建立健全依法科学民主决策机制——以山西省深入开展学习讨论落实活动为契机

郭 勇

（山西省人民政府发展研究中心，山西 太原 030001）

建立健全依法科学民主决策机制
——以山西省深入开展学习讨论落实活动为契机

郭 勇

（山西省人民政府发展研究中心，山西 太原 030001）

规范重大行政决策是法治政府建设的主要内容。当前，山西省有不少部门和单位在决策过程中存在着如程序机制不健全、公共参与机制不完善、专家论证作用发挥不足、风险评估和合法性审查重视不够等问题，为此，应加快制定《山西省重大行政决策程序规定》，完善公共政策的公众参与机制，实行重大决策咨询、论证、听证和后评估等制度，强化风险评估和合法性审查，实行问责制度常态化、终身制，使依法科学民主决策机制渐趋完善。

依法科学民主决策；法治政府；风险评估；合法性审查

近年来，山西省委省政府认真贯彻落实国家依法科学民主决策的重要决定精神，努力运用法治思维和法治方式推动改革发展，出台了一系列规章制度，在决策的法治化、科学化和民主化方面进行了积极的探索，取得了一定成效，但也存在一定差距。当前，山西省正深入开展学习讨论落实活动，针对决策过程中出现的实际问题正在加紧修正与完善，以期进一步健全依法科学民主决策机制。

一、依法科学民主决策是法治国家建设的必然要求

改革开放30多年来，党和国家高度重视行政决策工作，从党的十三大到十七大，一系列重要文献都对科学民主决策制度的内涵、重大决策与立法监督的关系、决策失误追究责任制等进行了深刻阐释〔1〕。2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，应“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”。2010年，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》就首次明确提出，要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。党的十八大指出，“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序”。党的十八届三中全会强调，“普遍建立法律顾问制度，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”。党的十八届四中全会则体现了我国在全面深化改革进程中的重大政治考量，把决策的法治化提到一个前所未有的高度，明确提出要“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。

二、依法科学民主决策中存在的主要问题

目前，尽管山西省在依法科学民主决策方面取得了一定成效，但同时也要看到，与党的十八届四中全会精神相对照，与“六权治本”的要求相对应，与人民群众的期盼相比较，其仍存在诸多不足。

（一）重大行政决策程序机制不健全

长期以来，虽然山西省就公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等行政决策法定环节分别作了一些规定，但在实际决策中，客观上缺乏一个省级层面抓总领的程序规定。这直接导致各地在决策过程中出现主体不明确、职权范围不明晰、执法的自由裁量权过大等问题，一些地区和部门不是摸不清门道，就是故意回避，甚至还存在地方部门保护主义，导致行政决策的实际效果大打折扣，甚至事与愿违，为此，迫切需要省级层面出台综合的规范性规章制度，将重大行政决策程序法律化。

（二）公众参与机制不完善

山西省公众参与行政决策并开展监督一直是个薄弱环节，具体表现为：一是公众直接参与行政决策的途径和机会较少，对公众参与的程序和规则缺乏制度性安排，与群众切身利益密切相关的公共政策出台前向社会公开征求意见不够、公众意见的反馈公开不够及时，没有形成畅通有效的沟通机制。二是涉及公共利益的领域公开的内容范围不全面、不规范，电子卷宗建设进展缓慢，网站信息更新不及时，公众无法全面及时了解公共决策的进程。三是公众监督作用发挥不够，山西省对决策执行中的监督规定相对明确，但缺乏对决策前、决策后的监督规定，再加上公众监督效力有限，客观上造成选择性监督、临时监督和形式监督现象。

（三）专家论证作用发挥不足

山西省各级政府及部门也普遍意识到，在决策前应当进行专家评估论证，但不可否认的是，有一些专家论证只是装样子、走过场，对决策方案缺乏科学客观的评估，并没有真正起到专家论证的效果。其中，既有专家自身专业水平不高的问题存在，同时也涉及诸多相关利益问题。另外，一些大的垄断性利益集团，通过对专家咨询机构、新闻媒介施加强大影响，直接或间接干预政府相关行政决策，一定程度上滋生了“行政权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化”的腐败土壤。还有，对已确定的决策结果，目前普遍缺乏后评估制度和评估责任追究制度。

1992年10月，江泽民在党的十四大报告中提出：“夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利”［3］210，在概念表述上，把“建设有中国特色的社会主义理论”表述成“建设有中国特色社会主义理论”，并从社会主义的发展道路、发展阶段、根本任务等九个方面对建设有中国特色社会主义理论的内容进行了全面概括。

（四）对风险评估和合法性审查重视不够

由于立法和管理的不到位，山西省的风险评估和合法性审查工作开展得较为滞后。在风险评估方面，山西省于2013年9月印发了《全省建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的实施意见（试行）》，但由于法律效力有限，落实情况并不乐观，截至目前，大多数地市和职能部门尚未建立起本地区、本系统的完整风评制度体系；在合法性审查方面，政府法制机构对本级以及下级政府的规范性文件进行合法性审查，已经执行很多年了，但目前执行情况并不理想，仍有很多单位自行审查和管理政府合同，随意性较大，合法性审查客观上已沦为内部法律服务，缺乏法律效力，因此，无形中增加了合同订立和履行中的法律风险和廉政风险。

