新形势下环保部门的职能定位分析

汪新

（德州市环境保护局 山东德州 253076）

环保部门的机构职能探讨从未间断，尤其是在经济社会发展步入新常态的大背景下，认真分析当前环保职能定位存在的问题，积极围绕实现环保职能定位进行大胆探索，努力寻求一条适应新常态下经济社会发展的环保部门机构职能定位及其转变的新思路，对于优化职能结构，理顺环境管理体制，提高环境管理水平等具有积极意义。

1 我国环保部门职能定位现状

环境管理的基本职责是“统一环境规划、执法监督和环境信息发布，加强综合管理、服务群众和参与宏观决策。”在我国，当前的环境行政主管部门大体分为中央和地方两个层面，中央一级即为国务院环境保护行政主管部门：环保部；地方一级则是地方人民政府环境保护行政主管部门，即地方各级政府设置的环保局。具体来说，我国环境保护部门的职能主要有：

1.1 制定规范性文件

根据我国法律的规定，地方各级环境保护行政主管部门具有拟定本辖区内的环境保护政策，以及受委托起草环境保护方面的相关草案，会同政府其他部门拟定相应的与环境保护相关的经济、技术和资源配置和产业发展政策，制定本区域内的重点污染防治规划和生态保护规划，编制本辖区内的环境功能区划等等。

1.2 环境监测预警

环境监测预警是环境管理的重要组成部分，也是贯彻落实环境管理职能中基础性工作，是提升环境管理水平的重要途径和有效手段。现实中取得的高质量的环境监测预警数据和信息可以作为环境保护法规、政策标准和环保规划制定的重要依据。

1.3 环境执法

随着经济社会步入了发展的新常态下，环境保护的各项工作任务日趋繁重，而且人们的环保意识逐渐增强，一个很偶然的环保事件都有可能引发出群体性事件，新时期环境管理工作面临着越来越严峻的现实挑战，而应对这一挑战的关键是要严格落实环境法律法规和规章制度。有效地环境执法能够对各种环境违法行为予以制止和预防。

1.4 环境宣传教育

各级环境管理部门还要承担着对国家环境保护基本国策的宣传和教育，促进和引导经济社会与环境的可持续发展，提高群众的环境保护知识水平和环境保护意识，宣传国家的环境保护法律法规，以及先进的环境保护科技成果，推动环保产业的积极发展。

1.5 环境应急和事故调查

近年来，我国各类突发性环境污染事故时有发生，据环保部通报公布的2014年突发环境事件来看，我国在2014年共发生各类突发环境事件471起，其中环保部直接调度处置的突发事件就有98起。随着各种突发环境事件及自然灾害的发生，给人们的生命财产安全带来了严重威胁，各级环保行政主管部门承担起了环境应急和事故调查职能。

2 环保部门职能定位存在的问题

环境管理体制不顺、职能定位不准是制约我国环境保护发展的重要因素之一[1]。当前，我国环保部门职能定位存在的问题主要表现在：

2.1 体制设置不合理

缺乏垂直管理的环境管理体制，地方各级环境保护部门作为地方政府的环境管理职能部门，要求环保部门来对地方政府环保行为监管难以有效发挥，环保监督执法的力度难以奏效。出现这种现状的原因之一便是我国各级环保部门的环境管理职能定位不准确，并没有把环境保护部门定位为环境监督执法部门，而是作为环境保护的综合管理部门，把环境保护与环境监督执法两项职能混淆了。

2.2 职能层级定位缺乏差异性

上至环保部下至基层环境行政管理部门，其职能设置大体雷同，即上一级环保部门没有设立的职能部门，下一级环保部门不能拥有此项职能，而实际上，环保部应侧重从宏观制定规章制度和标准，地方环境行政主管部门其职能应侧重于环境保护的监督和执法，而且地方各级环保部门因其层级不同，在人员配置、管理机构设置以及体制等方面允许差异性的存在。

2.3 职能交叉职责不明

通常意义上来说，环保部门对于环境实行的是统一管理，对规模企业则实行垂直管理，环保部门的执法依据主要有《环保法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等等，这些法规的遵守还涉及到了横向的工商、公安、交通、林业、农业等等部门，但我国的《环境保护法》对各部门之间的责任界定模糊，并没有约束性强制要求。例如，《噪声污染防治法》与《城市市容和环境卫生管理条例》对于商业噪声都有规定，但遇到共同问题时往往存在部门之间的相互推诿现象。

