我国司法鉴定体制改革研究



我国司法鉴定体制改革研究

汤维建，王德良

（中国人民大学法学院，北京100872）

摘要:目前我国司法鉴定体制主要存在以下问题：宏观上，《决定》构建的司法鉴定管理体制统一化，由于旧有的管理体制部门化的阻力，名存实亡；微观上，在司法鉴定活动中，鉴定机构趋利化问题严重，既损害了司法鉴定的权威与公正，也成为滋生司法腐败和司法掮客的温床；行业协会管理也是司法鉴定管理体制的重要内容，目前协会组织还不健全，管理作用还不明显，其与行政管理的关系有待廓清。针对以上问题，在考察了英美法系与大陆法系典型国家的经验的基础上，结合对我国问题的分析，提出以下解决建议：取消侦查部门对司法鉴定的管理权，实现司法鉴定管理的统一化；应当重视司法鉴定机构的准司法性，矫正鉴定机构的过度市场化，强调其公益性特征，发挥国家“有形手”的作用，提供物质和政策保障；充分发挥行业协会的管理作用，厘清其与司法行政权的关系，强化对司法鉴定的监督机制建设；适应以审判为中心的诉讼制度改革，消除审判对司法鉴定的“依赖症”。《司法鉴定法》的制定势在必行。

关键词：司法鉴定；管理体制；司法制度；建议

人类诉讼制度演变至今，一个重要的线索即是不断提升通过回溯性认知以发现案件事实进而作出裁判的能力。证据制度确立的主要目的就是准确地发现案件的事实真相，而科学技术的迅速发展更为实现这一目的提供了保障和支持[1]。作为以科技力量为依托的鉴定意见属于法定种类证据，与其他种类证据相比，其证明作用正伴随着科技的进步、人类认识能力的发展而迅速提高。据不完全统计，2013年全国涉及刑事和民事诉讼的司法鉴定分别为225 562件和816 175 件[2]。特别需要指出的是，在司法实践中，越是疑难复杂的案件，例如云南“躲猫猫”案、成都“6.5”公交车燃烧案，往往更需要通过鉴定来查明原因、判断曲直，鉴定意见发挥着无可取代的关键作用。随着我党依法治国方略的全面推进，诉讼在依法治国方略中的重要作用也日益凸显，这自然对司法鉴定提出了更多的期待与要求。司法鉴定虽然被冠以“科学证据”的称号，但在司法实践中，虚假的鉴定、矛盾的鉴定层出不穷，它们不仅未能成为解决难点的证据之王，反而成为矛盾争议升级的推手，成为当事人涉诉上访的诱导因素；不仅未能以科学的力量来实现公平正义，反而变为滋生司法掮客的温床。引发这些问题的原因虽然是复杂与多方面的，但是主要还是诉讼制度和司法鉴定管理体制的问题，其中尤以司法鉴定管理体制最为突出。2014年10月党的十八届四中全会通过的中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“健全统一司法鉴定管理体制。”这就为司法鉴定体制改革指明了方向。本文拟就此问题展开讨论，并提出相关意见和建议。

1　鉴定制度发展之现状及其弊端

2005年2月28日第十届全国人大常委会第十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》的出台标志着我国司法鉴定管理体制的重大转折。《决定》的实施，在国家法律层面为司法鉴定业务的迅速发展提供了宏观法律保障，对司法鉴定机构的发展和司法鉴定人员的成长发挥了推动作用。截止2013年底，全国经省级司法行政机关审核登记的法医类、物证类、音像资料即“三大类”司法鉴定机构2420家，比《决定》实施之初的1385家，增长了74.7%。截止2013年底，全国经省级司法行政机关审核登记的司法鉴定机构共4 867家，经各省级司法行政机关审核登记的司法鉴定人共计55206人。除了司法鉴定机构和人员的迅速发展外，中央又开展了国家级司法鉴定机构的遴选工作，2010年10月14日司法部公布了10家“国家级司法鉴定机构”①2010年遴选的十家国家级司法鉴定机构为：最高人民检察院司法鉴定中心、公安部物证鉴定中心、北京市公安局司法鉴定中心、上海市公安局司法鉴定中心、广东公安司法鉴定中心、北京市国家安全局司法鉴定中心、司法鉴定科学技术研究所司法鉴定中心、法大法庭科学技术鉴定研究所、中山医科大学法医鉴定中心、西南政法大学司法鉴定中心。，并在2013年授予“国家级司法鉴定中心”称号。遴选国家级司法鉴定机构，可以发挥国家级司法鉴定机构在技术研发中的引领作用，在技术推广方面的基地作用，在组织建设方面的示范作用，在解决疑难复杂和重复鉴定方面的权威作用，从而推动司法鉴定行业的健康有序发展，最终提升司法鉴定的社会公信力，推动司法鉴定管理制度的完善。

应当看到，我国鉴定机构数量虽说较多，但整体规模偏小。2013年底机构执业司法鉴定人20人以上的579家，19～11人1022家，10～6人1900家，5人以下1375家，分别占机构总数11.9%、20.9%、39%、28.2%；其次，鉴定机构的功能单一，司法鉴定有5项以上鉴定类别的380家，4项的211家，3项的454家，2项的973家，1项的2858家，分别为7.8%、4.3%、9.3%、20%、56.8%[2]。以上数据在一定程度上说明，我国鉴定机构目前规模偏小、人数少，这样的鉴定机构抗风险能力较弱、技术水平较低、监管也较为困难，容易出现鉴定事故。申而言之，我国鉴定体制主要存在下列弊端：

1.1鉴定体制不统一

鉴定体制的本质内容是司法鉴定管理体制，它决定鉴定机构的性质和所属领域，具体则是指国家对司法鉴定机构的组织形式、司法鉴定机构和司法鉴定人员职业活动，以及其他与司法鉴定有关的社会资源进行管理的模式[3]。主要包括管理的主体，管理的对象，管理的制度等。目前，我国司法鉴定管理体制具有多元化的特点。也正是因其多元化特征，引发了司法鉴定发展中的诸多乱象。为此，有关部门试图通过规范化建设加以克服。1998年6月24日国务院办公厅发布《关于印发司法职能配置内设机构和人员编制规定的通知》将“指导面向社会服务的司法鉴定工作”的职责赋予司法部，司法鉴定第一次有了主管的行政部门。有的地方基于本地的情况也开展了立法探索，如1998年12月12日黑龙江省出台了我国第一部地方性司法鉴定管理规定《黑龙江省司法鉴定管理条例》（现在已废止）。2004年7月1日生效的《行政许可法》规定②《行政许可法》第十二条下列事项可以设定行政许可：……（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。，司法鉴定机构的设立及司法鉴定人员资格的授予属于行政许可事项。2004年底，在中共中央21号文件转发的《关于司法体制改革和工作机制改革初步意见》中，明确提出改革司法鉴定管理体制，即“建立统一的司法鉴定管理体制”。2005年《决定》将司法行政机关作为司法鉴定的统一登记管理部门，它的出台标志着“司法鉴定管理由原来的职能部门分别管理模式逐渐发展为司法行政部门对司法鉴定的统一管理模式[4]63。《决定》取消了司法行政机关和审判机关所属的司法鉴定机构，扩大了社会鉴定机构的受理范围。但《决定》仍保留了公安和检察机关设置的鉴定机构，实际上也保留了其管理体制，只是对鉴定的范围进行了限定，不得面向社会接受委托。司法鉴定机构由过去的“公、检、法、司、社会等多足鼎立”的局面，变成“公、检、社三足鼎立”。《决定》解决了司法鉴定管理体制部门化中的法院问题，确立了司法行政部门作为司法鉴定统一管理者的角色，提出了司法鉴定统一管理体制要求，但是，由于《决定》没有解决公检机关的鉴定部门化问题，这种司法鉴定管理体制只能是半统一半部门化体制。司法鉴定体制改革尚需深化推进。

