现状、挑战与趋势：新户改对低保城乡统筹的冲击与回应

胡宏伟　杜涵蕾

现状、挑战与趋势：新户改对低保城乡统筹的冲击与回应

胡宏伟杜涵蕾

党的十八届三中全会提出，我国要“建立城乡发展一体化的体制机制”，对低保城乡统筹和一体化发展提出了总的要求。而《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），提出了“完善以低保制度为核心的社会救助体系，实现城乡社会救助统筹发展”，直接对以低保为核心的社会救助制度改革提出了要求，要求进一步加快推进我国低保城乡统筹工作。

进入新世纪以来，随着我国经济社会快速发展，最低生活保障制度（低保）不断发展和完善，保障面不断扩大、保障水平不断提高、管理机制日臻完善，较为有效地保障了被救助对象的基本生活，为整个经济社会发展起到了托底保障的作用。但是，最低生活保障制度在一定程度上依旧滞后于经济社会发展需要，而城乡分割和碎片化的制度结构，也一定程度上抑制了其更好地发挥托底保障的作用。总的来看，当前我国低保城乡统筹发展应着眼于三个方面：破除分割状态、缩小差距、统筹发展。

正是基于上述背景，本文旨在分析新一轮户籍改革对我国低保城乡统筹带来的冲击，以及低保城乡统筹应当如何推进，以回应这些冲击。具体而言，本研究将分为如下几个部分：第一，辨析低保统筹的概念及其特征；第二，分析低保城乡分割的现状及其问题，对当前低保城乡统筹先进地区的经验进行总结和评价；第三，全面分析新一轮户籍改革对我国低保城乡统筹带来的冲击，以及主要受冲击的地区特征；第四，探索下一步低保城乡统筹可能的路径趋势。

一、低保城乡统筹内涵辨析

低保城乡统筹是社会救助乃至社会保障城乡统筹的突破口与关键点。低保城乡统筹发展是一个城乡低保趋近、趋同的过程，目标是缩小城乡差距，构建制度、管理、资金、政策、标准相协调、相统一的城乡低保制度体系，是从城乡分治、城乡统筹并最终实现城乡一体化的历史进程。

正确认识低保城乡统筹的概念，需要重点理解如下几个问题：第一，低保城乡统筹不是低保标准城乡统一。当前，社会上存在一种误解，即低保城乡统筹就是要实现低保标准统一，用标准是否统一作为衡量、判断一个地区低保是否实现统筹的标准，这种认识具有一定的误导性。事实上，虽然从制度愿景来看，低保城乡统筹最终会促进低保标准的统一，但是，低保统筹并不等同于低保标准统一，特别是在当前历史阶段，统筹更加侧重缩小差距、整合制度、管理协同，而并不侧重或要求标准统一。事实上，由于社会主义初级阶段区域经济发展差异将长期存在，特别是城乡作为两个区位概念，其发展差异将持续相当一段时间，一刀切式地要求城乡低保标准统一也是不合理的。第二，低保城乡统筹具有多维度特征。低保城乡统筹不是单一维度的统筹，而是多维度的统筹，从已有经验来看，低保城乡统筹应当包括制度、资金、管理、政策、标准等多个方面。特别是，不能把标准作为评价低保城乡统筹的唯一标准。第三，低保城乡统筹具有动态发展特征。统筹是一个过程，而其最终目标是实现制度的一体化，所以，低保城乡统筹不可能一蹴而就，要分先后、分阶段设计统筹制度内容、统筹区域与统筹标准。按照郑功成（2008）的观点，可以分为两个大的阶段：第一阶段，在2012年左右，完善现在的城乡低保制度，达到应保尽保的目标，同时，提高低保待遇标准，这个过程中应当把逐步缩小城乡低保待遇差别作为重要目标；第二阶段，2013—2020年，城乡低保要统筹发展，实现综合型救助制度定型、稳定、可持续发展，这一阶段要进一步缩小城乡低保待遇差异，鼓励有条件的地方统一城乡低保制度。

