政府购买服务：研究最新进展与前瞻

卢 新 曲延春 胡爱敏

政府购买服务：研究最新进展与前瞻

卢 新 曲延春 胡爱敏

政府购买服务是促进政府职能转变、建立良性互动政社关系、满足社会公共服务需求的重要措施。近几年，学界对政府购买服务问题的研究取得了一定成果。学界主要研究了政府购买服务的内涵及与相关概念的关系、各地政府购买服务的实践、存在的主要问题以及推进政府购买服务的对策建议，等等。尽管取得了一定成果，但也存在一定不足，值得进一步深入研究。

政府购买服务；研究进展；前瞻

根据中国知网统计，以“政府购买服务”和以“政府购买公共服务”为篇名的论文发表于1999年，题为“西方福利国家社会服务发展趋势政府购买服务”（《民政论坛》1999年第6期）。总体来看，2010年以前，研究这一问题的论文较少，2010年以来逐步增多，特别是2014年论文数量增长显著。以“政府购买服务”为篇名的论文，2012年、2013年和2014年分别为19篇、32篇和141篇，以“政府购买公共服务”为篇名的论文3年数量分别为23篇、58篇和115篇。总的来看，以“政府购买服务”和“政府购买公共服务”为篇名的论文数量基本相当。除此之外，还有部分学者使用“政府购买社会公共服务”、“政府购买社会组织服务”等概念，但论文数量很少。论文数量增长的主要原因之一就是2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的发布，随着在实践层面国家政策的推进，政府购买公共服务问题已经开始成为学界研究的重点和热点问题之一。本文主要根据2013年以来学界发表的最新成果，对政府购买服务问题的研究作一总结，分析研究现状，并提出下一步研究的方向。

一、关于政府购买服务的内涵及与相关概念的比较

（一）关于政府购买服务与政府购买公共服务。徐家良、赵挺认为，政府购买公共服务是指政府通过招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。一般来说，政府购买的服务可以分为两大类：一是政府机构及其工作人员自身消费的服务，二是政府机构及其工作人员为社会所提供的服务。前者属于政府的内部服务，服务对象是政府机构和政府官员自身，后者属于公共服务，服务对象是除政府以外的其他社会机构和公众。［1］杨宝认为，政府购买公共服务，“是政府把应该由其提供的公共职能委托给社会组织完成，社会组织根据与政府达成的协议向公众提供服务，而政府用财政资金支付社会组织相关的服务费用。”［2］宋国恺认为，与政府购买服务接近的概念有“政府购买公共服务”、“政府购买社会组织服务”、“政府购买社会工作服务”以及“政府购买社会公共服务”等提法，尽管有不同的称谓，其实质是指同一个问题。政府购买服务包括政府购买社会服务和商业服务，我们所指的“政府购买服务”就是指“政府购买社会服务”。［3］赖泳文认为，购买服务和购买公共服务的区别在于：首先是服务对象不同，公共服务的对象主要是面向社会，没有特别针对政府机关。其次是服务范围不同，购买服务包括公共服务和非公共服务，范围明显更大。再次，性质不同，公共服务专业性强，涉及面广，差异性大。［4］

（二）关于政府购买服务与政府采购。崔军分析了政府购买服务与政府采购的不同，认为二者存在相当大的差异性，具体表现在二者最初产生的关键动因、政府角度、从服务生产者（承接主体）角度、以及所购买服务本身性质角度等四个方面，如从产生动因看，政府购买服务出现的动因是政府职能转变、实现国家治理体系和治理能力现代化的需要；而政府采购出现的动因则在于推进公共支出领域改革，尤其是国库集中支付改革的要求。［5］但也有学者持不同观点，如王力达、方宁认为，政府购买服务属于政府采购的范畴。虽然法律定义并未明确为公众提供的公共服务是否纳入其中，但资金性质和集中采购目录决定了政府购买服务的广阔空间。但他们同时也承认，政府采购法对服务采购的隐含意义具有局限性。［6］

可以看出，学界对于政府购买服务的内涵的界定还不尽相同，对于政府购买服务与相关概念的区别还存在一定分歧。

二、关于政府购买服务的实践分析

20世纪初，我国部分城市就推出了政府购买服务，如1994年深圳市罗湖区的环卫外包，1995年上海市基督教青年会管理“罗山会馆”等。进入20世纪以来，在国家政策引导和自身职能转变的双重动力驱动下，各地政府积极推进政府购买服务，在实践中取得了一定成效。学者对不同地区的实践进行了分析。

