宁镇扬同城化中政府、市场和社会的良性互动

陆玉珍

(中共扬州市委党校 江苏 扬州 225002)



宁镇扬同城化中政府、市场和社会的良性互动

陆玉珍

(中共扬州市委党校 江苏 扬州 225002)

在区域发展中存在不同层级的政府组织、市场组织、社会组织、家庭及个人等多种主体，宁镇扬同城化不是单纯的政府行为，它是政府、市场和社会三种力量合力的结果。要实现政府、市场和社会的良性互动，关键是明确政府、市场和社会不同主体的角色定位，转变政府经济和社会职能，强化政府协调协商、公共决策和公共服务职能。政府经济职能转变取向是发挥市场机制的决定性作用，社会职能转变取向就是建立新型的社会治理体制，对政府失灵和市场失灵的公共事务领域发挥第三方作用。

宁镇扬同城化；政府；市场；社会；良性互动

一、宁镇扬同城化中政府、市场和社会良性互动的关键是政府职能转变

作为江苏省区域共同发展战略的重要内容，宁镇扬同城化历经近10年的推进取得了丰硕的成果：三市在基础设施、旅游、文化资源共享、医疗服务、社会保险、环保等与三市市民生活密切相关的领域，取得了许多阶段性的合作发展成果，尤其是南京、镇江、扬州三市公共交通IC卡率先实现互联互通；南京重大项目投资洽谈会、都市圈市长峰会，已成为区域合作与宁镇扬同城化的重要载体和品牌；宁镇扬之间的交通等基础设施对接、市场对接、发展战略对接进一步紧密，同城化建设取得了明显的成效。随着《宁镇扬同城化发展规划》的出台，对三市功能互补、产业互动、市场互通、交通互联、资源互享、跨界共建等方面进行科学规划，将逐步建成和谐、幸福、宜居的优质生活圈和生态文明区域。

宁镇扬同城化经过多年发展，在取得进展的同时，还或多或少存在一些问题：各市在功能定位、产业布局等方面缺乏协调和谦让，统一的开放市场和资源要素之间的自由高效流动、合理趋优配置还未真正形成，区域生态建设和环境保护等方面的利益冲突还时有发生。《宁镇扬同城化规划》的出台是在区域发展顶层设计层面推动深层次矛盾和问题的解决，这将有利于构建江苏乃至长三角西部综合实力强劲的经济中心和影响力较大的大都市区。实现《宁镇扬同城化发展规划》中提出的目标，拭待解决政府职能转变问题：

第一，实现真正的市场一体化发展需要转变政府职能。实现同城化建设中基础设施、产业布局、创新体系、公共服务、城乡格局、生态环境、改革开放等七个方面的重点任务，加快交通、能源、通信、水利、环保等方面发展一体化步伐，需要转变政府职能，整体谋划区域协调发展路径。由于国家行政管理中的科层制是不可避免的，对像中国这样的大国来说，这一规律表现的更加突出。现实中，金字塔型的科层管理体系是现代国家行政管理的普遍现象。各国的差异仅表现为这一金字塔型的管理体系中层级的多少。有的国家分三级，有的国家分四级，而我们这样一个大国则分了五级。很多学者在研究影响区域经济一体化的关键问题时，认为现行的行政区边界的“硬”约束，在一定程度上阻碍了市场要素的跨区域流动，阻碍了区域经济的积聚功能和辐射功能。为此，许多研究在对策上均趋向于行政组织上的措施，即建立超区域和跨区域的行政组织，如在长三角经济一体化中提出建立“长江三角洲经济特别行政区”、“长三角经济协调管理局”等。[1]事实上，市场经济在本质上就是一体化的经济，当这种经济形式遇到行政分割时，问题的根源在于政府职能能否实现根本的转变，而不在于行政组织或行政区划的变革。实践上看，世界上区域经济一体化搞得好的地方，如日本东京地区等并非得益于行政组织或行政区划的变革。阻碍宁镇扬同城化的根本原因不在行政区域，而在于政府职能还不能适应市场发展对一体化的要求。行政区的层级和边界总是存在的，即使在宁、镇、扬三市内部也有县级市和区的划分，如果政府的职能不能适应宁镇扬一体化发展的要求，那个“行政壁垒”依然会存在，就不会实现真正的一体化发展。

第二，解决宁镇扬同城化的困境需要转变政府职能。近年来宁镇扬同城化所遇到的困境正是以政府的特定职能为基础的。我国“行政区经济”的现状是在地方政府的强力推动下形成的，一定意义上，它是地方政府刻意塑造的一个结果。在我国经济长期高速发展的历史进程中，地方政府事实上己深度介入地方经济的发展过程。它在主导地方经济发展的同时，自身也成为了地方利益的代表。地区经济的发展速度和地方财政收入的增加是衡量各级地方政府政绩的主要内容与标志，因而地方政府多从自身的利益出发，各自强调本辖区内的经济发展，于是就出现了以行政方式为主导的所谓“辖区竞争”现象。[2]多年来，宁镇扬同城化进程中现实存在的行政区划与经济市场化的矛盾，即由于不同地区的利益分配往往不能很好协调导致的各种地方保护、市场分割等阻碍经济一体化进程的现象，就是“辖区竞争”的表现和结果。所以转变政府职能，改变政绩考评方式是宁镇扬同城化发展的关键，否则阻碍同城化的行政因素的种种表现仍然不同程度地存在。

