王辉龙
(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)
构建宁镇扬低碳城市圈研究
王辉龙
(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)
本文探讨在宁镇扬同城化范围内发展低碳城市圈的基本逻辑与实践方法。主要观点是:宁镇扬具有构建低碳城市圈的条件和基础,关键是淡化行政边界,以经济共同发展、生态协调治理为纽带,发挥南京的科教资源优势、镇江的生态优势、扬州的腹地空间和文化旅游资源优势,通过碳交易制度,激发宁镇扬城市圈低碳绿色发展的内在动力。
宁镇扬;低碳经济;城市圈
习近平总书记在2013年12月份的中央城镇化工作会议上讲话指出:要让城市融入大自然,让居民望得见山,看得见水,记得住乡愁。摒弃传统的粗放型工业化道路,走生态文明的新型发展之路,正上升为我国的国家意志。京津冀都市圈区域规划之所以引发各方关注,就在于其可为区域联动治理环境污染提供经验示范。在宁镇扬都市圈内,同样面临污染的流动性、经济发展的不均衡性、以及行政分割的不协调性之间的矛盾。如何破解这种矛盾,成为区域生态文明建设的重要课题。
十八大报告在“加强生态文明制度建设”中提到,要“积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点”。碳交易制度在国外已广泛开展,英国每年数十亿英镑的碳交易税被用于低碳技术研发和发展低碳产业,产生了良好的社会价值。
1972年罗马俱乐部发表《增长的极限》研究报告,第一次对高能耗、高污染的传统工业文明进行反思,它提出的“有限”概念——地球净化、容忍污染的能力是有限的——引发了人们对经济发展方式的思考和对生态文明的研究。
生态马克思主义者认为,虽然生态危机的问题是出在人与自然关系层面,但根子是人与人之间的关系(陈学明,2008)。[1]安德烈·高兹认为,资本主义的利润动机必然破坏生态环境。在把降低成本看得比保护生态环境更重要这一资本主义“生产逻辑”下,生态问题无法解决。保护生态环境的最佳选择是先进的社会主义,因为社会主义的本质是使经济行为服从于社会的目的和价值。马克思本人在研究人与自然和谐发展的关系时,虽没有冠以“生态”一词,但明确地阐发了合理调节人与自然之间物质变换关系的思想。在他看来,“人在生产中只能像自然本身那样发挥作用,就是说,只能改变物质的形态。”同时,马克思强调人类可以通过生产工具的改良实现循环发展:“机器的改良,使那些在原有形式上本来不能利用的物质,获得一种在新的生产中可以利用的形态;科学的进步特别是化学的进步,发现了那些废物的有用性质。(马克思,2004)”。[2]
西方经济学主要从价格、成本和技术的视角研究生态文明。认为生态退化是市场的失职,是由于市场没有把环境当作一个要素纳入它的自我调节的体系,从而产生了生产过程中的负外部性。解决生态危机的经济学方法包括两个方面:一是界定产权,二是技术创新。“技术资本主义”者相信借助于新的技术在扩充经济的同时能阻止环境的退化。生态马克思主义者福斯不同意西方经济学家的观点,他认为这两种观点都没有从人与自然的关系追溯到人与人之间的关系,从而都回避了资本主义经济制度来谈论生态问题。
近几年,经济学对生态文明的研究集中在低碳经济、循环经济、绿色经济等较为具体的领域。Koji Shimadaa(2007)认为对地方碳排放的监测比国家层面要困难的多,因此,研究区域层面的问题更有意义。[3]张征宇、朱平芳(2010)对我国地方环境政策的研究发现,环境政策与其他地方财税政策一样,是争夺区域内资本与劳动力等流动性要素的辅助手段之一。要实现环境与地区工业协调发展,须加快经济结构升级速度,深化产权结构改革。[4]Guiyang Zhuang(2008)认为未来15~20年是中国经济社会发展的重要战略机遇期,而这一时期与世界控制温室气体排放的关键时期重叠,从保护生态、克服资源约束和可持续发展角度看,必须把生态文明贯穿到经济发展的全过程。[5]
