办公室电话、社区工作人员和街道职能科室联系方式制作成名片送到每户居民、每个单位手中，方便联系，使街道服务的触角延伸到了每个家庭，街道干部能够及时为群众提供有针对性的服务，并在服务中发现矛盾问题，强化风险应对。2012年栖霞区民意调查数据显示:20.97%的居民办事都是通过找网格人员来完成，群众诉求处置率达100%，处置满意率达75%。[1]

(三)应对利益协调的“常态化”和矛盾化解的“基层化”

伴随着经济社会的高速发展，利益协调失衡是应当预期的风险，例如利益群体进一步恶性膨胀,相对受损群体进一步恶性循环，或者说社会发展成果向上集中，社会发展成本向下集中。利益协调的失衡必然会激发社会矛盾，对于基层政府来说由于害怕“出大事”，往往选择刚性稳定保证“不出事”，通过投入巨额的人、财、物资源强力维稳，从而压制了大量的社会矛盾。但是社会矛盾和社会冲突的数量非但不减，反而不断增加，在某种意义上已经陷入“越维稳越不稳”的恶性循环。事实上，进行利益协调和矛盾化解是“常态化”的，我们需要通过一个平台去释放矛盾和利益协调的需求，让老百姓有问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。基层社会各类矛盾纠纷频发的一个重要原因就是社会个体表达利益诉求的渠道不畅通、机制不健全；政府欠缺吸纳社会利益诉求的主动性。网格化机制的扁平化和全覆盖能够及时发现和解决苗头性、倾向性问题，并采取对公民权益影响小的方式进行处置，将矛盾化解在平时，化解在网格，基本做到“小事不出网格，大事不出社区”，使群众利益得到更好的维护。通过扁平化的结构，实现了干部力量的下层和治理资源的下移，使基层干部通过网格及时掌握民意，老百姓高兴的政府就多做、老百姓不高兴的及时了解原因、老百姓有民怨的认真有效去及时化解，让网格成为社会矛盾的减压阀，实现真正的长治久安。以仙林街道为例，由于实施了网格化管理，仙林街道连续42个月在南京月度考核中荣获第一名，成功创建全省首批“国际安全社区”，化解了一大批历史遗留和新兴矛盾，街道一直保持进京、到省、去市、到区信访“4个零”，群众满意度达到95%以上。

二、南京市网格化管理可持续发展面临的阻碍

(一)缺乏顶层设计，基层探索呈现出碎片化状态

当前网格化已经在南京各区基本实现“全覆盖”，但各区的模式并不完全相同，例如栖霞区的“三化”融合、玄武区的“去中心化”、秦淮区的“中心制—耦合型”等，甚至同一个区不同街道之间做法也不同。不同的做法在早期有利于我们从更多的运行方式中实践探索，但从市级层面来看网格化管理的可持续发展还是要进行顶层设计，如果不及时加强系统规划、统筹协调，没有“顶层设计”，基层的“摸着石头过河”就可能失去目标和方向。因此，不少街道已多次要求市级层面尽快研究出台网格化管理的指导性文件以及具体实施意见，为基层网格化管理提供一套统一规范的参照体系。从职能部门来看，工商、公安、综治、城管、消防、民政等部门在原先的职能实施中都有各自纵向的网格化管理体系，并未能和基层的网格化实现并网，从长远来看将会导致职能交叉、重复投入，浪费大量的人力和资源。网格化管理的信息平台建设也缺乏顶层设计，往往是各个区甚至街道自行设计标准、制定规范、购买软件和信息服务商、自主开发信息平台，这将导致未来网格化形成一大批“信息孤岛”，为全市网格化并网带来潜在困难。从牵头部门来看，各个区有的是政法委牵头、有的是民政局牵头、有的是城管局牵头、也有是的社建工委牵头，但是在南京市级层面并没有明确的牵头抓总责任单位，导致全市网格化工作顶层设计存在空白，特别是在如何划分网格、如何明确网格的服务管理职责，如何将各个社区、街道、区级层面的网格联动起来这些方面都亟需市级层面进行系统化的研究和明确的部署。