第三，实现政府、市场和社会在区域治理中的合力需要转变政府职能。在目前城市管理模式下，城市政府是城市管理的主体，但是随着区域经济联系的不断加深，政府单一的管理智慧已经越来越难以有效应对区域发展问题的复杂性，因此需要借助来自市场与社会的力量。另外，打破行政阻隔，实现区域经济一体化发展，其制度的实现和效果的检验最终需要市场和社会的力量来完成。因此，市场和社会力量理应在同城化发展中发挥重要的作用。而当前宁镇扬同城化的区域协调问题主要是省级政府以及宁镇扬三地政府之间关注的议题，企业组织、社会组织和公民等社会力量并没有真正参与其中。宁镇扬同城化合作中市场和社会组织的功能缺陷，使得政府与市场和社会在区域治理中地位严重失衡，三方力量难以有效协调，无法实现集体合力。这势必会导致宁镇扬区域协调和合作政策在制定过程中出现政策目标无法满足市场和社会各个利益主体的现实需要，在政策执行过程中无法得到市场和社会各个利益主体的有效回应和积极配合的现象。

由政府职能所造成的问题必须通过政府职能的根本转变来解决。因此，要消除宁镇扬同城化的障碍，促进经济、社会、文化等方面一体化发展的速度与质量，就必须深入、彻底地转变政府职能，使政府职能与宁镇扬同城化的内在要求相适应 。政府职能的根本转变本是一件不太容易的事情，但十八大以来，中央对全面深化改革的部署和最近出台的《江苏省市县政府职能转变和机构改革的意见》，为政府职能转变提供了制度保障。政府职能转变的着力点应聚焦于两个方面：一是强化自身公共服务和公共政策功能；二是向市场和社会放权。

二、宁镇扬同城化中市场与政府的良性互动：市场主导与政府推动

十八届三中全会《决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这就意味着合理确定政府和市场的边界。在宁镇扬同城化的发展中发挥市场机制的决定性作用，但行政力量的因势利导和推动协调作用不可偏废。因此要大幅度减少政府对资源的直接配置，凡产业布局、投资并购等能由市场调节和解决的都交给市场，政府的作用定位于保障公平竞争，加强市场监管，营造良好的市场环境，消除制度环境上的各种障碍，弥补市场失灵的缺陷。围绕树立“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的理念应把握几个问题。

1、优化产业布局，注重分工和比较优势。在由计划经济向市场经济转轨的初期，由于市场发育的不足，区位成本信号扭曲，市场还不具备导向功能；加之国企比重过大，市场中缺乏自我决策的市场主体，所以必须由政府通过计划作出地区产业布局的安排。但时至今日，市场的作用日益显现，在绝大部分竞争性产业领域，市场已经能够提供“生产什么”的信号，意味着市场功能在资源配置上逐步取代计划功能。因此，在宁镇扬经济板块的构建中，应充分尊重市场的选择。温州的打火机、杭集的牙刷之所以形成产业集群，盖因较好地切合了本地的要素禀赋优势，经历了市场选择。政府在培育产业集群、促进产业升级中，根据地区的资源禀赋和比较优势，出台产业引导政策，营造公平竞争的创业环境，包括提供融资服务、提供信息服务，以及发展职业教育，提供优质的劳动力等。

2、培育统一市场体系，注重开放和融合。宁镇扬同城化发展的终极目标是将资源配置的空间从三个相对独立的行政区扩大至整个宁镇扬地区。为保证生产要素在整个区域内自由流动和高效率配置，《宁镇扬同城化发展规划》已经明确：建立省级统筹协调机制，探索建立共同行为准则和管理契约；共同设立区域发展基金、社会发展基金和产业发展基金，为同城化发展提供引导基金；完善同城发展政策措施，诸如财税、金融、土地、投融资等方面；开展先行区建设，模糊行政边界，实行融合发展。[3]因此，政府一方面要积极推进三地间的相互开放、相互融合，推动人才、资本、资源跨地区自由流动，建立与国际通行做法相衔接的运行机制，加快培育一体化消费品市场、资本市场、技术市场和劳动力市场，避免恶性竞争；另一方面要把工作重点及时地转移到推动《宁镇扬同城化规划》的组织实施上来，建立多层次的组织协调机制，比如，设立宁镇扬同城化建设常设工作机构，成员由三市派人组成，机构负责人由三市常设代表轮流担任，具体负责组织策划、联络协调、制定重大决策实施方案、安排重要会议和重大活动，加强对同城化推动过程中全局性重大问题的研究决策和组织协调，加快构建同城化协调发展机制，全面构建基础设施互联互通、产业发展合作共赢、公共服务共建共享、跨界区域协同建设、生态文明联动推进的同城化发展新格局。

