邻避运动的治理机制及路径选择——基于PX项目事件的研究

王国安

（中共宁波市委党校，浙江宁波315012）

邻避运动的治理机制及路径选择
——基于PX项目事件的研究

王国安

（中共宁波市委党校，浙江宁波315012）

在中国城镇化进程中，邻避运动成为一个潜在的社会冲突源，正处于多发期，已成为政府社会治理中亟待破解的课题。本文基于大连厦门宁波的PX项目事件研究，在考察邻避运动原因的基础上，提出改革以地方政府为主导的行政体制、建立公民参与机制、维护群众权益机制、畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道的治理机制及路径选择。

邻避运动；PX事件；治理机制；路径选择

一、城镇化进程中邻避运动的历史考察

20世纪70年代，国外学者开始研究因环境问题引发的群体性反抗事件，O’Hare首次提出了“邻避”（NIMBY）的概念，来描述那些因兴建能够带来整体性社会利益、但对周围居民产生负面影响的设施。随着城市化的快速发展和环境问题的日益严峻，Dear等学者将NIMBY作为城市地区冲突的主要形式，进行了一系列的研究，引起了学术界的广泛讨论。随着研究的深入，国外学者还提出了不同的表述，但在众多的表述中，国外学者采用“NIMBY”的较多，将NIMBY这类设施称之为“邻避设施”，并将由此引发的当地居民的抵抗运动称为“邻避运动”或“邻避效应”、“邻避症候群”等（本文采用邻避运动这个概念）。随着生产技术转型和工业的发展，西方曾发生过诸多邻避运动，引发一系列的邻避冲突。公众出于对居住环境、生活质量、公共安全，甚至是房屋价值的担心，反对政府或者厂商在自家小区附近兴建垃圾填理场、焚化炉、化工厂等设施。

国内对邻避运动的研究始于20世纪90年代。乔艳洁等认为邻避设施所体现的利益分配结构的失衡，会造成公民心理上的隔阂，不容易被民众接受，由此滋生“不要盖在我家后院”情结。若处理不当，会激发民怨甚至导致抗争活动，从而产生邻避运动。何艳玲以美景花园反变电站事件为例，提出了运用“动员能力与反动员能力共时态生产”框架，把邻避冲突纳入制度化途径，即建构一种基于“制度缓解”的、恰当的邻避冲突解决机制。黄岩、文锦从建立一种协商性的公共事务审阅机制的角度，提出邻避受害者的补偿机制与缩减冲突范围的策略。

近几年，随着中国城镇化的迅速发展，与之相关的政府社会管理矛盾冲突也不断涌现。邻避运动愈来愈成为社会治理矛盾冲突的导火线。继大连厦门什邡等城市PX项目事件后，2012年10月发生在宁波镇海的PX项目事件再次发生邻避运动，引发国内外关注。

二、邻避运动的原因探析

（一）生态环境问题是邻避运动的外因和共同点

邻避是指企业或政府的项目受到干扰，要求项目停止或者缩小它们；邻避是组织、游行、控告和请愿，以阻止被认为是威胁的开发者们。邻避设施具有以下特征：一是邻避设施所产生的效益为全体社会成员共享，但外部效果却由附近的民众来承担；二是居民反对邻避设施的认知与接受程度受到居住地点与此类设施距离远近的影响；三是对具有污染性的邻避设施如能妥善处理，发生意外的概率相当低，但若不幸发生事故，则后果非常严重；四是邻避设施的兴建往往涉及专家科技知识与民众普通常识之间的价值冲突。邻避设施往往涉及环境群体，因此，也可以称之为环境群体事件。这类事件是邻避运动发生的外因和共同点。

（二）政策不透明、缺乏知情权是邻避运动的诱因

2009年8月，国务院常务会议通过了《规划环境影响评价条例》，其中对专项规划作了规定，“规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见”。有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的，“应当采取论证会、听证会等形式进一步论证。”。同时规定，“规划编制机关应当在报送审查的环境影响报告书中附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明”。

但是，在重大专项规划项目中，这个条例只是一个形式而已，没有真正实施。在实际工作中，地方政府在接到那些上百亿的大项目后，都是政府一把手亲自挂帅，成立领导小组，环保、国土、水利等部门各显神通拿批文。在这个过程中，环保部门屁股已经坐到政府一边，千方百计帮助政府拿到批文，而对规划环境影响评价则例行公事，走过场，政策不透明，缺乏公开性。因此，在发生PX项目事件前，许多人对PX项目无从知晓。等到事情闹大，有关部门才出来说话。厦门的PX项目是在大多数公众不知情的状况下兴建。等到PX项目事件爆发大规模的群体性事件，政府部门出来应对，公众才知晓什么是PX以及PX的有关问题，可惜为时已晚。在大连的PX项目事件中，如果不是台风“梅花”冲毁富佳大化项目防波堤，从而担心引发PX泄漏，危害身体健康，那么，公众对PX项目也知之甚少。