1.2鉴定机构不中立

鉴定机构的职能之一便是为诉讼的进行提供专门性意见，并以此作为证据之一为诉讼的化解提供事实依据。证据的客观性特征决定作为证据形式之一的鉴定意见也应具有客观性，而客观性的保障条件之一便是其机构的中立性。然而以我国目前所形成的鉴定体制，其中立性特征缺乏应有保障。在《决定》实施后，我国司法鉴定管理体制的部门化缺陷，在根本上未被触及。正是这种司法机构附属于各司法部门的特点，使我国司法鉴定始终未能在中立性和客观性上获得保障。

我国的司法鉴定管理体制内生于20世纪50年代的刑事诉讼实践，是基于便利职能部门办理刑事案件的需要渐自生长起来的[5]214-215。正是这种从实用主义出发的部门化安排，适应了当时超职权主义诉讼的需要，从而自发地形成部门化司法鉴定体制。1978年12月，党的十一届三中全会召开，我国开启了改革开放的伟大时代，民主法制得以恢复，但是此时旧的体制还未从根本上被触动，所恢复的司法鉴定管理体制自然选择了原有路径。作为部门化的体现，1979年7月，全国人大第五届二次会议通过了《人民法院组织法》，该法第四十一条第二款规定：“地方各级人民法院设法医”，同期通过的《刑法》和《刑事诉讼法》也对司法鉴定作出了规定，1982年生效的《民事诉讼法（试行）》将鉴定结论列为法定种类证据，这些法律的相关规定都是以司法鉴定部门化为背景而形成的，由此加剧了司法鉴定部门化倾向。

可见，我国的司法鉴定管理体制是以部门为本位进行构建的，而不是立足于司法意义上的国家本位之上加以考虑和谋划的。1980年5月1日公安部发布的《公安部刑事技术鉴定规则》第三条规定“刑事技术鉴定，由县以上公安机关的刑事技术部门负责进行。”从此，公安系统开始建立四级鉴定管理体制，也就是公安部所属第二研究所代表的国家一级，到省、地、县四级，其任务主要是服务于公安部门的侦查职能。1986年12 月31日最高人民法院下发了《关于加强法院法医工作的通知》，在全国各级法院建立了法医鉴定机构，并最终也形成四级的鉴定管理体制，其任务主要是服务于法院的审判需要。1988年1月26日，最高人民检察院发布了《人民检察院法医工作细则（试行）》，检察机关也建立了从中央到县四级体制，主要负责检察机关自侦案件的司法鉴定，以及对公安移送的司法鉴定进行文证审查和必要的重新鉴定。自此，我国司法领域的三大机关都建立了各自独立、各自为本的司法鉴定管理体制，进入了司法鉴定管理体制部门化时代。

所谓司法鉴定管理体制部门化，是特定部门依据其司法职能需要制定相应的鉴定管理体制，不仅包括管理制度，也包括鉴定程序，以及设立附属的鉴定机构、配备鉴定人员，典型代表就是公安、检察、法院等司法机关。在这种部门化的司法鉴定中，职能机关不仅充当规则的制定者、鉴定管理者的角色，同时还是鉴定者以及鉴定审查认证者的角色，涉及鉴定法律关系的所有主体（规则制定者、管理者、鉴定者、认证者），是全能的角色。在该阶段，鉴定机构和鉴定人员均不具有独立地位，其隶属于一定的国家机关和企事业单位，不存在独立的、直接面向社会的鉴定机构和人员。其鉴定人员主要分为两类，一类是司法机关内部鉴定机构的鉴定人，他们隶属于司法机关，是专职的鉴定人，完全由该机关管理；另一类是鉴定机构聘请的本机构人员之外的鉴定人，主要来源于医院、科研院所和高校，他们虽然不直接隶属于鉴定机构，但是在履行鉴定职能时，仍然归该机关管理。

这一状况在《决定》实施后原本应有变化，但实际上情况并未根本好转，司法鉴定与部门脱钩、司法鉴定管理统一化的目标依然没有实现，公安机关、安全机关、检察机关都继续保留司法鉴定机构，法院通过鉴定人名册管理依然实质性地控制鉴定机构。这就造成了司法鉴定非中立性流弊，制约了司法鉴定的科学性和公信力，同时也使司法鉴定与司法活动之间的监督制约关系难以建立起来。具体有以下几个方面：

1.2.1侦查部门司法鉴定管理体制依然故我

《决定》虽然确定了司法行政部门的鉴定管理权，但是公安、检察、国家安全部门等侦查部门并未实质让渡管理权，在其相继制定的配套管理规定中，仍然将司法鉴定机构和鉴定人登记管理权掌握在手中。再加上这些机构与人员本来就隶属于这些机关，仍然是规则制定者、管理者、鉴定者、认证者四种角色合一，司法鉴定部门化的问题没有实质被触及，这与《决定》规定的统一管理模式是背道而驰的。2008年2月中央政法委发布《关于进一步完善司法鉴定管理体制遴选国家级司法鉴定机构的意见》（以下简称《意见》），《意见》指出“经协商有关部门同意，检察、公安和国家安全机关所属的鉴定机构和鉴定人实行所属部门直接管理和司法行政机关备案登记相结合的管理模式”。可以看出，《意见》在试图调和司法行政部门统一管理与部门管理之间的矛盾，但这种调和实际已经偏离了《决定》确立的统一管理的立法意图，只是名义确认司法行政机关的管理权，实质仍然是保留了公检等侦查部门的鉴定管理体制。

独立鉴定是司法鉴定客观、公正的程序保障，也是追究司法鉴定人鉴定责任的制度前提，它要求司法鉴定机构独立、司法鉴定人员独立，而我国司法鉴定部门化是与司法鉴定的独立性相冲突的。特别是在刑事诉讼程序中，鉴定部门和侦查部门，虽然名义上分属于不同部门，但是由于侦查部门在整个机关的主导地位，鉴定机构实质上是附属于侦查部门的，不具备独立性，其机构设立、人员管理都受到侦查职能的影响与干预；在我国的刑事司法实践中，尽管刑法将打击犯罪与保护人权并重，但是作为侦查部门实际上考虑的主要是打击犯罪；尽管刑事诉讼法的基本原则将程序配合与程序制约并重，但是作为侦查部门主要考虑的是程序配合，而非互相制约；从鉴定的程序与标准上，也更多地考虑的是侦查的需要，追究犯罪的需要，这使程序和标准也带有了追究犯罪的天然倾向。正是基于以上原因，造成我国侦查部门的司法鉴定具有很强的倾向性，倾向于打击犯罪，倾向于配合侦查部门侦查需要，这也是目前因鉴定错误而造成冤假错案的制度性原因之一。

另外，丧失独立性的司法鉴定，不论其意见结论是否科学，对于诉讼当事人，甚至对于广大公众而言，由于其鉴定人和认证人身份的混同，必然对其鉴定的客观性和公正性存疑。鉴定独立是鉴定客观的程序保障，尽管独立的鉴定不必然客观，但是只有保障了鉴定独立，才谈得上鉴定客观，鉴定独立是鉴定客观与公正的必要条件。

1.2.2法院名册管理的问题

《决定》出台后，法院遵照《决定》的规定虽然取消了原有的鉴定机构，但是将其转化为“统一对外委托”的司法辅助部门。依据最高人民法院2007年9月发布的《对外委托、评估、拍卖等工作管理规定》，这些部门的职能转变为编制法院对外委托的司法鉴定机构和鉴定人名册。虽然，对于“三大类”鉴定，最高法要求各级法院应当在司法行政部门编制名册中选录，但是法院独立的名册制度，实际上仍将鉴定人与鉴定机构的管理权掌握在自己手中，法院系统通过这种手法间接地建立了由其统帅的司法鉴定管理体制，使得法院对司法鉴定的部门化管理得以借尸还魂。