生态文明是继传统工业文明之后,人类社会文明的高级形态,它不是单纯的节能减排、保护环境,而是要融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。已有文献充分考虑了保护生态的重要性,但就如何把生态文明融入经济、政治、文化、社会建设中所涉不多。特别是在转变经济发展方式的背景下,如何使生态文明的理念客观、科学地为政府和公众所接受;如何更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用,来应对环境恶化,应是未来研究的重点。
以宁镇扬都市圈为样本,探讨在跨行政区的城市层面通过碳交易促进生态文明融入经济社会发展全过程的基本思路和可行路径,据此形成的先行先试经验,可对同类地区提供模式参考。
我们首相需要明确的一个问题是:目前我国出现的雾霾等严重空气污染和生态恶化现象,是由技术问题①还是经济问题②引发的?我们认为:经济问题是主因,技术问题是由经济问题派生出来的次因。为什么这样说呢?第一,从纵向的历史维度来看,英美等发达国家在工业化过程中也曾经历过这一阶段,我国最近几年出现的雾霾等严重污染问题,是与我们的经济发展模式密切相关的。正是因为我们采用了这种粗放的发展模式,才有了与之对应的能源结构和技术路径。第二,从横向空间维度来看,我国的雾霾等污染问题主要集中在京津冀、长三角等东部沿海地区,这一区域是我国工业化先行地区,较西部地区而言,其发展阶段处在环境库兹涅茨曲线③的前端。可以说,东部地区较早经历了以环境污染为代价的经济增长模式,经过几十年的积累,才形成了今天的雾霾天气。既然污染的主因是经济问题,那我们必须从调整经济结构和经济发展模式入手。以制度设计推动产业结构变迁,带动能源结构和技术结构变革。在转向降耗、减排、节能的低碳发展模式的同时,增强城市竞争力和可持续发展能力。
宁杭高铁通车后,以上海、南京、杭州为中心的“1~2小时交通圈”正式形成。长三角16个城市④中任意两个城市之间4小时都可到达。正在修建的连—淮—扬—镇高铁将在把苏北带入高铁时代的同时,使得扬州通过高铁线连入苏南。现在,每一个城市都是“网格”上的节点。找准自己的定位,对一个城市的发展至关重要。这一点无论是南京还是镇江、扬州都必须有清醒的认识。
从宁镇扬的基本情况来看(表1),土地面积占江苏省的16.6%、人口占19.9%、地区生产总值占22.4%、地方财政收入占21.6%。这说明,就宁镇扬总体而言,以不到江苏省20%的土地和人口,产生了超过21%的地区生产总值、财政收入。但三市分开来看,镇江、扬州无论在产出还是在收入方面都不占优势。但扬州的土地面积超过了无锡和常州,人口密度较小,城镇化率与南京有将近20个百分点的落差。这说明宁镇扬之间存在较强的互补性,南京的科教资源优势可以支撑镇江和扬州的技术需求,镇江和扬州的国土空间可以为南京产业发展提供“腹地”,宁镇扬的产业转型升级可以在城际间实现协同发展。
表1 江苏省各地级市经济社会基本情况(2012年)
数据来源:《江苏统计年鉴-2013》
图1 宁镇扬与各省辖市节能环保支出比较
总体来看,宁镇扬都市群具有以下特点:
第一,区域上临近、文化上相近。南京横跨长江两岸,江北的六合与扬州接壤,江南的栖霞、江宁与镇江接壤,高淳、溧水与镇江更是联系紧密。⑤宁镇扬都市圈的城市间在边界上相互交错,相互融入对方,可以相互使用公共设施。特别是交通的通达性已经覆盖都市圈城市,形成一小时车程范围。这为都市圈城市间的交流合作提供了便利。这种区位和文化条件,为宁镇扬同城化发展奠定了基础。句容农产品供应到南京,而南京地区的产业梯度转移到这些地区。总体来看,宁镇扬在产业类别、经济模式、人才需求上存在差异化,合作大于竞争。交通上的通达必将带来经济上的紧密联系。