(二)缺乏社会自治，网格化具有较浓的政府主导色彩

十八届三中全会提出从管理走向治理,而治理的核心特征在于多元主体，基层社会治理更加需要调动社会各方力量共同参与。仙林街道在开启网格化社会服务之初，就把动员社会齐参与作为突出任务，通过街道宣传引导、党员干部带头、社会组织培育、居民群众参与以及开展网格“草根奖”评选等促进社会参与。尽管如此，仙林街道网格化管理仍然体现了明显的政府主导色彩。从组织结构来看，网格的划分仍然是按照社区架构为基础；从管理职能来看，每个网格依然是承担联系群众、政务管理、社会服务、综合治理、四大类职能，重点围绕城市管理、综治维稳、安全生产、民生保障、社会服务、党建工作六个方面开展工作；从工作人员和经费来源来看，网格责任人主要以街道和社区的工作人员为主，工作经费则全部来源于政府财政拨款。[2]网格化的行政化色彩优势在于依托网格将大部分行政职能分解下达，强化了国家权力向基层渗透，形成基层社会管控平台。但是，将社会生活的各方面都纳入到政府所主导的网格管理体系中，容易让人产生“全能政府”的错觉。事实上，网格化仍然是“自上而下”的管理模式，甚至于一些社会自治组织也在承担政府转移的行政事务，社会自治组织也具有了行政化色彩。如果不能改变网格化的行政色彩，会导致社会资本难以发育、基层自治难以形成，网格化将走向“控制有余、自治不足”的异化方向。

(三)缺乏资源保障，网格专业人才水平、信息化水平有待提高

网格化模式是建立在信息化水平基础上的创新，信息系统是网格化的有机构成和重要技术保障。当前南京的网格化信息系统没有明确的布局，各个区、各个街道信息化水平参差不齐，大多数街道由于信息化平台建设的滞后和不足，在实施“网格化”服务管理模式以后，仍然是依靠人海战术，增加了工作量。网格工作人员信息化装备保障也很不足，不少基层社区工作人员只能通过手抄笔录、书面报告等方式传递信息，无法第一时间快速反映和有效解决问题。各个区之间、各个部门之间基础信息数据和业务信息数据互相分散，难以形成解决问题的合力。由于建设模式和技术标准各自为政，存在非常严重的条线分割，各网格系统都在本级系统内封闭运行，信息资源首先属于各网格单元，对于其他网格信息资源的使用需要通过信息交换来进行，数据信息无法统一共享，造成严重的信息不对称，甚至数据信息互相矛盾，无法实现各网格对整个网格系统资源的有效控制和利用，导致发现问题和处理问题的环节上无法有效衔接，严重阻碍了城市基层社会管理快速有效的反应和处置。[3]信息的整合也处于被动状态，停留在电子化的水平而缺少智能化的分析和预警。例如，无法通过网格提取的数据进行整体性分析以抽取出信息中的共性并进而对信息进行细致的分类，以便于信息比对，从而在出现问题的临界点之前就能发现问题，防患于未然。

同样，网格化管理也需要专业的人才，当前网格化服务管理的人员队伍主要是社区班子成员、社工、居民组长和城管、巡防、保洁等人员，专业化水平明显不足。现在的社工队伍都是条线自行招聘、自行管理；街道层面的大部分社工并没有成为流动服务的网格员，仍然被固定在服务柜台背后，坐等群众上门。目前南京没有一个区有专项的资金保障网格化工作，即使是情况较好的栖霞区，网格月度考核经费也是从区委社建工委的自身预算中挤出来的。网格化必须明确稳定的资金保障以及向基层倾斜的财政资源，以信息化、专业化支撑网格化的可持续发展。

(四)缺乏体制变革，网格化运行机制还不顺畅

网格化在南京已经探索了近5年，作为一种创新性的做法还没有进入到体制创新的阶段，导致网格化运行机制不顺畅。例如，网格体制与原来的行政体制的协调机制、社会组织与网格的互动机制、网格管理员的身份机制、网格绩效考核机制等。