在PX项目引发的环境群体事件前，公众对PX项目一直存有争议。事件发生后，本地媒体也不予报道，公众缺乏知情权，无法知道事件的真相。可是在信息发达的今天，微博等通讯工具传播迅速，真假消息满天飞，爆炸威力很大，使PX项目事件愈演愈烈。

（三）利益分担机制不健全、生态补偿不合理是邻避运动的多发的重要因素

对于重化工业可能带来的污染，国际上通常采用一种合理的利益分担机制：谁污染谁治理，谁受益谁补偿。利益分担机制有两个要素：一是补偿，即项目受益方向受损方提供补偿；二是迁徙自由，即受到该项目影响的人有用脚投票的机制。但是，在当下的法律框架中，往往只有禁止污染和放任污染的规定，却没有一个合理的污染补偿机制。PX项目等重大化工项目投资兴建，当地居民不仅没有从中得到额外的利益，也没有在事后得到应有的补偿，而且还要承担不可预知的环境后果。这种企业获得了利润，政府得到了税收，而不顾民众利益的“一厢情愿”自然得不到民众的支持。

在大连厦门宁波的PX事件后，一些政府部门的人往往会说，要是在事前给当地的居民多一些经济上的补偿，PX项目事件不至于闹得如此之大。真是得不偿失（宁波镇海炼化扩建工程总投资558.73亿元，环境已投入36亿元）。可是真要满足项目附近居民的利益诉求，他们又会站在政府的一边。正如同济大学可持续发展与管理研究所所长褚大建所说，中国向来是重视集体利益，政府是代表集体利益的，对部分个体利益不以为然。因此，认为小部分群体利益应该为集体利益作出牺牲。

迁徙自由可以使一部分居民继续在项目附近居住，另一部分居民在拿到补偿金后用脚投票迁徙到别的城市居住。如果缺乏这种迁徙自由，用脚投票的居民就无法在外地获得与本地居民一样的公共服务。因此，他们就会在本地与政府“缠斗”。发生在大连厦门宁波的PX项目事件，都与此有关。

（四）对政府和企业的不信任、干群关系不和谐是邻避运动的内因

在城镇化快速发展的背景下，一部分群众得到了一些利益，而许多群众却失去了利益，甚至不得不为此付出代价。城镇化是中国经济增长的动力。但是，城镇化也带来许多社会问题，比如征地拆迁、环境污染、失地失业、贫富悬殊等。在推进城镇化的过程中，许多地方政府是地方利益的代表，权力很大。为了政府的利益，它们常常在土地征用，房屋拆迁，兴建重大工业项目等工作中损害群众利益，引发群众不满，从而产生对政府和企业产生不信任的情绪。另一方面，党内的腐败问题又加深了这一情绪。近几年，一些领导干部贪污腐化、道德败坏，丧失了道德底线，破坏了党群和干群关系，使得干群关系不和谐。这是邻避运动多发的深层次原因。

在宁波（镇海）的PX项目事件中，项目附近村民集体上访，要求区政府就项目环保和村庄搬迁问题作出答复。区政府针对村民的利益诉求，多次与村民代表沟通、协商，并作出了书面答复，在生态带内保留改造20个村民集居点，在城市规划建设用地及备用地上建设16个居民居住区，用以安置拆迁的村民，并已投资64亿元，涉及13个集中居住区和10个村民集居点，总建筑面积200万平方米，可安置9800多户村民。这是镇海区推进城镇化的重大举措，也是优化村庄布局结构，建设美丽镇海的重要民生工程。可是官方的解析和答复并没有说服上访的村民，因为政府无论说什么，群众不信任。直至政府召开新闻发布会，明确宣布坚决不上PX项目，事件才得到平息。在大连厦门宁波等PX项目事件中，表面看来是PX项目环境事件，但其实质是政府和企业在民众中丧失了应有的威信与信任，它反映了党群干群关系的不和谐。

三、邻避运动的治理机制及路径选择

如上所述，邻避运动的产生有一定的历史背景和原因。在城镇化的历史背景下，发达国家和发展中国家都面临环境问题，但发展中国家快速扩张的城市与工业化世界的城市有显著的不同。环境污染、征地拆迁、迁徙就业、贫富悬殊等将成为发展中国家长期面临的问题，这些问题使发展中国家的城市处于相当危急之中。因此，正如著名社会学家安东尼·吉登斯所说：“与全球化一样，城市化也是一把双刃剑，并且存在着自身的矛盾。城市化对城市本身具有创造性和破坏性的作用。”如果说分析邻避运动的产生及其原因离不开城市化这个历史背景，那么，研究邻避运动的治理机制与路径选择，同样要在这个历史背景下去探寻。