第二,经济发展因差异而存在互补性。南京是全国科教中心城市之一,拥有丰富的科教资源,镇江和扬州的科研实力相对较弱,需要借助外部力量。同时,镇江和扬州也是历史古城,旅游资源丰富,但游客数量不如南京。因此,在经济、旅游、文化资源开发等各领域,宁镇扬都存在互补性。南京人均GDP超过16000美元,扬州人均GDP在10000美元左右。总量上也有不小差距。这种经济发展水平上的不均衡,会增加都市圈内的协调难度。因为不同的发展阶段会有不同的发展战略和目标定位,根据环境库兹涅茨曲线变化规律,随着经济发展水平的提高,环境污染程度会经历先上升后下降的过程。都市圈内的城市处在不同的发展阶段,环境污染程度不同,应对措施也有差异。
第三,宁镇扬面临的发展机遇和挑战,要求三市协同发展。在长三角中,上海已经提出建设四个中心,即国际经济、金融、航运和贸易中心。2013年8月,国务院又正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区。承接上海的辐射,不仅要有区位条件,还要有能够承接这些辐射的经济基础条件。因此,镇江和扬州亟需提升自己的实力。而南京则必须找准并凸显自己的城市定位。上海的四个中心不容撼动,杭州正朝着旅游、宜居城市方向发展。因此,区域性研发创新中心应是南京未来努力的方向。南京研发成果的转化基地最适合放在镇江和扬州,于是,宁镇扬找到了最佳结合点。污染的流动性在宁镇扬都市圈内表现为两个方面,一是气体、液体污染物的随风、随水流动,二是与产业转移相伴随的工业污染的流动。仅仅一个城市污染治理好了,而都市圈其它城市污染不达标,也不会有绿水青山。因此,生态文明建设要更多地从区域联动的角度来寻找突破。
(一)指标体系设定
以下根据国家《省级主体功能区域划分技术规程》对省级区划指标要素的分析,并结合江苏省自然地理和社会经济的实际情况,构建指标体系(表2)。该指标体系共分为三大类14个指标项,第一类是资源环境容量指标,反映资源环境对经济活动的支撑能力。第二类是现有开发密度指标,代表区域的开发水平,反映当前的社会经济活动对资源环境的影响程度和压力大小。第三类是未来发展潜力指标,是基于一定资源环境承载力,特定区域的潜在发展能力。
表2 江苏省辖市资源环境容量、开发强度和发展潜力指标体系⑥
(二)计量过程
确定指标体系后,我们需要对指标进行标准化处理,因为每个指标的取值大小和计量单位差别较大,标准化处理可使各项指标与影响因素在加权计算之前对分类结果的影响程度相同。标准化处理的方法是:
(1)
(2)
表3 Ⅲ级指标数值
数据来源:江苏省统计局、江苏省环保厅网站公开数据,经作者整理。
表4 Ⅲ级指标标准化处理
图2 江苏省辖市环境容量、开发强度比较
注:未来发展潜力主要是指工业开发方面。
由表3和图2可知,南京市的资源环境容量低于省内所有其它城市,现有开发强度却较高,从南京的要素资源禀赋来看,强项在科教资源优势,而并不适合大规模工业开发。南京的水资源拥有量相对较少、生态功能保护区个数较多。在目前江苏省辖市中,南京是唯一一个产业结构呈“三二一”排序的城市。我们认为,南京的定位不在于开发强度有多大,经济总量有多高,而在于其科教资源优势发挥的程度有多大,为江苏甚至长三角其它城市提供智力资源有多少,把这个优势发挥出来了,南京的发展自然就起来了。
(三)对计量结果的分析
我们对江苏省13个省辖市的资源环境容量、现有开发强度进行了评估。从资源环境容量(含土地资源承载力、水资源承载力、大气环境承载力、水环境承载力、生态环境承载力等分指标)来看,南京居13省辖市最末;开发强度(资源开发强度、土地利用强度、人口集聚度、能源强度)位居前三。进一步利用SPSS软件通过聚类分析发现,苏州、无锡聚为一类;南通、泰州、镇江、常州、扬州、徐州聚为一类;连云港、淮安、盐城、宿迁聚为一类;南京单独一类。这说明,在13个省辖市中,南京的要素资源禀赋具有独特性。而扬州和镇江属于同一类城市。