网格化需要一套运行管理系统，这就使得在现有行政体系之外形成了另一套自上而下的管理体系。在这个过程中政府的职能部门是被动接受指挥中心指令,还是主动有所作为？是否淡化了相关职能部门作用？由于街道所掌握的治理资源又远远不够，网格系统所发现的问题事实上仍然需要相关职能部门完成，以街道为单位的网格化平台肯定难以指挥上级政府的职能部门，只能由市级平台指挥相关职能部门。甚至也有观点认为，网格化管理并不新，只要切实抓好责任制落实，服务管理同样到位；推行网格化管理，需建立新的工作体系，加大了协调难度，搞不好既影响当前工作，又加剧条块矛盾。在基层，网格工作人员与街道工作人员是一套人马，基层人员既要管理好网格里的事，还要处理街道的事情，双重身份任务更多，并未能解决基层负担过重的问题。

社会组织应当以何种身份参与到网格化服务组织，是接受政府部门的收编，还是保留其独立地位，网格工作人员以何种身份定位也是网格化模式中应该予以考虑和明确的内容。基层社会组织和自治组织纳入到网格化体系当中，承担部分职责和分工，接受网格化管理的相关规程，可能会挤占志愿服务组织的生存空间，对基层自治实践也可能造成一定程度的消解。网格工作人员未被纳入国家行政或事业编制，也不是由社区居民选举产生的，不属于居委会工作人员，身份待遇问题将直接影响网格工作队伍的质量。

网格化的一个重要特点是城市管理指挥与管理监督分离，但职能部门扯皮问题仍然普遍。网格化管理绩效重点大都落在二、三级网格，而考核体系对于承担着促进条块融合职责的市和区两级职能部门的责任和考核办法却不够明确，演变成权力不下放，责任下放。此外，现有绩效考核体系未能充分尊重和吸纳一级网格长和二级网格长在实际网格管理工作中作为协调中枢对下沉部门和人员、群众工作队成员以及市县两级职能部门的考核权力和评价意见，导致一二级网格长权能不足而责任过大。

三、南京市网格化可持续发展的对策建议

党的十八届三中全会明确要求，改进基层社会治理方式，要以“网格化管理、社会化服务”为方向。2014年1月，市委、市政府进一步把网格化管理纳入全市综合改革工程第二阶段重点任务，作为改变街道“机关化”倾向、推进社区“去行政化”改革的重要抓手，全面加快基层社会治理转型的进程。南京的网格化应当以制度化、人性化、多元化、专业化、和智能化为方向，以网格化的持续健康发展促进南京基层社会治理创新。

(一)网格模式“制度化”：从技术创新走向制度创新

网格化的运行模式目前仅仅是操作层面的创新，长远的可持续发展必须从技术创新走向制度创新，通过顶层设计形成标准化网格和体制化网格而非随意化、运动式网格，在全市建立统一的系统，实现网格的资源整合、业务集成、互联互通。按照覆盖完整、管理到位、服务便捷、统分结合、联动均衡的原则，以社区为基本单元，以信息技术为支撑，以整合服务管理职能为核心，建立起更快地发现问题、更好地处理问题、更有效地解决问题的工作机制，实现社会服务管理的全覆盖、无缝隙、精细化，形成覆盖全面、情况清楚、处置及时、监督有力、公众参与广泛的社会服务管理网格化工作机制。[4]当前南京网格化最迫切的顶层设计包括必须明确网格化的领导机构、规范运行模式、建立信息化平台、加强财政保障和人才队伍建设等，在框架设计上要实现全市统一调度管理，又能兼容各个区自身特点，不搞“一刀切”，实现“规定动作”与“自选动作”有机统一。在运作模式上既能掌握全市基础信息和工作状况，又能充分发挥各区、街道的平台作用，有效调动社区、社会组织和广大居民的积极性。