2.4 职能定位不清

环保部门有着“上管天，下管地，中间管‘气’”全方位的职能定位，往往出现不论遇到什么事项，只要与“环境”、“污染”沾边，必然成为环保部门的应尽之责，导致不少地方政府把它应用到模糊管理原理中，视环保部门为平衡、消解社会矛盾的全能工具[2]。

2.5 职能定位层次不高

目前，我国环保部门的职能定位更多的“细致”到了环境保护的具体事务中，没有从更高层次来作顶层设计环保部门和其他部门的工作职能，导致了环保职能变化不大，但承担的事情越来越多、责任越来越大，加剧与了其他部门之间的矛盾，导致了环保本质职能难以有效地发挥出来。

3 新形势下环保职能定位建议

针对当前环保职能定位存在的诸多问题，根据当前我国环境保护工作的现实需要，建立对环境管理体制和管理职能定位进行深入改革和调整。

3.1 建议把环境保护职能与环境保护监督执法职能分开

总的改革思路应该是把环境保护的具体职责落实到各政府部门和地方各级政府，建立高层次的协调机构，明确发改、经信、建设、水利、农业、林业、国土、安监以及公安、交通等各职能部门的环境保护责任，建立分工明确、责任明析、责、权、利统一、各部门分工合作的环境保护体制，谁拥有产权或管理权，谁就应当承担相应的环境保护主体责任，改变安全生产事故造成的次生环境污染、地表水污染及水质改善、饮用水水源地保护等方面由环保部门承担责任的局面。如各大流域的环境保护责任由水利部门负责，饮用水水源地水质安全由相应的管理部门承担，建设部门在城镇、乡村生活污水处理中担负主体责任，农业部门在畜禽养殖污染防治中的主体责任，经信部门在工业企业污染防治中应承担的责任。这样就把环境保护行业和区域管理目标、规划以及项目的落实、监督管理，以及环境保护法规、标准在行业、地方贯彻实施和监督执行落实到了相应的行业主管部门和地方政府部门，具体担负环境保护职责。“解脱”出的环保部门一方面从宏观上担负制定法规、标准等职责，另一方面对负有环境保护职责的行业主管部门和地方各级政府的环保履职尽责方面进行监督。

3.2 积极推行大部制体制改革

大部门体制是我国行政管理体制改革的一个重点问题，就环保行政体制看，环境行政管理是较为典型的公共事务管理，存在较为突出的职责交叉、政出多门现象，应积极探索大部门体制改革的适用性和可行性，建议以省级机构为核心，以执行职能为突破点[3]，在科学划分决策权、执行权、监督权的前提下实现环保决策部门、执行部门、监督部门的跨部门合作与协同，大部制改革有效解决了决策、执行、监督的跨部门合作与协同性，建议在条件较为成熟的省级地方政府层面实行环境行政管理的大部制改革，建议采取综合归并管理职能方式，做好执行职能的调整和重构，在充分试点的基础上，再逐步向市、县一级推广。新时期环保职能定位不单纯是部门间权力的大小、权力分配问题，关键是要解决职能与责任是否对等问题，所以，应明确各部门相应的权力分配和责任界限，在原有职能定位基础上，以法律相关规定为依据，赋予地方环保职能新的内涵。

3.3 加强对《环境保护法》及相关法律的修改和完善

落实前面两项改革思路需要对现行《环境保护法》及相关法律的修改，把上述环境保护管理体制框架和职能配套内容列入到法律条款中，从环境保护机构、体制、职能、责任、保障等方面以完善的法律予以保障，并与其他法律、法规相衔接，建立起监管分离、责任明确的环境保护管理体制机制。此外，还需要调整环境保护监督执法方式。建议借鉴审计署的工作模式，每年由国务院组织各有关职能部门，对行业主管部门及地方政府履行环境保护的职责落实情况进行监督检查。

[1]胥树凡.环保部门职能要正确定位 [J].环境保护,2009（17）：30-32.

[2]杨凤琼，杨启福.转型期地方环保职能初探[J].绿叶,2013（10）：87-92.

[3]李萱,沈晓悦,夏光.中国环保行政体制结构初探[J].中国人口·资源与环境,2012,22（1）：84-89.