南京在推进“两个率先”和建设现代化国际性人文绿都征程中,必须时刻注意基本市情,只有“扬长补短”才能永续发展。“长”就是南京的科教资源、区位优势、人才储备、顶层框架,“短”就是南京的资源紧缺、生态脆弱、环境容量。从产业类型来看,服务业发展受能源资源约束低,对生态环境破坏小,主要依靠人才、知识、科技和管理创新的支撑,这与南京要素资源禀赋高度契合。围绕国家服务业综合改革试点,从南京实际出发,不断巩固和扩大服务业优势地位,将是未来经济发展的潜力所在。因此,“十三五”时期要进一步综合发挥创新型和服务型经济两大优势,咬住“三都市、三名城”建设目标不放松,“扬长补短”、“以长补短”,努力实现我市经济社会发展在生态文明建设中的弯道超车。
在聚类上,镇江、扬州与南京不同,在开发过程中应避免过度开发,努力提高土地利用效率,防止无序蔓延,土地闲置等。因为镇江、扬州的人口规模、经济总量与南京差距较大,随着人口拐点的到来,要特别注意两市的开发规模问题。应以低碳、集约、适度、永续为基本开发原则。镇江存在具有较高生态服务功能的山地和水域,生态环境较为脆弱,在开发过程中不宜进行有损生态环境的建设活动,可有节制地发展旅游、度假、休闲等绿色产业。扬州腹地较大,可适当承接南京的产业转移,但主城的文化旅游资源要进一步保护和开发。
在发展低碳经济上要想协调顺畅,必须把握一个原则:利益分享。根据经济学基本理论,相互受惠是合作的基础。如何通过一个机制,把都市圈的利益相关者联系在一起呢?本文设想的路径是:在宁镇扬都市圈内试点碳交易制度,用市场化的手段激发各地推动生态文明建设的积极性。⑦
本文提出的在宁镇扬都市圈试行碳交易的制度设计的基本路径是:第一,在三个市范围内统一实行总量配额碳交易,碳资产的初始分配要综合考虑宏观经济、部门经济、地方产业的用能情况。根据年度经济总量和单位GDP能耗(每年都有缩减任务)计算出年度排放总量,将排放总量分解,根据功能定位和历史排量等因素,分配到三个市。第二,各市根据本市产业和企业布局情况,将指标分解到企业——企业要进行生产必须首先购得排放指标,这是企业生产运行的前置条件。本市指标用完则不能上项目。第三,各市若在本年度内超标,则要向碳交易平台购买(配额未用完的区将剩余部分出售给碳交易平台),购买价格实行累进制,即买的越多单价越高。第四,碳交易价格在政府指导下由市场决定——政府根据污染治理成本,计算出每单位碳排放的价格作为指导价,在此基础上由供求决定价格——所有交易在碳交易平台进行。
不可否认,基于部门或地方利益的考虑,每个市都存在多要配额,“多排少买”的冲动。如何协调三个市的统一行动至关重要。为此,应形成由三市主要领导参与的协商机制。主要工作就是确定碳配额,碳交易规则,履约监督机制。根据主体功能区思想,综合考虑三市的产业结构、城市定位、历史排量,特别是按照苏南现代化建设示范区规划⑧对宁镇扬都市圈的定位,来确定三市的责、权、利。碳配额是确定产权,碳交易是引进市场机制。首先是明确各市功能定位。然后在此基础上确定碳配额。最后是减小交易成本。
碳交易并非由市财政出钱购买碳指标,而是各市购买指标分解到有排放需求的企业,由此,企业不再无成本排放,使环境成本内部化到企业的成本中。原来企业排放看似没有成本,其实是让社会承担了成本。这种污染成本外部化的现象,只会降低区域整体竞争力。虽然在短期可以形成低成本优势,但低成本无法形成持续的竞争力。世界上还没有哪一个国家或地区,能够凭借低成本优势成为真正强大的经济体。⑨南京的科教优势、镇江的生态优势、扬州的文化旅游资源优势,都应该通过碳交易制度形成倒逼压力,是他们更好的发挥各自的优势。可以考虑给需要保护生态的限制发展区域适当指标倾斜,让他们可以通过指标出售获得生态补偿。碳交易是市场手段,但法律约束和政府看得见的手在任何时候都是弥补市场失灵的重要手段。因此,碳交易平台应与环境监管分离,且各司其职、并行不悖。