(二)网格目标“人性化”：从管理服务走向服务管理

网格化的全覆盖与精细化是为了更有效地满足老百姓多样化的需求而不是为了实现社会控制，网格化的目标应当更多的体现为“人性化”，从过去的“先管理后服务”变为“先服务后管理”。要改变政府仅仅以“网格化”指导者的角色出现，服务管理“蜻蜓点水”的现象。事实上，在基层许多公共事务不服务难管理，必须通过先服务才能减少矛盾，提高管理效率。也正因为此，网格化管理模式现在更多被称为“网格化社会服务管理”，通过网格实现服务的经常化、服务的精细化、服务的效能化和服务的全方位，这是制定网格化模式目标的重要维度，否则容易走向社会治理的反面，形成更强的政府控制。

(三)网格主体“多元化”：从社会管理走向社会治理

网格的主体应当包括政府力量、驻区单位、社会组织以及每个网格成员，政府在网格化的实施过程中应当是一个“掌舵者”而不是“划桨者”，必须尽早形成“政府—市场—社会”合作共治的新体系，这也是从社会管理走向社会治理的内在要求。在网格化的实施过程中，要逐步减少政府主导的色彩，减少对社区的直接干预，鼓励社会组织独立开展服务，尊重网格成员的需求意愿。只有网格的自治化才能真正减少政府和民政之间的沟通距离，通过协商共同确定目标、共同解决问题。为达到共治的目标，必须要调动网格成员的公民意识，让公众参与到网格问题的收集与问题的解决过程中，通过一个个细微的网格自治夯实整个基层社会的自治，从而真正实现社会管理向社会治理的转变。当然，首先应当研究的问题是如何通过制度设计与激励措施让广泛的社会力量主动、有序、积极的参与到网格的服务和管理中去。

(四)网格队伍“专业化”：从临时工走向全科社工

提高网格化水平首先必须要有一支高素质的网格管理人员队伍，但是现有的网格队伍中，网格工作人员要么是“兼职”(同时承担行政职务)要么是“临时工”(待遇低、不稳定)。作为一名网格工作人员至少应当具备以下几种素质：明确基层管理职责、了解网格工作流程、熟练操作信息系统、良好的沟通协调能力、基本的应急管理能力等。网格工作人员是一支庞大的队伍，里面既有政府公务员也有社区工作者还有社会组织成员，但更不能缺少一支熟悉全科业务的专业队伍。当前，栖霞区尧化街道把行政服务管理事项向街道政务(行政、市民)服务中心集中，将原有社区工作站人员下到网格，并对所有网格员开展“全科化”培训，网格队伍壮大，促使服务质量明显提升，形成了很好的经验。从全市层面来看也应当着手研究“全科网格社会工作者”队伍问题，对全市各街道和社区的人力资源配置进行再优化再调整，开展网格工作的业务培训，打造一支专业的网格工作者队伍。

(五)网格机制“智能化”：从人海战术走向大数据分析

网格化管理相比传统行政管理的优势在于借助现代信息技术提高发现问题、处理问题的速度甚至是在问题发生之前获得预警。信息技术、大数据乃至“互联网+政务”的发展都应当被应用到网格中去，从而逐步减少网格的人力资源投入，实现网格管理机制的智能化。南京市要求2015年底前，要建成全市统一的企业与个人公共信用信息数据库。实现全部市级行政单位信用信息归集全覆盖，努力归集企业和个人在水、电、气、通信、公共交通等领域的信用信息，实现公用事业领域信息归集全覆盖。在数据库的基础上，还将完善公共信用信息共享机制与公示查询服务平台。市政务平台将开通各行政部门的授权访问功能，推动信用信息跨部门便捷应用。全市的信息服务平台应当为网格化预留通信端口、统一信息格式，形成全市统一的信息平台体系，实现网格机制的信息化和智能化。

[1]南京行政学院第54期处级公务员任职培训班.南京市网格化管理中的突出问题及对策建议[J].市情参考,2014,(4).

[2]刘安.网格化社会管理及其非预期后果——以N市Q区为例[J].江苏社会科学，2014,(3).

[3]田毅鹏.城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议[J].学海,2012,(3).

[4]王名,杨丽.北京市网格化服务管理模式研究[J].中国行政管理,2011,(2).

(责任编辑：育 东)

2015-04-30

周进萍(1986-)，女，江苏东台市人，中共南京市委党校讲师，研究方向：社会建设、社会治理。

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1672-1071(2015)03-0098-05