由于多数司法鉴定主要是为了适用于诉讼，例如“2013年经各省级司法行政机关审核登记的司法鉴定机构和司法鉴定人完成各类司法鉴定业务共1675 423件……据不完全统计，涉及刑事诉讼和民事诉讼的鉴定分别为225 562件和81 675件。[2]”又因为鉴定意见的认定最终决定于法院，所以，法院凭借其在司法鉴定中的最终认证者的天然地位，对鉴定业务拥有决定权。再结合法院的名册管理制度，实质将司法行政机关对司法鉴定特别是民事鉴定的管理权架空，这种双重主体的管理必然造成责权不明与管理混乱。另外，由于每个法院都有独立的名册，并且名册中选取鉴定机构与鉴定人的数量是有限的，这就使得鉴定机构与鉴定人是否入选与法院存在一定关联性，这种关联性既损害了鉴定的中立性，也损害了鉴定的权威性。在当事人不服鉴定意见时，由于鉴定意见的中立性与权威性先天不足，往往导致多次鉴定、重复鉴定，损害司法效率与公正。对此，虽然全国人大法工委在给黑龙江省人大常委会《对如何处理省高级人民法院制定的规范性文件的意见》（法工委发[2008]10号）文件中认为：“黑龙江省高级人民法院发布公告，规定由省高级人民法院统一编制辖区内法院系统司法鉴定工作名册，与《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》的第三条、第六条、第十六条规定不符。同时，地方法院对属于司法鉴定行政管理工作的事项作出规定，也超越了地方法院的职权范围。对此，地方人大常委会可以通过听取专项工作报告的方式要求其纠正，或者向全国人大常委会反映，由全国人大常委会办事机构向最高人民法院提出，由最高人民法院予以纠正”。此后，虽然黑龙江省高级人民法院对自身规定作出了一定修正③黑龙江省高级人民法院《对外委托鉴定、评估、拍卖等工作管理制度（2013年11月13日修订）》第二条“对外委托鉴定、评估、拍卖等工作，按照公开、公平、择优、就地就近要求进行。对外委托鉴定，实行对外委托名册制度；对外委托评估、拍卖等工作，实行具备资质等级和相应条件的专业机构申请审查选择制度。”；第三条“鉴定、评估、拍卖机构的选定条件与程序。鉴定、评估、拍卖专业机构的选定，遵循属地管理、择优选用、资源共享、公开公平的原则。法医、物证、声像资料三类鉴定专业机构的选定从司法行政管理部门编制的名册中，依专业机构申请选录编制，其他鉴定的专业机构由专业机构申请或行政管理部门、行业协会推荐编制。”，放弃了名册管理，但是作为源头的最高法司法解释依然有效，未作改变。法院虽然丧失了直属内设的鉴定机构，但是其通过独立的名册制度和司法的最终决定地位，仍然建立了一套独立于司法行政部门的司法鉴定管理体制，这种鉴定体制进一步导致了鉴定中立性的丧失。

1.3社会鉴定无序化

1989年《行政诉讼法》和1991年全面修改后的《民事诉讼法》相继出台，标志着我国已经建立了比较完备的诉讼法体系。同时，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，社会经济交往日益频繁，诉讼作为其伴生物数量也是水涨船高。与此同时，部门化的司法鉴定管理体制，作为计划经济体制下的产物实际已经无法适应社会的需要，最突出的问题是司法鉴定供给严重不足④就像计划经济体制无法满足人们物质需求，才需要发展市场经济一样，司法鉴定部门化作为一种计划经济体制下的供给，实际上也是无法满足市场经济下的司法需求。。随着我国体制改革的深入发展，在司法鉴定领域开始出现独立面向社会的鉴定机构。尤其1998年6月24日国务院办公厅发布《关于印发司法职能配置内设机构和人员编制规定的通知》将“指导面向社会服务的司法鉴定工作”的职责赋予司法部，为了适应社会对司法鉴定的需要，各地开始大量设立新的为社会提供司法鉴定服务的机构。这一时期的司法鉴定机构有以下几大类：（1）公、检、法系统均设有内部的司法鉴定中心；（2）司法行政部门批准的面向社会服务的司法鉴定机构；（3）各级卫生行政部门设置的医疗事故鉴定委员会；（4）根据1996年修订的《刑事诉讼法》第一百二十条设置的省级人民政府指定的医院或其他鉴定机构；（5）医科大学设立的鉴定机构；（6）司法部批准设立的司法鉴定技术研究所，政法院校的司法鉴定中心；（7）法医学会自己设立的法医鉴定机构；（8）劳动部门设立的劳动能力鉴定小组，技术监督部门设立的产品鉴定小组等行业鉴定机构[6]。在上述各种鉴定机构中，除第一种属于部门鉴定机构外，其他的均可概称为“社会鉴定机构”。社会鉴定机构呈现出明显的主体多元化特征，也正是这种多元化特征，使其管理无序化的弊端显现。

由于我国的司法鉴定是从诉讼需要出发的，缺乏从鉴定制度的整体方向的考虑，“特定的历史和国情使我国的司法鉴定机构设置形成了多主体、多系统、欠协调的格局。[7]82”2000年8月14日司法部颁布了《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人管理办法》，以及其后的2000年11月29日的《司法鉴定职业分类规定（试行）》，第一次系统地提出了对司法鉴定统一独立管理，其后根据以上规定司法鉴定机构开始到司法行政部门登记并接受其管理。相对于部门化，多元化是指此类新增加的鉴定机构与鉴定人具有一定的独立性，有些甚至是独立法人，其在司法鉴定的业务管理和程序标准上属于相应的行政机关指导，司法行政方面多数属于司法行政部门管理，也有由设立的职能部门管理，如医疗事故鉴定委员会。

这一时期的根本变化是出现了摆脱部门管理的鉴定机构和人员，他们具有独立的地位，直接面向社会提供司法鉴定服务，使得独立鉴定成为可能与现实。这些鉴定体制中微观主体的变化，预示着鉴定制度巨大变革的开始。当然，这一时期是司法鉴定大发展的时期，也是司法鉴定市场化泛滥的时期。不仅司法部门以外的鉴定机构从事司法鉴定的经营行为，司法机关内设的鉴定机构也同样面向社会服务经营。国家的鉴定机构承担大量社会鉴定的事项，虽然利于小部门的经济利益，但是严重损害了国家机关的廉洁性与公信力。这一阶段也是司法鉴定最为混乱的阶段，比较突出问题的是重复鉴定、冲突性鉴定、虚假鉴定大量出现，因鉴定而引起的舆论焦点比比皆是，比较著名案例如湖南的黄静案、辽宁的连丽丽案等，其不仅损害了司法鉴定的科学性、权威性，也损害了我国的司法公正和司法权威。

《决定》将法医类、物证类、音像资料类鉴定纳入司法行政的统一管理，这就是常说的“三大类”鉴定，对于此外的其他类司法鉴定，如医疗事故、工程造价、司法会计、建设工程质量、知识产权等鉴定的管理，《决定》将其留给司法部与“两高”协商解决。由于《决定》没有制定操作性的规则，协商机制难以落实，造成了其他类司法鉴定管理的立法缺失、管理失控。在实践中，一些法院对于其他类鉴定自行编制名册，不遵守司法行政机关编制的《国家司法鉴定人和司法鉴定机构名册》，完全取代了司法行政机关的管理。另外，各省级司法行政部门对其他类司法鉴定的管理也不统一，有些按照司法部的要求纳入了统一管理，有些没有纳入统一管理，也造成了司法鉴定管理的地方化、多样化。这种立法与管理的问题，必然导致实践中的混乱。尤其是此类鉴定主要应用于民事诉讼，数量大、种类多，这种混乱容易滋生腐败，也成为滋生司法掮客的土壤。