在宁镇扬都市圈开启碳交易市场的最大的难点包括:一是宁镇扬三市的政府部门特别是领导干部在理念上的接受和认同。要真正认识到碳交易的实施最终必将促进一个地区的经济转型。二是各企业或单位碳排放量的测定。在碳排放测度技术成熟之前,可替代的方法是通过能源消耗情况来测算。即对不同的一次能源消耗量,按照不同的碳排放系数进行测算。
(一)长江为脊,两岸为翼,面向海洋,牵引内陆
长江横穿宁镇扬都市圈,长江经济带概念呼之欲出,长江经济带的开发必将为宁镇扬都市圈的发展带来难得机遇。作为长江中下游的重要节点城市,南京在-12.5米航道修建到龙潭港后,将变成标准出海口,宁镇扬都市圈城市应在与南京协调环境政策的基础上,通过南京港面向海洋发展。当都市圈成熟后则可对长江中上游经济发展产生牵引作用。
李克强总理在重庆就长江经济带考察期间特别强调保护长江生态安全的重要性。宁镇扬都市圈要建成低碳城市群,就要主动对接长江经济带开发,并且以长江水质安全的标准来规范都市圈的经济发展。应力避简单粗放,把长江经济带开发简单理解为利用长江水运低成本优势。如果仅仅按照水运低成本优势来理解,长江经济带沿岸将布满依赖低运输成本优势的化工钢铁类产业。宁镇扬都市圈的优势不在于依赖低运输成本的重化工产业,而在于利用南京的科教资源优势,和都市圈的腹地优势,发展技术密集型和知识密集型产业,以及低碳环保产业。
(二)淡化行政边界,强化制度协调,优化基础设施,美化生态环境
宁镇扬都市圈是一个经济范畴的概念,不应该以行政边界来区分。作为都市圈的首位城市,南京的作用非常关键。南京对待生态环境的态度就会起到示范效应,南京对低碳产业的选择也会对周边城市起到溢出效应。要把宁镇扬都市圈建成低碳城市群,首先应该避免恶性竞争,加强制度协调。很多时候,环境问题是城市间GDP竞赛的结果。宁镇扬都市圈城市间的直接指标竞争问题并不突出,这有利于都市圈城市间的制度协调。同时,基础设施建设上也要协调,南京的地铁要尽量向都市圈延伸。
建议以南京为核心,建立通达都市圈各市的交通系统,将南京的综合枢纽优势覆盖到都市圈,最大化服务宁镇扬都市圈经济发展。宁镇扬都市圈应共同展望未来发展前景和趋势,平衡地区间、城镇间的利益差别,找到共同发展的路径。在注重基础设施的一体化建设的同时,又要注重统一市场建设。通过基础设施的联通,促进经济的联通,进而促进制度上的协调。在生态环境的保护和美化上,各城市应划出红线、各具特色。这一点需要都市圈市长联席会议上进行协调。
(三)市场导向,政府推动,互惠互利,竞合发展
最有效率的资源配置方式是体现价格机制的市场方式。碳交易市场的确立即是用市场化的手段激励资源向低碳领域配置,同时,实现生态的空间补偿。在低碳城市群建设过程中还要更好的发挥政府的作用,没有政府的推动,低碳城市群是无法建立的。这里应该遵循的一个原则是:互惠互利。对都市圈的任何一个城市而言,合作的基础是对自己有利,否则就会失去合作的动力和积极性。南京的教育、医疗、科研等公共服务平台应向都市圈开放,这种开放不会降低南京本身的优势,反而会加强南京在都市圈的影响力。要给其它城市农产品,特别是生态型农产品向南京输送提供绿色通道。可尝试宁镇扬都市圈绿色农产品认证制度,凡是通过认证的农产品给予特别进宁通道。
(四)以江北新区建设为契机,对接长三角规划、苏南现代化建设示范区规划,形成环环相扣的城市群
“十三五”期间,应以再造一个新南京的气魄推进江北新区建设。以江北新区带动宁镇扬都市圈全面升级换档。因为江北新区是唯一位于江北的苏南地区,而宁镇扬都市圈又是横跨长江两岸,扬州在苏南现代化建设示范区中以宁镇扬同城化的形式纳入规划。因此,建设好江北新区是带动宁镇扬都市圈整体发展的重中之重。
南京江北新区应超越地方单一局部利益,站在区域发展的高度上谋划布局。对江北新区的定位必须“立足南京、高于南京、着眼长三角、放眼长江经济带”。在理念上应突出:国家科技体制综合改革试点城市,科技成果的溢出效应;宁镇扬都市圈核心城市和长三角区域中心城市,对苏北、安徽的辐射带动作用;长江经济带重要节点城市和综合枢纽名城,连接内陆与海洋、江南与江北的交汇中转功能。而江北新区的开发必然对宁镇扬都市圈的发展产生强大推动力。同时,就南京各区域发展来看,江北是开发强度较低,生态保存较好的地带,低碳环保、生态宜居、科技创新是江北新区的基本定位,这种定位将成为宁镇扬都市圈的主基调。