二、低保城乡分割的现状与挑战

由于转型期特定的政治、经济和社会背景，加之城乡二元分割思维限制，我国最低生活保障制度建立之初就具有明显的城乡分割特征，城市与农村的低保在制度、管理、资金来源、待遇标准等几个方面都存在显著差别。低保城乡分割局面长期存在，有损社会公平，且制度结构的科学性、适应性存在争论，从城乡宏观发展趋势上应当尽早实现统筹。我国部分先进地区已经进行了城乡低保统筹的实践尝试，特别是部分发达地区城乡低保标准和管理的统一化，相应社会实践积累了有益经验；但另一方面，大部分地区仍然没有实施低保城乡统筹，下一步应在范围和程度两个维度增进低保城乡统筹；同时，学术界和实践部门对低保统筹模式的具体内容、形式和实现路径也存在分歧，有必要加强理论层面论证和顶层设计，指引具体政策安排和制度运行。

（一）低保城乡分割所面临的挑战

城乡分割的低保制度架构虽然在特定历史时期有其合理性和必然性，但是，随着经济、社会发展，其已经日益不能适应时代需要，主要体现为简单城乡分割的制度架构，造成了城乡在低保标准及待遇、低保管理运行体制、低保筹资来源与结构三个方面的较大差异，在科学性、公平性、运行效率三个方面亟待改进，实施低保城乡统筹势在必行。

第一，科学性面临挑战。实际运行中，一些地方为了管理方便，没有充分考虑城市内部、农村内部经济水平、生活成本的差异性，简单地以城乡为标准制定城乡分割的低保制度，划定城乡两个低保标准和补贴水平，某种程度上导致了不公平。第二，公平性面临挑战。城乡分割的低保制度，以城乡为分割维度，实际运行中，又以户籍为分割具体标准，这种简单的城乡分割制度格局的公平性面临挑战。一方面，不同户籍人群的受助标准和补贴水平存在显著差异，实际中给人造成按人身份区分三六九等的印象，从国民角度来看，这有悖于社会公平、不利于社会和谐；另一方面，同一户籍类型内部人群，不充分考虑个人居住地的物价差异，简单套用一个待遇标准、补贴水平，既违反了低保标准的制定原则，也没有体现同一户籍身份内不同人群的差异原则，违反了制度公平原则。第三，运行效率面临挑战。城乡分割的低保制度格局，衍生了城乡分割的制度管理、运行模式，分割的城乡低保在管理队伍、制度运行、监督等方面都存在差别，这并不利于资源整合，也不利于提升制度运行效率，在实际运行中也造成了资源浪费，影响了制度运行的实际效率。

（二）部分地区低保城乡统筹经验与局限

浙江、江苏等省的部分城市，已经根据不断改善的经济社会状况，探索了统筹城乡低保，如统一城乡低保标准、统筹制度运行管理、统筹资金来源与结构。其中，最具典型意义的统筹城乡低保做法就是统一城乡低保标准，甚至实施整个城乡低保制度的彻底统一。同时，重庆、成都、上海、北京等地，也在城乡统筹方面积累了宝贵经验，但是，重庆等地在城乡低保统筹上虽然也已经先行一步，其统筹仍然主要集中在制度统一、管理统一等方面，在低保待遇统筹上还没有形成成熟经验做法。总的来说，这些地方实践为城乡低保统筹积累了经验。