1.4鉴定性质非公益

如前所述，1998年6月24日国务院办公厅发布《关于印发司法职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，将“指导面向社会服务的司法鉴定工作”的职责赋予司法部，司法鉴定第一次有了主管的行政部门。2000年司法部开始登记管理司法鉴定机构及人员，鉴定机构具备了独立的地位，其问题也开始显现出来。

司法鉴定不仅是一种科学实证活动，也是一种诉讼活动，具有司法性，所以鉴定机构应当具有中立性和准司法的属性。《决定》虽然规定了司法鉴定机构的设立要件，为司法鉴定机构的发展提供了制度构建，但是在实践过程中，由于我国目前对于社会司法鉴定机构缺乏管理经验，将鉴定机构定位为市场服务主体和中介机构，缺乏相应的监管，放任其市场竞争，这就造成我国鉴定机构目前的状况不甚理想，最大的问题就是趋利化严重，把鉴定当成了生意。造成趋利化的原因很多，除了鉴定管理体制不健全，行业协会作用缺失外，最主要还是过度市场化造成的。具体而言，造成目前鉴定机构趋利化或非公益性的原因主要在于：（1）经费来源上的自筹自支，使社会性鉴定机构不能不带有“营业性”或“创利性”。我国目前将鉴定机构定位为社会司法服务机构，就其经费来源而言，2013年全国司法鉴定机构中，国家全额拨款的机构277家，差额拨款的453家，自筹自支的4146家，分别为5.5%、9.3%、85.2%，自筹自支机构所占比例继续增长，比上年增长2个百分点，机构全部为自筹自支的有河北、云南、四川3个省[2]。以上数据说明，全国85.2%的鉴定机构需要完全依靠自身经营的收入生存，依靠国家拨款支持的只有5.5%，我国大多数司法鉴定机构基本可以界定为营利性组织，类似于其他类型的服务企业。鉴定机构的如此定性，说明我国对鉴定机构的准司法性缺乏考虑，从而使司法鉴定制度的发展陷入误区。（2）从设立的主体来看，其设立的主体以企业为主，公益性组织为辅。截止2013年底，依托卫生部门设立的1 613家，教育部门160家，科研部门153家，企业2087家，社会团体187家，其他组织676家，分别占机构总数33.1 %、3.3 %、3.1 %、42.8 %、3.8 %、13.9 %[2]，企业等营利组织设立鉴定机构的占据司法鉴定机构的主体为60.5%，也就是说大多数鉴定机构设立的目的就是营利。

通过分析，我国鉴定机构存在以下突出问题：多数机构设立是以营利为目的，主要依靠鉴定费生存，机构规模整体偏小，业务范围单一。鉴定机构设立的目的，以及经费来源的需要，是导致鉴定机构趋利化的内在动力。再考虑鉴定机构整体规模较小，业务范围单一，我国司法鉴定市场竞争无序等因素，这些内外因素加剧了鉴定机构的趋利化。这种趋利化，首先使得某些鉴定机构和鉴定人丧失了职业操守，成为鉴定商人，为了迎合当事人的要求而随意鉴定，批量生产虚假鉴定意见，“给钱盖章”成为司法鉴定的潜规则，鉴定腐败与司法掮客由此得以产生，最终损害司法权威；其次，某些鉴定机构是依靠非正当手段得以生存发展的，自然不会在科技方面加大投入，这也导致我国司法鉴定的科技水平停滞不前，妨碍了我国司法鉴定整体水平提高。造成此类问题的根本原因是鉴定机构的市场化，完全按照市场规律来调整鉴定机构，缺乏对鉴定机构司法性质的考虑，是“市场万能论”的表现。目前有关部门已经认识到了此一问题，如前所引，2010年10月14日司法部公布了十家“国家级司法鉴定机构”，并在2013年授予“国家级司法鉴定中心”称号。这种遴选国家级司法鉴定机构的方法，可以发挥国家级司法鉴定机构在技术、组织方面的示范作用，从而推动司法鉴定行业的健康发展，克服司法鉴定的市场化取向，提升司法鉴定的公信力。但这种方法只能起到辅助性作用，治标不治本，解决问题的根本还在司法鉴定体制的转型升级和优化构建。

1.5鉴定监管不完善

司法鉴定需要完善的监管机制，否则鉴定质量难以保证，鉴定中的乱象和流弊难以克服。对鉴定的监管目前基本上可以分为三个方面来分析。一是对附属于公安检察机关的部门鉴定机构的监管；二是对提供社会服务的社会性鉴定机构的监管；三是对附属于其他行政机关或行业协会的鉴定机构的监管。对附属于公安检察机关的部门鉴定机构的监管目前尚处在完全内部化状态，司法行政机关以及司法鉴定行业协会对此无法监管。这种内部监管模式存在着固有的弊端，目前造成的冤假错案与这种监管模式不无关联。后两种鉴定又分两种情况：一是法医类、物证类、音像资料等“三大类”鉴定，受司法行政机关及相应的鉴定协会监管；二是“三大类”以外的鉴定，其监管则五花八门，司法行政机关和鉴定行业协会难以充分监管。对司法鉴定的有效监管需要调动行政部门和行业部门两个积极性，两者必须同时并重。在这里，主要对鉴定行业协会的监管做出分析。

首先，在司法鉴定管理体制部门化的时期，是不需要行业协会的。这是因为，这些部门是集规则制定者、管理者、鉴定者、认证者的角色于一身，职能是全能的，没有为行业协会发挥作用留出空间。而在司法鉴定统一化的趋势下，行业协会作为管理者的角色确是必要的。这是因为，在司法鉴定统一化下，司法行政部门代表国家负责行政管理，其只能在法定范围内行使管理权，主要是一些重大的管理事项，例如机构的准入与退出，而之外的大量的微观事项，则不应也不能通过行政管理来解决，应由代表社会的主体来管理，行业协会就是适应这一职能的组织。

其次，司法鉴定涉及科学技术等专业知识，具有知识壁垒的特性，这种特性决定了依靠外行的行政机关来管理是难以单独起效的，需要懂行的内部人员来协助管理。同时，由于鉴定涉及的门类复杂，机构众多，就政府有限的资源而言是无法全部覆盖管理的。作为鉴定专业内部人员自主管理的行业协会，发挥其自主作用便是解决的最佳途径。这有利于发挥鉴定人作为鉴定行业参与者的积极性，发挥其专业技术特长，通过制定标准、程序等方式，实现自律管理。

最后，我国社会治理改革的趋势是：旧的万能国家要向有限国家转变，就要合理划分国家和社会的角色，国家要从大量的社会管理角色中退出，但是国家的退出并不代表这部分管理就完全放任，而是要充分培养和发挥社会主体的作用，行业协会就是代表社会管理的主体，是未来发展的一种趋势。

对此，2004年12月，中共中央21号文件转发《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，就司法鉴定应当建立行政管理和行业管理的体制进行了原则规定。2005年《决定》实施后，司法部颁布了《司法鉴定人管理办法》和《司法鉴定机构管理办法》，其中都明确规定“司法鉴定管理实行行政管理与行业管理相结合的管理制度”[8-9]。但是，这种“二结合”的制度目前还只停留在原则规定阶段，如何合理划分行政管理和行业管理的权限，在司法部的规章中没有落实。目前也未见其他配套的规定，这就造成行业协会发展缺乏强有力的法律支持。而从性质上，司法鉴定行业协会应当是通过法律规定而建立的行业协会，其需要法律的强力支持。这种行业协会的参加主体应当有严格的资格限制，准入门槛较高，同时由于鉴定行业的公益性及准司法性，应当避免行业内无序竞争，这就需要通过行业协会来进行内部协调。有了明确的法律支持，行业协会才能真正行使管理权，否则就是没有牙齿的老虎，缺乏执行力。行业协会在性质上与律师协会、会计师协会近似，这两者目前都有明确的法律调整，而鉴定行业协会相比而言涉及的业务范围更加庞杂，司法性更为突出，更需要法律的支持。缺乏法律支持，这是制约目前行业协会发展的首要因素。