推进生态文明的区域联动制度就必须深化区域协作,应分别在宁镇扬都市圈、苏南现代化建设示范区内探索区域联动、构建区域联防联控机制。南京牵头都市圈城市研究生态文明共建的目标任务和政策措施,完善区域经济、社会与环境统筹发展的控制性指标体系,建立环境质量共同监测、相互监督和协调预警机制,促进环境共同治理和保护。⑩协同推进生态文明建设的制度创新,包括产业在协同区域内的重新布局,以及在联动区域内试行排污权交易、碳交易制度。推进宁镇扬与都市圈城际轨道交通建设,减少由于交通发展而导致的环境污染。南京还应牵头推进宁镇扬都市圈共建生态屏障、水源涵养地、后花园、空气净化器和绿色农产品基地,打造优美生态环境。
注释:
① 这里所说的技术问题是指一系列工业化技术,以及因这些技术的采用而形成的能源结构和排放结构。
②这里的经济问题是指由经济发展阶段所形成的生产方式、生产模式以及生产理念。
③即在工业化的过程中,伴随着人均GDP的增加,环境污染的程度将呈现上升的趋势;随着人均GDP的进一步提高,环境污染程度会逐年呈现下降的趋势。
④新的规划将沪苏浙统称为长三角,这里依然沿用老的长三角16个城市的说法。
⑤高淳和溧水于1983年1月由原镇江专区划归南京。
⑥ 该指标体系设计思想在周明生、王辉龙:《论以创新实现科学发展与加快增长的统一》,《南京社会科学》,2013年第1期亦有阐述。
⑦ 作者在此前的一篇文章王辉龙:《建立市场导向交易机制的碳减排南京模式研究》,《中共南京市委党校学报》,2014年第6期讨论了在南京市范围内实行碳交易制度的可行性。这里进一步讨论在宁镇扬都市圈实行该制度的路径。
⑧ 扬州虽不属于苏南,但在《苏南现代化建设示范区规划》专门提到了宁镇扬都市圈。
⑨ 中国凭借低成本优势成为世界经济大国,但还不是经济强国。
⑩ http://www.njzx.gov.cn/www/njzx/jyll_mb_a391306143844.htm。
[1]陈学明.“生态马克思主义”对于我们建设生态文明的启示[J].复旦学报,2008,(4).
[2]马克思.《资本论》第3卷[J].北京:人民出版社,2004,(115).
[3]Koji Shimadaa, etl,“Developing a long-term local society design methodology towards a low-carbon economy: An application to Shiga Prefecture in Japan”, Faculty of Economics, Ritsumeikan University, 1-1-1 Nojihigashi, Kusatsu, Shiga 525-857, Japan,18 May 2007.
[4]张征宇,朱平芳.地方环境支出的实证研究[J].经济研究,2010,(5).
[5]Guiyang Zhuang,“How Will China Move towards Becoming a Low Carbon Economy?”,China & World Economy ,93-105, Vol. 16, No. 3, 2008 93.
(责任编辑:辉 龙)
本文受中国博士后科学基金面上资助项目(2013M541626)和南京市哲学社会科学重大课题(13Z07)资助。
2015-03-30
王辉龙(1978-),男,山东即墨人,经济学博士,南京市委党校经济学教研部副主任,副教授,南京大学理论经济学博士后。
F061.5
A
1672-1071(2015)03-0086-08