但是，综观全国，城乡低保统筹仍然存在两个方面的不足。第一，低保城乡统筹范围和力度仍需加大。虽然，在全国范围内，很多地区均在进行低保城乡统筹的尝试，但是，在低保城乡统筹方面作出实际效果、积累成熟经验的地方仍然只占少数，大部分地区城乡低保仍然在制度设计、管理运行、标准待遇等方面存在分割。经济和社会的发展，要求进一步在范围和深度两个维度，加大低保城乡统筹的力度。第二，低保城乡统筹模式有待总结、归纳、提炼。在少数实施低保城乡统筹的区域内，有的实施了标准统一、补贴水平不同，有的实施了低保标准和补贴水平的双统一，有的地区强调制度运行管理的统筹，有的实现了筹集资金来源和结构统筹。但是，围绕什么是统筹、统筹什么、如何统筹、统筹的阶段路径等问题，仍然存在一些分歧和争论，需要从理论上和政策上进行提炼总结。低保城乡统筹经验总结的具体工作，应该着力于两个方面：统筹概念、内容、范畴界定，以及统筹的实现步骤和路径。

三、新一轮户籍改革对城乡低保格局带来冲击

从某种角度看，新一轮户籍改革是对我国户籍制度的系统性变革，对以城乡身份为基础的城乡低保制度格局可能会带来颠覆性的制度冲击。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）涉及的内容全面，但对于城乡最低生活保障制度来说，其直接冲击有如下几个方面。

第一，户籍差别登记取消。《意见》提出，“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能”。可以预见，随着城乡户籍登记制度的变革，特别是农业和非农业户口登记名义方式的取消，在某种意义上来说，原有基于户籍身份的城乡分割低保制度将失去身份基础，低保制度不能再以居民身份为标准进行待遇区分，以什么为依据来确定低保待遇是一个迫切需要解决的制度问题。特别是，在城乡身份差异消失后，城乡作为地域或类型区域概念来继续作为低保城乡不同标准和管理运行体制的依据，是否具备合理性也引起争议。

第二，新一轮有序城市化。《意见》提出引导农业人口有序向城市转移、推进市民化，特别是“有序放开中等城市落户限制、全面放开建制镇和小城市落户限制”。结合新一届政府对城市化的政策关注，可以预见，未来若干年，在部分具备条件的中小城市，将会迎来市民化新高潮，这也与李克强新一届政府所推动的城镇化相适应。在城市化加速推进的背景下，大量人口在城市落户或长期居住，都对城市的公共服务提供能力提出挑战，特别是中小城市，快速的城市化和人口变动，对低保资金、管理服务等都提出了严峻挑战。

第三，居住证制度与相应的公共服务。《意见》提出建立居住证制度，并要求“以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制”，“以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的社会救助等权利”。居住证制度以及相应的公共服务供给，实际上要求对部分长期居住人群在流入地提供公共服务，与现有以城乡身份为依据确定待遇的低保制度差异较大。现有城乡分割的低保制度面临挑战。

第四，“完善以低保制度为核心的社会救助体系，实现城乡社会救助统筹发展”。《意见》提出，“完善以低保制度为核心的社会救助体系，实现城乡社会救助统筹发展”，直接对以低保为核心的社会救助制度改革提出了要求，必须以城乡救助统筹发展的眼光来看待低保制度改革。那么，在最低生活保障制度城乡统筹方面，统筹什么、如何统筹、实现路径等一系列问题，都亟待回答。

另外，可以预见，新一轮户籍改革对低保城乡统筹带来的冲击，将在三种类型地区体现最为明显，即人口大规模流入地区、农业人口城市化转移压力大的地区、贫困的基层地区。新户改的冲击将使这三类地区在提供包括低保在内的公共服务时，面临巨大政策压力和财政压力。

四、冲击回应：低保城乡统筹可能的路径趋势

新一轮户籍改革提出逐步统一登记户口、实施居住证、有序开放落户等政策，都对城乡分割的低保制度带来冲击、形成挑战，低保城乡统筹应全面、客观评估各方面冲击，并相应做好模式、机制与战略设计。