2003年2月，黑龙江省成立了第一个省级的司法鉴定人行业协会，截止2013年5月，全国已有27个省和近200多个地市成立了司法鉴定行业协会[3]。目前，全国性的司法鉴定行业协会还未成立，行业协会活动的开展主要以省为单位进行。从职能上，“司法鉴定行业协会依法进行自律管理”[10]，这首先是行业的自治管理，这种自治不仅意味着权利，更意味着自我约束和限制，目的是通过自治管理形成良好的鉴定秩序，维护协会成员的根本利益。其需要发挥鉴定专业人员的作用，协助司法行政部门制订各种技术规范，包括鉴定人员、鉴定机构的准入标准，鉴定程序、鉴定标准，以及成立鉴定委员会对疑难争议鉴定进行专家评价。其次，作为行业利益的维护者，维护本行业人员的合法权利，为鉴定人提供职业保障，对于违反行业规范的机构和个人进行教育处罚，以此来维护良好的鉴定秩序。最后，为行业提供业务服务，包括教育培训，信息收集及经验交流等。

虽然，行业协会可以在管理中发挥如此重大的职能，但是现实中，行业协会在组织上还处于建立初期，在职能上还处于探索阶段，主要在各地司法行政部门的领导下开展活动，还不具备独立性。究其原因：从背景上，我国的行会传统已经断代缺失，没有了传统，行业协会的活动一切都要从头开始，缺乏借鉴与参考；从发展历程上，目前行业协会整体起步较晚，对于组织的建设和业务的实践开展不足；从行业协会与司法行政部门关系上，行业协会目前实际上还附属于司法行政机关，不具备真正的独立性，各地的行业协会也都是在司法行政部门指导下建立的。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。这一要求至今尚未在司法鉴定行业落实。

1.6鉴定立法不健全

《决定》虽然提出了建立司法鉴定统一管理的目标，明确并规范了司法鉴定管理的主体、客体以及司法鉴定的范围，合理划分了国家机关的权限，规范了侦查机关鉴定的范围，取消了司法行政机关和法院的鉴定权。但是，由于《决定》的自身性质所限，以及司法鉴定管理体制部门化的桎梏，使得旧有问题未完全解决，新的问题又接踵而来。

由于《决定》仅有十八个条文，其具体执行需要大量法律法规的配套。对此，司法部2005年9月29日修订了《司法鉴定机构登记管理办法》与《司法鉴定人登记管理办法》，2007年7月18日修订了《司法鉴定程序通则》。2005年12月29日公安部发布了《公安鉴定人登记管理办法》和《公安机关鉴定机构登记管理办法》，2007年1月1日最高人民检察院发布了《人民检察院鉴定人登记管理办法》和《人民检察院鉴定机构登记管理办法》，2007年1月1日国家安全部发布了《国家安全机关鉴定机构登记管理办法》和《国家安全机关鉴定人登记管理办法》。除了中央机关一级的规定外，省一级也出台了一系列地方性法规。截止2014年底，共有福建、青海、贵州、山东、陕西、浙江、重庆、宁夏、山西、河北、四川、江西、湖北、河南等14个省份，以及深圳特区，制定或修订了当地的司法鉴定管理规定⑤。

依法鉴定是司法鉴定的原则，这里的“依法”一般指“必须严格遵守相关法律、法规、规章的规定。[3]”这里的法是指广义的法，但是由于缺少统一的法律，导致了各部门内部的司法解释以及规章大行其道，且都是各部门从本部门角度出发的产物，相互之间难免存在冲突和矛盾。其主要表现就是鉴定程序的不一、鉴定标准的不一以及鉴定人资格的不一等等，其中程序以及标准的不一尤为突出，这是造成司法实践中重复鉴定、矛盾鉴定大量出现的制度性原因。这既损害了司法鉴定的可信性和可靠性，也是与司法鉴定的科学性质格格不入的，丧失了可信性与可靠性的司法鉴定，在证据效力上必然丧失其应有的优势，这将从根本上动摇司法鉴定的证据意义。统一鉴定立法的欠缺所造成的鉴定冲突和混乱现象，可从以下两个方面的例证中得以窥见：

1.6.1鉴定质量标准体系的多元化

司法鉴定是需要运用一定的技术来进行的司法证明活动，这里的技术包括专门的知识、科技手段、职业技能、经验，技术的使用必须有一系列质量体系来保障，主要包括鉴定程序、鉴定标准等。由于存在司法鉴定管理体制部门化的问题，我国的鉴定程序以及标准往往都是由各部门制定，导致了鉴定质量体系的多元化，这与司法鉴定的科学性的要求是根本相悖的。例如在程序上，有司法部的《司法鉴定程序通则》，公安部的《公安部刑事技术鉴定规则》，最高人民检察院的《人民检察院鉴定规则（试行）》，这些不同的程序可能造成同一个鉴定事项得出不同的鉴定意见。再比如鉴定标准，由于缺乏对于鉴定拥有实质统一管理的部门，只能由各涉及的部门自行制定，而制定标准的部门必然也只能（它无权从司法统一的角度制定）从本部门职权的角度出发制定标准，这就导致标准政出多门，造成混乱。例如在人身伤残评定上，常用的就有《道路交通事故受伤人员伤残评定》标准（国际）（以下简称“道路标”），《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级分级》标准（国际）（以下简称“工伤标”），《人身保险残疾程度与保险金给付比例表》，《医疗事故处理条例》。尤其是“道路标”和“工伤标”，都为国家标准，具有同等的最高效力，因我国缺乏人身伤害损伤的伤残评定标准，实践中常常在两者中任意选择。又由于“道路标”和“工伤标”针对的对象不同，要求不同，标准的基点也不一样，所以同一种损伤应用不同的标准，可出现差异很大的鉴定结果[3]。

1.6.2医疗纠纷的二元制鉴定

自2002年《医疗事故处理条例》施行以来，我国医疗损害鉴定一直是医疗事故技术鉴定与法医类司法鉴定两种模式并存。医疗事故技术鉴定（以下简称医疗鉴定）是指专门的医疗事故技术鉴定机构根据相关行政法规的规定，按照法定的程序对于委托人委托要求认定的具体医疗事件是否属于医疗事故，以及对事故进行鉴别检验和判断，并提供鉴定意见的专家评议活动。这是一项专业性很强的工作，鉴定主体只能由医学会组织，由具有医学临床经验的专家组成，程序上必须由当事人双方或者司法机关、行政机关的委托才能启动。法医类司法鉴定则是指在诉讼程序中，为调查案件事实，由人民法院依职权或由当事人及其他诉讼参与人申请，指派或委托对专业性问题有研究的专家，对案件中的专门问题进行检验鉴别和评定的过程。法医类司法鉴定主要涉及的问题有对医疗是否存在过错，与危害结果是否有因果关系，医疗损害等级的分析和认定等，为法院在审判此类案件时判断医方负有何种责任提供依据。医疗鉴定与法医类司法鉴定存在诸多差异，它们受不同法律调整，在启动鉴定的程序、鉴定人员组成、鉴定方式、鉴定侧重内容等方面均具有差别，如果这两种鉴定意见同时出现在同一诉讼中，且结论不相一致，就不可避免地产生冲突，甚至有时会存在多头鉴定、重新鉴定、久鉴不决、虚假鉴定等问题，这些问题直接影响医疗损害纠纷案件处理的司法效果。目前大量医疗纠纷的久拖不决，以及医闹的大量存在，与这种二元体制存有一定关联。