李军鹏分析了上海市、广东省、无锡市的经验做法。上海市的做法主要是把向社会组织购买服务纳入创新社会管理和公共服务的总体布局之中，基本建立了比较完整的政府购买服务制度体系。广东省的做法主要是将政府职能转变、社会组织体制改革与政府购买公共服务三者结合起来，将政府购买公共服务作为政府职能转变的重要手段。江苏省无锡市的经验主要是将政府采购范围扩大至公共服务领域，通过完善政府服务采购制度来推进政府购买公共服务。［7］

黄俊辉、李放分析了南京市鼓楼区居家养老服务网的做法。鼓楼区政府从2003年11月开始实施“居家养老服务网”工程，采取政府购买养老服务的方式，为该区符合条件的独居老人免费提供生活照料服务。鼓楼区坚持政府主导，建立公共财政投资机制，保障“居家养老服务网”有序运行，并逐年加大购买服务资金的投入。他们提出，南京市鼓楼区的案例表明，基层政府购买服务这一治理结构的发生受到基层政府所处的制度环境和基层政府本身两种因素的双重作用，既有“刺激—回应”性的动力因子，又有“自主—创新”性的内力作用，这为当下中国基层政府公共服务治理创新的发生逻辑提出了一种解释框架。［8］王刚也分析了鼓楼区政府购买养老服务问题，认为，鼓楼区政府购买居家养老服务的过程是一个政府主动干预、以民间组织为运作平台、社区公众广泛参与的互动过程。通过“居家养老服务网”工程这个平台，大量有养老意愿的老人、社区志愿者和其他社会力量，成为政府职能延伸的新载体，形成了政府与社会的新型合作伙伴关系。［9］

胡爱敏以济南市“快乐老家”居家养老服务为例，分析了政府购买社会组织专业服务问题。济南市开创并在全市推广了“快乐老家”这一居家养老服务新模式，其特色表现在：政府与非营利组织密切合作，权责明确，发挥各自优势和专长，专业社工的规范服务确保了服务品质，并很好地整合了社区养老资源，实现了服务主体多元化，更重要的是满足了老年人的多层次需求。［10］

王箭分析了四个直辖市在政府购买服务中的共性与各自特点。认为，共性在于：建立了较为完善的购买流程、明确了政府部门职责分工；个性在于：北京市建立了“1+3+N”，即一项总管理制度+三项重点配套制度+N 项保障措施的政府购买服务制度体系。天津市政府依据不同类别公共服务项目，制定不同的政府购买办法。上海市政府进行政府购买服务实践，起步较早，建立了较为规范的招投标流程，包括立项与招标、投标与评审、项目实施、过程监督、绩效评估五个环节。重庆市政府建立了完善的公共卫生服务券制度。［11］

李发戈分析了成都市政府购买公共服务的现状与问题，认为成都市购买公共服务的购买项目和方式逐渐法定化、其规模逐年增长、范围不断扩大、方式不断多元化。但同时也存在政府购买服务的质量效益不够高、全市政府购买服务推进不平衡、购买主体和对象之间关系不平等等问题。［12］

金玥将合肥市政府购买服务总结为县区级启动“购买试水”——市本级培育“点上标杆”——全市域打造“面上风景”三个阶段。实现了政府购买服务工作的有序推进，取得了阶段性成绩。［13］

三、关于政府购买服务存在的问题

无论是学界对于政府购买服务的理论研究，还是对于各地的实践研究，存在的问题都是研究的重点内容。这些问题主要表现为：

（一）社会组织能力建设的不足。这是当前制约政府购买服务的一个重要因素。受历史和现实等因素的影响，虽然我国已有相当数量社会组织的存在，但发展面临很多问题，特别是对于承接政府服务的能力明显不足。陈岩分析了社会组织能力建设存在五大困境，分别是自治困境、治理困境、资金困境、人员困境和业务困境。［14］勾学玲把社会组织承接服务能力的不足总结为三个方面：规模结构不合理、专业化水平不高、社会公信力偏低。［15］徐双敏、张景平以共青团为例，分析了枢纽型社会组织参与政府购买服务的障碍。［16］

（二）政府购买服务的效率低下。政府购买服务的目的是为了增加公共服务供给、更好地满足民生需求。但在实然状态其效率如何？政府购买服务能否满足社会公众需求，能否达到效率与效益的最佳，这也是学者关注的重要方面。王春婷以深圳和南京为例分析了政府购买服务绩效的影响因素，其研究发现： 行政环境对购买服务绩效的促增效应显著，其他影响因素次之； 政府管理对公众满意度、监督评估对效率、市场结构对政府成本的影响程度很深，对绩效其他指标也存在显著影响； 行政环境的传导路径复杂，不仅直接影响购买服务绩效，还通过其他因素产生间接影响。［17］