第一，顶层设计低保城乡统筹理念与内容。我国部分地区的低保城乡统筹实践工作积累了一定的经验，这为我国进一步更大范围推动低保城乡统筹奠定了基础和条件。而且，部分实践地区低保城乡统筹内容不一、重点有别，部分做法有待规范，这一定程度上影响了其他地区的学习、借鉴。当前，我国已经进入城乡统筹发展阶段，特别是新一轮户籍改革背景下，低保城乡统筹应做好顶层设计，规范低保统筹的内容维度和具体政策，从而促使低保城乡统筹工作有范可鉴、有径可循、有据可评。这其中可以综合山东、广东、江苏等地的统筹经验，在坚持“制度统一、标准有别”的原则下，重点做好“制度一体、管理统一、资金来源、统筹标准、政策衔接”五个方面的工作。另外，可以优先推进管理方式、资金筹集来源与结构、机构队伍、申请程序、核查规定、发放方式、监督督查等工作的统一，逐步推进缩小低保城乡待遇工作。

第二，新户改背景下低保城乡统筹工作需要加强部门协同。由于公安部门负责新一轮户籍改革的户籍身份工作，而户籍改革、居住证、公共服务等具体改革内容又彼此连接、互相影响，所以，公安部门的户籍改革工作不能单独推进，而是应该与民政、教育、社保等公共服务涉及部门统一协调。应重视低保城乡统筹制度的外围条件和制度保证，包括户籍改革进度、公共服务供给、财政承受能力等方面的综合配套改革，以及各种制度体系改革的有效协同机制，如低保城乡统筹与户籍改革、居住证制度、公共服务供给等制度改革的协同性。

第三，低保城乡统筹应重视两个重点人群（城、乡低保户）和一个难点人群（流动人口）。从政策涉及的人口结构来看，低保城乡统筹应当重视城乡两个低保人群，这两个人群是城、乡低保覆盖的重点，也是低保城乡统筹的重点。但是，在新一轮户籍改革背景下，也应当高度重视流动人口的低保统筹工作，这是低保统筹的难点人群。在户籍改革大力推进的背景下，应弱化以现有城乡户籍和来源地为依据的公共服务享有准入条件，重视建设和完善居住证制度，特别是应重视以居住证为依据的、以基本生存为目标的公共服务供给。可以通过设定居住证条件，让具备一定准入条件的流动人口平等享有申请最低生活保障的权利。

第四，完善低保财政投入机制。最低生活保障制度具有维持生存和一定程度促进发展的双重功能，其在减贫困、增福祉方面有不可替代的作用，所以，未来应当进一步加大中央财政的投入力度，弱化地方财政投入所占比例，特别是基层财政投入所占比例；同时，还应进一步加大对西部地区、贫困地区、少数民族地区的转移支付力度。在加大中央财政投入力度的同时，进一步统一低保资金的来源和结构，缩小城乡之间、区域之间低保待遇标准的差距，不断提升低保统筹的地域层次范围。

第五，规划低保城乡统筹实施战略与路径设计。当前，应当进一步做好宏观层面的战略阶段设计，通过战略规划等形式推进我国低保城乡统筹工作，设计相应阶段的具体内容和评价标准；同时，低保城乡统筹战略设计还应当注重与经济社会发展阶段的契合性，以及与其他制度发展的契合性。另外，总结当前各地低保城乡统筹经验，在新户改冲击下，分类型区推进全国低保城乡统筹工作应当作为主要制度改革方向；同时，可以尝试基于区域梯次、类型区等标准替代传统的户籍标准，作为核定低保标准和统筹区域间低保待遇的重要依据。

第六，加强低保城乡统筹的制度保障。推进低保城乡统筹制度的外围条件和制度保证，包括户籍改革进度、公共服务供给、财政承受能力等方面的综合配套改革，以及各种制度体系改革的有效协同机制，特别是低保城乡统筹与户籍改革、居住证制度、公共服务供给等制度改革的协同性。还应当推进低保制度与其他制度的有机衔接，避免重复享受待遇，同时，减少救助体系内和体系外的制度碎片化问题，提高制度的综合保障能力。

（作者单位：华北电力大学人文与社会科学学院）

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