通过前面对于鉴定管理体制的分析，《决定》的实施仅仅是指明了司法鉴定管理体制发展的方向，解决了部分突出问题，但区区十八个条文是无法保证鉴定体制的健康有序发展的。目前，鉴定制度主要依靠司法行政机关和地方立法来推进，成效甚微。首先，司法行政部门改革所针对的对象是其他司法机关，这些机关与司法行政部门互不隶属，而且级别一般要高于司法行政机关，司法行政机关要推进改革，其阻力之大是可想而知的，在没有国家法律明确有力的支持下，仅仅依靠司法行政机关是无法从根本上推进鉴定制度改革的。其次，根据《立法法》的规定，鉴定制度属于司法制度范畴，应当通过全国人大立法来解决，但现实是目前存在着大量关于司法鉴定的地方立法，这些立法是否符合《立法法》的规定？有些地方已经认识到这一问题，相继出台决定将原有的规定进行了废止，例如我国第一个制定“鉴定管理规定”的黑龙江省已经废止了该规定，吉林省也在2007年废止了鉴定管理规定。地方立法的效力是问题的一方面，另一方面由于是各地方单独立法，必然会出现各地规定冲突、矛盾的现象，这也与鉴定的司法统一性是不相容的。

2　比较法上的考察及启发

“比较法有助于更好地认识并改进本国法律”[11]，何况我国的司法鉴定管理体制究其根源属于舶来品，目前我们采纳的相关制度都或多或少地受到国外制度的影响。通过对域外鉴定法制的考察，寻找规律以资借鉴，对我们的制度建设是有帮助的，以下从三个层面进行域外考察。

2.1司法鉴定管理制度（司法行政管理和行业管理）的比较

在西方国家中，其司法鉴定管理几乎都是司法机关行政管理和鉴定行业协会自律管理的结合，两者紧密相连，互相配合。所以，在比较法考察中，就将两者放在一起来对比分析。从世界各国的情况来看，鉴定机构的管理体制主要有三种基本模式：集中型、分散型和多元制[12]。

2.1.1英国模式

英国是分散型模式代表。所谓分散型是指各个鉴定机构间彼此是完全独立与分立的，鉴定机构没有形成系统性的设立，各个鉴定机构各自为政[12]。但是，英国目前已经进行了鉴定模式的改革，其司法鉴定改革的趋势是向集中方向发展，其管理模式是统一的、开放的。司法鉴定的管理主体主要是政府和行业协会，两者发挥不同的作用。英国政府对司法鉴定在主体构架上实行统一管理，由内政部具体负责管理职能。政府起的作用主要是：一是在政策制定上，政府是司法鉴定管理体制改革的策划者与法令实施的推动者，在法令实施和改革推进过程中是包括警方、检署、鉴定机构、鉴定专家等各利益主体的协调人；二是拨款、扶植行业协会、相关委员会对鉴定人进行登记、注册、核准、处罚、注销等，并派人直接监督、指导；三是建立并控制国家DNA数据库；四是对鉴定标准化进行管理；五是在司法鉴定产品社会化、市场化后，是交易秩序的维护者[4]。同时，政府与行业协会开展合作并扶植后者，由行业协会作为自治团体来承担具体的自律管理职能。而行业协会实现的管理功能主要包括审查初任鉴定人的申请，编制并公示鉴定人名册、对鉴定人进行自律管理，处理违法违纪鉴定人、拓展纳入协会管理的鉴定执业范围等方面[7]。

2.1.2日本模式

日本是多元制模式代表。所谓多元制是指一国的司法鉴定和人员属于不同的几个组织系统，各组织系统互相独立，各系统的鉴定机构没有统一的管理机构，由各组织系统分别管理一国鉴定机构的管理体制[12]。在日本，尽管日本在刑事诉讼中没有关于司法鉴定管理的专门法律规定，也没有统一的管理部门，但在战后的司法改革中却逐步形成了与日本诉讼制度、审判方式和证据规则相适应、相协调的鉴定体制[4]，主要包括：（1）科学警察体系。警察部门设立的鉴定机构由中央和地方分两级管理。（2）学会管理体系。日本对司法鉴定人的管理主要是通过学会和协会进行。（3）监察医务医和警察医体系。监察医务医和警察医制度都是为评价非自然死亡而设立的制度[7]246。目前与司法鉴定相关的专门性学会有日本法医学会、日本药学会、法中毒学会、日本警察科学会等。学会在日本司法鉴定管理体制中发挥着积极作用。如对鉴定人资格的管理、司法鉴定规范的制定和颁布、学术交流、对外交流、专业杂志的出版等，都以学会为依托[4]230。

2.1.3法国模式

法国是集中型模式代表。所谓集中型就是指一个国家的司法鉴定机构和人员属于统一的组织系统，服从统一的管理，适用统一的标准[12]。在法国，司法鉴定人不隶属于某个司法机构，完全独立于司法系统之外，但是司法鉴定人资格的取得与从事鉴定工作则受制于法院。法国最高法院和上诉法院对鉴定人进行资格审查和登记注册。取得鉴定人资格要经过一定的程序，首先由申请人向最高法院和上诉法院递交申请，列明其在某个专业领域从业的经历和取得的成就，由最高法院或上诉法院挑选资深法官组成一个专门的委员会进行审查。如果申请人符合某个领域鉴定人的条件，则把他列人本级法院的鉴定人名册。列入名册的鉴定人可以在本级和下级法院从事有关案件的鉴定工作，但对上级法院管辖的案件则无权鉴定[13]。

通过对于以上两大法系典型国家司法鉴定管理制度的比较，可以得出以下启示：（1）司法鉴定的管理中，行业协会的作用不可忽视。这主要是因为，司法鉴定涉及精深的科学专业知识，也具有知识壁垒的特性，这种特性依靠外行的行政管理是难以单独起效的，需要懂行的内部人来协助管理。而且鉴定涉及的种类复杂，政府也是无法全部管理的，作为鉴定机构和鉴定人自主管理的行业协会，便是最佳途径。这有利于发挥鉴定人作为鉴定行业参与者的积极性，发挥其专业技术特长，通过制定标准、规定职业操守等措施，实现自律管理。（2）集中化管理是未来的方向。大陆法系一般都是集中管理司法鉴定，即使不是全国统一管理，也是多管理主体的集中管理。另外，作为分散型模式的代表国家英国的转变，更证明了集中化管理的趋势。这种集中管理，有利于标准、资质的统一，有利于鉴定质量的保证与提升，这种统一化管理的方式，与鉴定的科学属性具有内在的关联性。

2.2司法鉴定机构的比较

2.2.1英国机构

司法鉴定在英国具有悠久的历史，其鉴定机构主要有专门鉴定机构、大学设立的实验室、死因法庭以及警察部门的鉴定机构。一是专门鉴定机构。英格兰和威尔士有三个较大的鉴定机构，分别是司法鉴定服务局（FSS）、政府化学实验室（LGC）、CELLMARK公司，它们与其他规模小的鉴定机构平等竞争，共同组成英国司法鉴定服务的平台和网络，其中司法鉴定服务局是自收自支的国有股份公司性质，政府化学实验室是由原来的政府实验室转为民营的公司。二是部分大学设立的实验室。英国许多大学例如牛津、剑桥大学等利用自身优势，设立了司法鉴定实验室。三是英国的死因法庭，在英国实行验尸官或死因裁判官制度，也叫死因法庭，由内政部管理，具有公务员身份（但不是政府公务员）。四是英国警察部门鉴定机构，鉴定机构完全独立，接受警署内部委托，警署不干预鉴定工作[14]59-69。