（三）购买服务的“内卷化”。杨书胜认为，政府购买服务存在内卷化倾向，表现在，一方面，政府购买服务的规范（如合同、项目制等）日益复杂精致；另一方面，政府供给公共服务的实际运作机制没有根本改变，改革预期目标并没实现。具体表现为购买服务规范“精致化”与“形式化”并存；承接服务项目的社会组织“行政化”、“逐利化”；接受服务人群“奶油化”。“压力型”体制、变革的路径依赖和政府、市场、社会力量的不均衡是内卷化倾向发生的原因。［18］

（四）监督机制不完善。项显生认为，目前，虽然我国对政府购买公共服务监督机制进行探索，建立了相应的监督机制，但是仍存在依据不统一、机制不健全、被监督对象缺位和监督能力不强等问题。首先，立法层次低，没有明确统一的监督依据。其次，没有科学的监督机制。再次，监督内容模糊不清。第四，监督对象缺位。第五，监督能力不强。［19］

四、关于进一步推进政府购买服务的对策

分析存在问题的最终目的是为了解决问题，是为了推进政府购买服务工作。因而，不同学者从不同角度提出了进一步推进政府购买服务工作的对策建议：

（一）确立正确的理念。杨安华在分析美国和法国经验的基础上，提出，经历了1990年代的发展高峰后，政府回购服务成为政府发展的新取向。因而他提出，第一，在观念上需要克服欧美国家早期对民营化改革的热情过度而理性不足的缺陷，而以更加理性与务实的态度，积极稳妥地推动政府购买服务工作。第二，在战略上牢牢把握公共服务公共性与公益性本质，谨防私人资本对公共服务公共性的侵害。第三，高度重视政府自利问题的解决，防止政府购买服务过程中资本与权力结合，确保政府在公共服务提供中的主导地位和主动权。此外，政府应努力成为精明买主，在重视购买服务的同时，也要关注政府回购服务，等等。［20］李志强、周延飞也提出，政府应切实转变治理理念，政府应根据转变职能要求，在省钱与效率、有效性与回应性、回应性与公共责任、平等与效率等相互冲突的标准之间权衡。［21］

（二）深化行政管理体制改革。如柏维春提出，深化行政管理体制改革是政府购买服务的关键前提。包括，转变职能、改革机构、完善公共财政；促进社会组织的发育发展；建立和完善公共服务的市场准入制度；控制政府部门自利以降低其对政府购买公共服务的制约等四个方面。［22］

（三）完善政府购买服务的法律依据。如孙晓莉提出，远期看，应当对《政府采购法》和《政府采购法实施条例》进行修订，将政府购买公共服务纳入其中。或者在短期内，先出台指导政府购买公共服务的地方政府规章，对包括购买主体、购买对象、购买方式、购买流程、合同管理和监督、绩效评估、质疑和投诉等问题以及部门职责等做出规定，避免实践中的随意性。［23］

（四）提高政府购买服务的效率。钱海燕、沈飞以合肥市政府购买居家养老服务为例，分析了提高政府购买服务财政支出效率的建议：第一，地方政府购买服务的财政支出需充分考虑到服务项目的规模收益。对于规模收益递减的服务项目，政府需调整财政支出结构来消除效率损失，对于规模收益递增的服务项目，政府需进一步增加财政支出来改善效率。第二，地方政府购买服务应尽量扩大服务购买范围、增加享受服务人员数量。第三，地方政府购买服务应充分考虑服务的满意度。［24］李卫东则提出，引入第三方评估机制，对社会组织服务的综合绩效进行监测和评估。［25］

提升社会组织承接服务的能力。这不外乎两点，第一，在外部，政府应加大对社会组织发展的扶持力度；在内部，社会组织自身应提高能力。如苗红培认为，针对公共服务购买中政府与社会组织关系现状，政府在增加对社会组织的信任、改革对社会组织的管理方式、完善政府购买公共服务的法律法规、健全政府购买公共服务的各项制度方面都应有所作为。而社会组织在加大人才培养力度、提高专业化水平的同时，也应保持相对于政府的独立性。［26］

五、总结与前瞻

总体而言，学界对于政府购买服务问题的研究不断拓展，研究内容不断丰富，既有理论分析、也有案例研究，成果显著。但同时也存在值得继续深化之处，这亦应当是下一步学界研究的重点：

（一）关于政府购买服务内涵的研究。关于“政府购买服务”与“政府购买公共服务”学界基本认为二者含义一致，笔者也持此观点。而“政府购买服务”与“政府采购”二者之间的关系，学界还有一定分歧。二者之间关系的界定直接关系到政府购买服务相关法律如何完善。因而，二者之间关系需要进一步厘清。