3、坚持企业为主体，注重简政放权。根据十八届三中全会《决定》和《江苏省市县政府职能转变和机构改革的意见》对转变政府职能、进一步简政放权的要求，削减行政审批事项，降低企业进入门槛，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，最大限度减少政府对微观事务的管理。在宁镇扬一体化发展中，“企业为主体的核心理念”要深入人心。企业发展中，如果原行政区域的要素供给、市场需求不能顺应企业的扩展，企业在向外拓展生产要素的供应、追求新的市场空间、寻觅新的生产项目、追求新的投资区域和协作同伴时所进行的兼并、收买、重组，由企业根据市场的竞争规律来进行。在企业发展规划中，政府和科技服务部门可以为企业提供各种力所能及的服务，“想企业所想，急企业所急，为企业办事，让企业满意”。

三、宁镇扬同城化中政府与社会的良性互动：政府负责与社会协同

十八届三中全会《决定》提出要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”宁镇扬同城化发展过程中由于涉及到多种利益群体，因此必须要实现区域治理的转型，实现治理主体多元化。

1、建立政府负责，多元社会力量共同参与的协商协调机制。区域问题已经超越了单个行政区的限制，要达到满足社会多元需求的目的，必须在制定区域发展战略时积极谋求与企业组织、社会组织和市民的广泛合作，探索基于社会力量广泛参与的具体方式、内容和程序，逐步形成政府负责，多元力量共同参与的社会协商机制，使之与行政协调和调控机制能够相配合。具体来说，一是发挥企业组织在区域合作中的重要作用。宁镇扬大都市区已经存在了大量的专业市镇，并发展起一大批企业集群，他们成为区域产业合作和发展的重要力量。因此，政府部门在制定区域合作战略的过程中，在制定产业规划时，应充分发挥当地企业的信息优势，积极听取他们的意见和建议，合理引导当地企业为产业结构布局发挥积极作用，避免产业出现恶性竞争和重复建设的不良倾向。二是宁镇扬三地政府可经常性开展一些以城市合作发展为主题的活动。这样的活动可以邀请大量来自高等院校和研究机构的专家学者、企业家以及其他社会组织成员参加，广泛吸收社会力量。宁镇扬社科系统连续八年、党校系统连续两年举办的“宁镇扬同城化论坛”都是很好的形式。此外，宁镇扬三地政府可通过建立新闻发布制度，定期或不定期召开通报会，发布三地城市同城化发展最新信息，实现政府与社会的良性互动，营造良好的社会氛围。 三是广泛听取社会公众的声音 。城市公共政策议题的信息应该通过官方网站、主流媒体等便捷的信息传输渠道向社会及时公布，积极听取社会公众的意见。同时，将社会普遍关注的区域问题积极主动纳入政府公共政策的重要议题之中，如政府应该对公众普遍关注的区域间交通基础设施之间的衔接、通讯同城化、人才社会保障一体化等问题做出积极有效的回应。

2、发挥经济类社会组织的作用，协同政府进行市场监管、营造良好的市场环境。十八届三中全会《决定》提出要“正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”行业协会商会等经济类社会组织是我国社会主义市场经济体系中不可缺少的重要组成部分，是加强和改善行业管理与市场治理的重要支撑，是联系政府、企业、市场之间的桥梁纽带，在市场不能调节、政府不宜直接干预、单个企业力不能及的领域，具有独特优势和积极作用。在全面改革背景下，政府在经济领域的职能越来越侧重于宏观调控和市场监管，不再直接干预企业的具体经营行为；企业作为市场的主体，根据相关法规和市场要求，按利益最大化原则做出自己的决策；各类行业协会商会在行业调查、行业统计、行业自律、行业规划和行业标准制定、行业技能资质考核、价格协调、产品展销等方面可以起到“传送带”、“分流器”和“上挂下联”的作用，从而使宏观和微观之间能够实现更好的衔接。社会组织的组织协调和服务自律作用，也协助了政府进行市场监管、营造良好市场环境。

[1]“长三角构想设立特别行政区”[N].重庆晨报，2007-05-23.

[2]姚先国,谢晓波.长三角经济一体化中的地方政府竞争行为分析[J].中共浙江省委党校学报,2004，(3).

[3]江苏省人民政府.宁镇扬同城化发展规划，2014.8.

(责任编辑：辉 龙)

2015-03-30

陆玉珍(1971-)，女，江苏扬州人，江苏省扬州市委党校副教授，主要研究方向为哲学社会学。

F061.5

A

1672-1071(2015)03-0094-04