2.2.2日本机构

日本刑事诉讼中，从事司法鉴定的机构有三类：一是警察机关的科学警察研究所和科学侦查研究所，接受警官和检察官委托，不收费；二是高等院校的法医学和精神病鉴定机构，主要接受当事人和法院委托，也接受检察官委托；三是公权力机关之外的科研机构和民间组织设立的社会鉴定机构。日本民事诉讼中，针对伤害主要依据医师的诊断书和鉴定意见；针对医疗纠纷，日本设立医疗关系诉讼委员会，委员会由医疗界人士、医师、律师以及有法官经历的人士与社会一般有识之士组成，且人数不超过20人，职能是：其一，针对涉及医疗事故的相关事项，回应最高法院的咨询或提出申述意见；其二，依照最高法院的要求，接受法院或调解委员会的委托，选定医疗事故的候选鉴定人；其三，依照最高法院的要求，选定候选调解员[4]230-233。

2.2.3德国机构

德国检察、法院系统没有鉴定机构，警察系统设立司法鉴定机构，鉴定机构之间互不隶属。联邦刑事警察局的指纹鉴定部门为全国警察机关服务；州警察机构大多有自己的刑事技术检验和鉴定机构。德国的法医学鉴定实行大学医学研究所承担制，即德国的法医学鉴定工作均由各医学院校的法医研究所承担，法

院、检察院都不设法医[14]247-248。大学法医学研究所主要施行法医病理学、法医毒物学与法酒精学、痕迹、斑迹分析与父权血清学鉴定，但涉及刑事案件的血痕检验大多由警察实验室承担，研究所的血清学检验以亲权鉴定为多。某些专门的检验鉴定，如精神障碍者的责任能力、性医学、驾驶能力、DNA分析等只有在有条件的研究所进行，私人法医学研究所只进行文证方面的鉴定；隶属于其他部门的法医学研究所，其日常工作与大学法医学研究所相似，但其权威性稍逊[7]79-80。

通过对于以上两大法系典型国家司法鉴定机构的比较，可以得出以下启示：

（1）各国司法鉴定机构都以公益性为主、营利性为辅。鉴定机构的出资者、管理方都是代表公共利益性质的组织，而且这种公益性与鉴定机构鉴定内容的重要性成正比，对此德国比较典型。私立鉴定机构一般只负责文件检验等个别领域的司法鉴定，是公益鉴定机构的补充。（2）不论出资主体性质如何，所有的鉴定机构都以中立性为基本原则，必须与委托方保持人财物的分离，其鉴定的开展与人员管理不受设立主体的干预。

3　改革与建议

3.1鉴定体制统一化

司法鉴定管理体制部门化在其产生之初是有其合理性的，但是在国家体制和社会法治整体环境都发生了根本改变的今天，部门化的司法鉴定实际已经完成了历史使命，应当退出历史舞台了。通过对我国司法鉴定管理体制问题的分析，以及从比较法上得到的关于司法鉴定规律的认识，司法鉴定管理体制的统一法治化是未来发展的必然趋势。但是，由于存在固有的部门化问题，《决定》推出的由司法部来推进司法鉴定管理体制改革的方案，只执行了一半，形成一个半统一半部门化的机制。鉴于部门化的危害，要破除部门化问题，就需要高于这些部门的国家权力直接介入，也就是司法鉴定统一管理机制的法治化。只有这样才能从根本上破除旧体制的桎梏，才能使司法行政部门的统一管理权真正得以落实。要通过立法在宏观上建立司法鉴定统一管理的制度，破除司法鉴定部门化。

由司法行政部门代表国家来统一主管司法鉴定管理制度，这种统一是全国性的统一，不仅要破除部门化问题，也要破除目前各地方的司法鉴定管理机制。对于鉴定机构和鉴定人而言，由司法行政部门统一管理准入的资质，以及准入后公布名册，规定鉴定的行为规范，对鉴定职业违法的处罚。对于鉴定技术层面而言，由司法行政部门根据鉴定种类的不同，制定鉴定的程序、方法，以及鉴定标准等。另外，从宏观上，司法行政部门负责从国家层面制定司法鉴定管理体制的发展政策，考虑鉴定体制的优化与发展。司法行政机关应当在制定《司法鉴定法》的基础上，按照《司法鉴定法》的规定，严格鉴定人与鉴定机构的准入标准，加强统一管理，做到统一准入条件、统一鉴定名册管理，对于不符合资格的坚决取缔，把好鉴定组织的出入口。

3.2鉴定机构中立化

应当取消现存的司法鉴定管理部门化体制，将其司法鉴定人员和机构统一纳入司法行政部门管理范围，这一点应当和其他社会性的司法鉴定机构、人员没有区别。考虑到侦查效率的问题，这些司法鉴定机构人员仍然可以属于原有系统，但是为了保证其独立性，应当改变目前鉴定机构人员隶属于各级机关的情形，将其独立出来，由中央级的部门专门成立管理机关进行业务上的统一管理，例如公安部设立专门机构来管理其在全国的鉴定机构和人员。特别强调，这些鉴定机构应各自独立、互不隶属，其资质水平的认定统一由司法行政部门管理，其与原对应级别的侦查部门只存在业务委托关系，将过去的四级体制变成两级体制，除了鉴定机构和人员外，只保留中央一级的业务指导和管理。

3.3鉴定性质公益化

鉴定机构的性质定位是鉴定体制改革的出发点，在对鉴定机构进行性质定位时，应当基于中国国情和鉴定制度在现阶段的发展特点，考虑以下几个因素：其一，鉴定在证据制度中的地位及其变迁。三大诉讼法将“鉴定结论”改为“鉴定意见”，就是这种地位与变迁的表征。鉴定意见是一种证据，与其他证据一样，都要接受司法的审查与判断，而不具有特殊的证据效力，更不具有推定为真的强证明力。其二，鉴定程序的变化。目前，鉴定程序正由职权主导型向当事人对抗型转变，当事人在诉讼中既可申请法院启动鉴定程序，也可自己聘请有专门知识的人员或鉴定机构的鉴定人作为专家辅助人参加诉讼，在法庭上与鉴定人进行对质，对鉴定意见提出质疑和反驳，当事人可以据此申请法院进行重新鉴定。当事人对鉴定程序的日趋深化的参与，强化了鉴定程序的对抗属性，也反向影响了鉴定机构的功能定位和性质确定。其三，以审判为中心的诉讼制度改革。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”；同时提出：“完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用”。可见，以审判为中心的诉讼制度改革对司法鉴定制度的改革以及司法鉴定机构的性质确定将产生深刻影响。其四，司法去行政化改革对司法鉴定所产生的影响。司法去行政化自然要求司法鉴定去行政化，唯有通过司法鉴定去行政化的改革才能切断行政权力渗透和干预司法权力的通道和纽带，才能确保司法鉴定的公正性和客观性。除上述因素外，其他的若干因素还可作为类比因素加以考虑，如公证制度的改革、仲裁制度的改革等等，在这些改革中所呈现出的司法行政规律，对司法鉴定机构的改革及其性质定位具有启发和佐证意义。

基于上述因素的考虑，笔者认为，司法鉴定机构应当属于非营利性公益法人的范畴，具体包括如下含义：其一，司法鉴定机构是专业性机构，依靠专门性知识而获得存在的依据。其二，司法鉴定机构是服务性机构，以提供专门的服务作为机构运行的实质内容。其三，司法鉴定机构属于社会性机构，不属于国家机构，但国家应当为它的存在和运行提供保障，并对其实行监管。其四，司法鉴定机构属于非营利性机构，任何市场化、企业化、利润化、中介化等等定位性认知，都与司法鉴定的性质和使命背道而驰。司法鉴定机构应当与仲裁机构、公证机构等一样，属于为司法提供专门服务的事业单位和准司法机构，属于特殊的公益性法人机构。有鉴于此，应当遏制和矫正鉴定机构过度市场化、趋利化和企业化的倾向和趋势，尊重鉴定机构的准司法与公益属性，促进鉴定机构健康、科学发展。为此，国家既要充分发挥“有形手”的作用，也要调动社会的积极性。