（二）关于各地推进政府购买服务的实践研究。学界缺乏对典型个案的细致解剖，包括购买服务的社会组织具体是如何选择确定的、购买服务的合同文本、监督方式、绩效评价方式的具体内容，等等。而个案的细致剖析对于分析目前政府购买服务存在的问题具有重要意义。

（三）关于政府购买服务内容的研究。学界研究还较为狭隘。政府购买服务的内容非常丰富，但当前学者研究较多的是政府购买养老服务问题。随着我国养老压力的不断增大，养老服务当然是政府购买服务的重要内容之一，也是政府购买服务的典型内容。但在研究这一问题的同时，不应忽略其他政府购买服务项目的研究。

（四）关于推进政府购买服务的对策研究。在当前研究中，针对政府购买服务存在的问题，很多学者都提出了自己的对策建议，但是这些对策建议在一定程度上大同小异，当然这可以看做是学界共识，但是也说明部分对策建议针对性不强。因而，针对政府购买服务中理论和实践存在的问题，哪些对策建议更具有针对性值得进一步探讨。

［1］徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践［J］.中国行政管理，2013（8）.

［2］杨宝.政府购买公共服务模式的比较与解释——一项制度转型研究［J］.中国行政管理，2011（3）.

［3］宋国恺.政府购买服务：一项社会治理机制创新［J］.北京工业大学学报（社会科学版），2013（6）.

［4］赖泳文.政府购买公共服务的几个重要问题［J］.中国机构改革与管理，2014（5）.

［5］崔军.关于政府购买服务的几点基本认识［J］.财政监督，2014（18）.

［6］王力达，方宁.我国政府向社会力量购买服务问题研究［J］.中国行政管理，2014（9）.

［7］李军鹏.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略［J］.改革，2013（12）.

［8］黄俊辉，李放.政府购买服务的逻辑与挑战——南京市鼓楼区居家养老服务网的案例研究［J］.中共南京市委党校学报，2013（1）.

［9］王刚.南京政府购买服务试验［J］.决策，2013（10）.

［10］胡爱敏.居家养老服务之“快乐老家”模式探析［J］.社会福利，2013（10）

［11］王箭.政府购买服务机制比较：四直辖市例证［J］.重庆社会科学，2014（11）.

［12］李发戈.成都市政府购买公共服务的实践和探索［J］.四川行政学院学报，2014（5）.

［13］金玥.政府购买公共服务问题探讨——基于合肥市购买社区服务的实证研究［J］.理论建设，2015（3）.

［14］陈岩.社会组织承接政府能力建设的困境与对策［J］.改革与开放，2014（15）.

［15］勾学玲.推广政府购买服务探析［J］.理论探讨，2015（4）.

［16］徐双敏，张景平.枢纽型社会组织参与政府购买服务的逻辑与路径——以共青团组织为例［J］.中国行政管理，2014（9）.

［17］王春婷.政府购买服务绩效的影响因素与传导路径分析——以深圳、南京为例［J］.软科学，2015（2）.

［18］杨书胜.政府购买服务内卷化倾向及成因分析［J］.理论与改革，2015（3）.

［19］项显生.我国政府购买公共服务监督机制研究［J］.福建论坛（人文社会科学版），2014（1）.

［20］杨安华.政府购买服务还是回购服务——基于2000年以来欧美国家政府回购公共服务的考察［J］.公共管理学报，2014（3）.

［21］李志强，周延飞.国家治理现代化视域下政府购买公共服务研究［J］.齐鲁学刊，2015（1）.

［22］柏维春.政府购买服务相关问题思考［J］.人民论坛，2014（3）.

［23］孙晓莉.政府购买公共服务的实践探索及优化路径［J］.党政研究，2015（2）.

［24］钱海燕，沈飞.地方政府购买服务的财政支出效率评价——以合肥市政府购买居家养老服务为例［J］.财政研究，2014（3）.

［25］李卫东.政府购买公共服务引入第三方评估机制的分析［J］.经济研究导刊，2014（3）.

［26］苗红培.政府与社会组织关系重构——基于政府购买公共服务的分析［J］.广东社会科学，2015（3）.

（责任编辑 刘晓明）

卢新，山东协和学院基础部；曲延春，山东师范大学公共管理学院副教授，博士；胡爱敏，中共济南市委党校副教授，博士（邮政编码 250109）

D63

A

1672-6359（2015）06-0044-04

济南市哲学社会科学规划项目“济南市推进政府购买服务的现状、问题与对策”（JNSK15B07）的阶段性成果