（一）转变政府职能，完善公民参与机制

赵全军认为，在当下的政治体制下，地方政府主导的国家属性没有发生根本性改变，仍然实行中央集权的行政体制，行政权力在经济社会中仍然具有独一无二的力量。地方政府既是地方公共事务的决策者，又是地方利益的主要代言人。因此，地方政府及其官员的政绩化倾向比较突出。在城市化中，地方政府常常把一些重大经济增长指标，比如几百亿的重大工业项目，作为任内的重要政绩和目标。为了达到这个政绩和目标，地方政府会想方设法，甚至动用政治动员机制加以完成。在这种体制下，公众缺乏制约地方政府行为的有效的制度性机制，只能通过上访，甚至用群体性事件来表达自己的利益要求。为此，双方往往付出很大代价。另一方面，我以为，高度集中的行政权力由于缺乏监督机制势必产生腐败，导致民众对政府的不信任情绪。这种不信任情绪在邻避运动中发挥了很大作用，以致造成一种结果：那个地方如果发生邻避运动，那个地方的民众大多总是站在政府的对立面。

化解这个问题，一是要是转变政府职能，简政放权，改革以地方政府为主导的行政体制，削弱地方政府的权力，把市场能办的事交给市场。正如国务院总理李克强所说：“如果说机构改革是政府内部权力的优化配置，那么转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。说白了，就是市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。”在一些事关邻避设施的重大专项项目规划中，可引入第三方服务平台。二是要建立公民参与机制，提升民众对政府的信任。在台湾，《环境影响评估(评价)法》是邻避运动得以部分解决的主要保证，其中包括信息公开和公众参与程序。厂商若不做相关公开，则属于违法，该项建设就不能进行。2008年5月1日起施行的《环境信息公开办法（试行）》要求环保部门公开建设项目环评受理情况，包括建设项目的环境影响评价文件及受理审批结果和建设项目竣工环境保护验收结果。依据此办法，每一位公民、法人和其他组织皆可申请环保部门提供政府环境信息。环保部门应当在收到申请之日起最多不超过30个工作日内予以答复。2009年8月，国务院常务会议通过的《规划环境影响评价条例》对于吸收公众意见作了具体的规定。如一些专项规划“应当在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见”。对于存在重大分歧的，“应当采取论证会、听证会等形式进一步论证。”这些条例和办法是公民参与机制的制度保障。当然，关键还在于实施。虽然公开议事、参与式预算、论证会和听证会等公民参与机制还不够完善，但在民众不信任政府和项目发起人（决策过程中缺乏透明度）的情况下，建立公民参与机制不失为增加政府信任度的重要途径。因此，要认真实施，把它纳入政策法律轨道。

（二）健全社会协同治理机制，提高社会治理科学化水平

十七大报告在论述社会建设中提出要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”十八大报告进一步提出，加强和创新社会管理，提高社会治理科学化水平，要“建立健全党和政府主导的维护群众利益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”十八届三中全会《决定》又提出了社会治理的理念。近几年，国家治理体系和治理能力现代化成为社会治理中一个重要问题，愈来愈引起各方的关注。社会管理是指维护社会秩序为核心，通过政府主导，各方参与，协调社会关系，规范社会行为，解决社会问题，化解社会矛盾，促进社会认同，主持社会公正，应对社会风险，为社会发展创造一个既有秩序又有活力的社会环境。从这个意义上来说，加强和创新社会治理的核心是优化社会资源配置，协同各方利益，促进社会公正。因为只有优化社会资源配置，协同各方利益，才能抑制贫富两极分化和腐败问题，促进社会公平公正，缓解底层民众对社会的不满情绪，从而维护社会秩序的稳定有序，实现社会的长治久安。而社会治理则要求转变政府职能，改变管理方式，实现政府、社会和企业共管共治。只有这样，才能真正健全社会协同机制。

刘霞教授认为，社会协同要在整合政府各部门社会矛盾化解机制的基础上充分纳入包括社会公众、非政府组织、企业组织、大众媒体、社区等在内的各类社会力量和矛盾主体的广泛参与，搭建各种社会利益主体诉求表达、平等对话和博弈协调的制度化平台，实现单一的强势政府主体单向度管理向多主体、双向度、开放式的社会共同治理网络转变，从而构建起社会公众——社会组织——政府部门——国家一体化，点、线、面相结合的网络化、全覆盖的社会矛盾化解协同治理机制。社会协调治理机制运用网络化管理进行应急处置，整体应对，通过对话，协商达成对问题的共识，形成彼此之间的理解，释放负面的社会情绪，减少冲突。这也是应对治理邻避运动，创新社会治理，提高社会治理科学化水平的路径选择。