国家应当尊重鉴定机构的准司法属性，加大对司法鉴定机构的资金支持，除了财政支持相关的司法鉴定机构外，还可以采取多种形式来支持鉴定机构的发展。例如可以设立基金会或是司法援助基金，为经济困难的当事人提供司法鉴定的资助，这样既可以帮助当事人维权，也可以帮助司法鉴定机构成长。另外，建立客观的司法鉴定技术平台，通过对技术或服务的评定，来遴选、认定相应级别的鉴定机构，并给予不同的财政资助或税费减免；或者通过技术平台，将司法鉴定的鉴定信息向社会公开，帮助当事人客观地选取鉴定机构，做到优胜劣汰。国家还应制定政策，鼓励支持科研机构、医院或基金会等社会公益组织，开办与其业务相关的公益性司法鉴定机构。社会中的其他组织、个人，尤其是社会公益组织，大专院校科研院所等科研机构，也应当认识到司法鉴定对于社会公共利益的保障作用，可以通过出资，资助或是设立公益基金等方式，来设立或帮助司法鉴定机构，资金的来源可以是多元的，但是用途应当是公益的。只允许与鉴定技术相关的企业设立营利性的鉴定机构，以利于技术进步，其他社会组织只许可设立公益性的鉴定机构，以保证鉴定机构整体的公益性。

3.4鉴定行为监督化

要建立符合我国国情的司法鉴定行业协会，司法鉴定行业协会是实行自我管理的自律组织。（1）建立全国性的司法鉴定协会，由司法鉴定技术专家、司法人员以及其他相关人员组成，负责研究与拟定全国性鉴定技术标准，协调与监督各专业司法鉴定委员会。（2）各专业司法鉴定协会，根据司法鉴定的专业种类不同而设立，负责各专业技术标准的研究与拟定，本专业鉴定机构及鉴定人资格的考察认定以及培训，以及对于违规机构的惩戒。（3）建立司法鉴定委员会，设立全国的和各专业的司法鉴定委员会，由司法鉴定的权威人员组成，在其范围内随机组成专家组，由专家组负责疑难鉴定的终裁。疑难鉴定一般可以在各专业委员会内解决，跨专业或是本专业司法鉴定委员会无法终裁的由全国性委员会负责。以上只是从国家层面的构建，对于省一级也应建立相应的行业协会。作为司法鉴定机构和鉴定人的行业协会，应当发挥行业自律作用，对内，对行业进行自律管理，实现司法鉴定的统一化、规范化；通过加强对本行业的教育培训来提高整体鉴定水平；通过对本行业职业道德的监督指导，奖优罚劣，以保证本行业的纯洁性。对外，代表本行业加强与司法部门的协调沟通，维护本行业的合法利益，保障本行业的健康发展。

3.5鉴定规范立法化

法治化的前提就是要有法可依，对于司法鉴定管理体制而言，就需要尽快制定关于司法鉴定的立法，就是《司法鉴定法》，舍此别无他途。司法鉴定在三大诉讼法中是一项重要的证据制度，但这次三大诉讼法修订涉及鉴定的修改不很完善。不同于其他形式证据属于一次性形成，鉴定意见是二次形成证据，它的形成与司法制度密切相关，需要从司法制度上得到更充分的保障。法典化是司法鉴定法治化的前提和基础，也是全面推进依法治国方略的必然要求。《司法鉴定法》是行政管理法，司法行政机关及其他相关机关按照法律的规定进行司法鉴定的管理；《司法鉴定法》是司法鉴定协会实现自治管理的组织法。尤为重要的是，《司法鉴定法》还是证据法组成部分，证据法律体系的建立健全，离不开司法鉴定法的单独制定。该法内容应包括：其一，应当规定司法鉴定的启动条件与类型，申请权和决定权的主体与程序。其二，司法鉴定的鉴定实施程序。其三，司法鉴定的质证与审查认定程序。其四，司法鉴定的救济程序。

参考文献：

[1]霍宪丹，郭华.中国司法鉴定管理体制改革与发展范式研究[M].北京:法律出版社，2011:1

[2]李禹，党凌云.2013年度全国司法鉴定统计分析[J].中国司法鉴定，2014，（4）:107-108.

[3]霍宪丹.司法鉴定学[M].北京:北京大学出版社，2014：117.

[4]霍宪丹.司法鉴定管理模式比较研究[M].北京:中国政法大学出版社，2014.

[5]霍宪丹，郭华.中国司法鉴定管理体制改革与发展范式研究[M].北京:法律出版社，2011.

[6]曹伟文.中国司法鉴定管理体制研究[D].湘潭大学硕士学位论文，2002：3.

[7]杜志淳.司法鉴定法立法研究[M].北京:法律出版社，2011.

[8]司法部令第63号.司法鉴定人管理办法[Z].2000.

[9]司法部令第96号.司法鉴定机构管理办法[Z].2005.

[10]司法部令第62号.司法鉴定机构登记管理办法[Z].2000.

[11][法]勒内·达维德.当代主要法律体系[M].漆竹生，译.上海：上海译文出版社，1989:11.

[12]张华.司法鉴定若干问题事务研究[M].北京:知识产权出版社，2009:176.

[13]刘新魁.法国司法鉴定管理体制及启示[A].陈光中，江伟.诉讼法论丛（第7卷）[M].北京：法律出版社，2002：68.

[14]司法部司法鉴定管理局.两大法系司法鉴定管理体制的观察与借鉴[M].北京:中国政法大学出版社，2008.

（本文编辑：沈敏）

鉴定制度Forensic System

The System Reform of Forensic Apppraisal

TANG Wei-jian，WANG De-liang

（Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Abstract:There mainly exist the following problems in the current forensic appraisal system in China. On the macro level，a unified administrative system of forensic appraisal built on the“Decision”exists only in name due to the resistance from the old management system. On the micro level，in forensic appraisal activities，the fact that appraisal institutions seek profit becomes a serious problem. This not only undermines the authority and impartiality of forensic appraisal，but has also become a breeding ground for corruption in the judiciary and judicial brokers. Industry associations are also an important part of the current forensic appraisal administration system. At present，the structure of the association is not perfect，the administrative role is not clear，its relationship with the administration is to be clarified. To solve the above problems，the author examines the practice of some countries in common law and civil law，to sum up some of the understanding of the laws. On this basis，with the analysis of the problem of our country，the author makes the following proposals. We should deprive the authority of the investigation department to administrate forensic appraisal institutions so as to achieve the unified administration of forensic appraisal. We should pay attention to the quasi-judicial nature of forensic institutions，and correct the over-market-oriented trend of appraisal institutions and emphasize the public service characteristics. In this regard，the government should play the role as a“visible hand”in providing physical and institutional support. We should let industry associations to play full management role，and clarify its relationship with the administration of judicial authority. We should strengthen the supervision mechanism over forensic appraisal. We should adapt to reforms of trial-centered litigation system，eliminating“dependency syndrome”on forensic appraisal in trial. The author thinks that the development of the“Forensic Appraisal Law”is inevitable.

Key words:forensic science; administration system; judicial system

作者简介：汤维建（1963—），男，教授，博士研究生导师，主要从事民事诉讼法学研究。E－mail：ructwj@163.com。

收稿日期：2015-08-15

文章编号：1671-2072-（2015）05-0001-12

doi:10.3969/j.issn.1671-2072.2015.05-001

文献标志码:A

中图分类号:DF8