（三）建立社会风险评价机构，完善生态监管和补偿机制

如前所述，PX项目等重大项目事件往往涉及到利益分担问题。在利益分担中，项目单位和项目相关者总是从各自的利益出发，有不同的利益诉求。这就需要建立一个社会风险评价机构，比如上海投资咨询公司社会风险评价部。评价项目包括铁路、精神病医院、殡仪馆、变电站和化工厂等邻避设施。评价部为社会提供最新服务，识别利益相关者的合理诉求，平衡政府、项目单位和项目相关者的利益，将项目的负外部性（项目影响了其他人或企业，使之支付了额外的成本费用，但后者又无法获得相应的补偿）降低到最小。通过审核风险评价，获得合理的生态补偿。生态补偿有资金补偿、实物补偿、政策补偿、智力补偿、心理补偿等。资金补偿包括补偿金、赠款、减免税收、退税、补贴、财政转移支付等。政策补偿包括政策倾斜和差别待遇，提供公共设施、医疗保健服务、房地产价格保证、就业等。智力补偿包括人力资源培训和技术援助等智力服务。传统的补偿理论和实践只注意资金实物补偿。从各地爆发的邻避运动的实践来看，如果项目相关者获得比较满意的经济性补偿的话，那么，邻避运动发生的概率和危害程度则相对较少，而且通常都是可控的。但是，如果补偿原则不清楚，补偿方式不合理，补偿额度与利益相关者的期望差距较大，而且政府政策不透明，公众缺乏知情权，那么，邻避运动发生的概率和危害程度则相对较大。因此，建立社会风险评价机构是化解邻避运动的重要途径。通过社会风险评价，完善生态补偿机制，利益相关者不仅可以获得比较合理的经济补偿，而且还可以得到一些智力补偿和心理补偿。有了完善的补偿机制后，还有一个监管的问题，因为实践证明，监管是本，补偿是末。因此，在完善补偿制度的同时，要加强监管。

（四）加强立法，把治理邻避运动纳入法律轨道

法治是治国理政的基本方略，只有科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、依法办事，才能建立法治社会。改革开放后，我国加入了WTO，制定了许多市场经济运行的法则，可是，我们对于社会管理中出现的新问题新情况依然沿用以往的模式，把维护稳定作为党委政府的头等大事，“稳定压倒一切”。在这种思维模式中，各级党委政府遇到邻避运动等环境群体性事件后，总是运用一切行政手段维稳，甚至超越法律范围，动用地方武力，在群众中造成紧张气氛。与武力维稳相比，法律维稳也许是更理性的选择，成本也较少。这就要求加强环境群体性事件这些重点领域的立法，把治理邻避运动纳入法律轨道，拓宽公民有序参与立法途径，增强公民法律意识。同时，要进一步深化司法体制改革，审批机关、检察机关要依法独立行使审批权、检察权，提高领导干部运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护稳定的能力，任何党委政府都不得有超越宪法和法律的特权。只有通过法律途径解决公民利益诉求，才能真正化解环境群体事件等邻避运动及各种维权活动，从而走出群体事件中那种“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的恶性循环规律。

[注释]

[1]安东尼·吉登斯.社会学[M]．北京：北京大学出版社，2003．

[2]赵全军．社会转型与压力型动员[M]．上海：上海人民出版社，2009．

[3]刘霞．论转型期社会矛盾化解的协调治理机制构建[J]．新华文摘，2013，（1）．

[4]李强、胡宝荣．人心管理：社会管理的重中之重[J]．新华文摘，2013，（2）．

[5]车永展．邻避症候群之解析，都市与计划[J]．1997，（1）．

[6]王佃利、徐晴晴：邻避冲突的属性分析与治理之道[J]．中国行政管理，2012，（12）．

[7]何艳玲．中国式邻避冲突：基于事件的分析[J]．开放时代，2009，（12）．

[8]黄岩、文锦．邻避设施与邻避运动[J]．城市问题，2012，（12）．

[9]王金球、洪小龙．城市建设与“邻避运动”及其治理[J]．城市建设理论研究，2012，（16）．

[10]汤汇吉，邻避效应．公益性项目的补偿机制与公民参与[J]．中国行政管理，2011，（7）．

[11]乔艳洁、曹婷、唐华．从公共政策角度探析邻避效应[J]．郑州航空工业管理学报（社会科学版），2007，（11）．

责任编辑：刘华安

D035.29

A

1008-4479（2015）03-0082-05

2014-12-09

全国行政学院科研合作课题研究成果（项目编号：13HZKT388）。

王国安，中共宁波市委党校副研究员。