（五）责任追究落实不到位

长期以来，由于党委主体责任和纪委监督责任边界模糊，决策过程不透明，决策考核评价和责任追究机制不完善，责任追究落实往往流于形式，可操作性不强。山西省一些地区和部门出现了“拍脑袋决策、拍胸脯执行、拍屁股走人”的决策怪相，陷入了有人决策拍板却无人为决策结果负责的决策困境，严重损害了党和政府的形象，给当地造成了巨大的经济损失。当前，建立健全一整套科学严密规范的责任追究制度和加强责任落实迫在眉睫。

三、优化依法科学民主决策机制的有效路径

当前，山西省正深入开展以“深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，净化政治生态，实现弊革风清，重塑山西形象，促进富民强省”为主题的学习讨论落实活动，加快完善依法科学民主决策机制，既是贯彻落实党的十八届四中全会精神、推进依法治省的实际举措，也是深入实施“六权治本”工作的题中应有之义。

（一）加快制定《山西省重大行政决策程序规定》

科学严密的程序是正确决策的重要前提。只有严格按法定程序决策，才能最大程度地杜绝随意决策和盲目决策。我们现在推进的“六权治本”，其中两项重要任务“依法确定权力、科学配置权力”，就是解决行政决策法治化和程序化不足的问题。美国大法官F·福兰克弗特认为：“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史。”〔3〕要实现行政决策的程序化，关键在于合理界定各级政府及其职能部门重大决策的范围和程序，并将其法治化。抓紧研究制定《山西省重大行政决策程序规定》，把重大决策的程序纳入法治化轨道。一是要明确哪些项目属于重大决策的范围，对于什么是重大行政决策，目前全国各省规定不尽相同，范围大小也不统一，不过概括来看，大都与公众利益密切相关，涉及经济、社会发展的许多重要事项。联系山西省的具体情况，还应将开发利用重大自然资源、重大突发公共事件应急预案的制定与调整以及其他重大民生问题一并纳入重大决策范围。二是重大行政决策法定程序必须明细化、条例化，对公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等各个环节逐项进行具体规定，出台实施细则。通过法定程序对行政权力运行的手段、方式、过程和步骤全方位地加以明确规定，绘制好重大决策运行的“路线图”，确保重大决策事项严格执行法定程序。

（二）完善行政决策的公众参与机制

公众参与行政决策并开展广泛监督，是民主政治的基本要求。“六权治本”中的“阳光行使权力、合力监督权力”也对公众参与和公众监督的问题进行了重点阐述，“要依托权力运行公开，把保障群众知情权、参与权和话语权切实纳入决策、执行、监督的刚性制度，力求做到全面监督而不是选择监督、长期监督而不是临时监督、实质性监督而不是形式上监督”〔4〕。具体应做到以下几点：一是全面推进政务公开。公众参与的实现程度与政务公开的开放程度息息相关，决策机构必须严格政务公开制度，加快完善各级行政机关信息服务平台和便民服务网，全面推行决策公开、服务公开、结果公开。扩大公众对重大决策的知情权和建议权，这是促使和保证公众参与的先决条件。要充分利用网络“即时互动、影响广泛”的特点，在民意收集、政策测试、政策解释、民意引导等方面拓宽渠道，使得民众参与决策更加同步化、有效化和常态化。二是拓宽公众参与主体和参与渠道。决策法定程序应当包括更多参与主体，以扩大决策参与的广泛性和代表性。要在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。建立“直通车”制度，切实保障党代表、人大代表、政协委员收集的社情民意能够得到及时有效的反馈。落实领导干部下基层调研常态化机制，畅通民意采纳和反馈的渠道，建立制度化和规范化的回应机制，使政府与民众实现充分信任和良性互动。三是加强公众监督的力度。公众监督是保证决策科学化、民主化，防止形式化、随意性，增强透明度、公开化的重要手段。要进一步完善决策前、决策后的监督规定，明确公众参与监督的主体、责任和程序，加大公众监督在各决策机构年度目标责任考核中的权重。

（三）实行重大决策咨询、论证、听证和后评估等制度

专家论证是科学民主决策的重要环节，可以有效防止行政决策的随意性。要高度重视和充分发挥智库在行政决策中的重要作用，在制定地区经济社会发展的重大发展规划、涉及群众切身利益的公共决策事项时，广泛开展政策咨询、专家论证、社会听证，在决策后开展后评估制度。具体应做到：一是开展决策咨询。决策机关在进行决策前，应向相关部门充分了解咨询有关的制度政策，力求做到心中有数。二是进行专家论证。决策机关应从省级智库中选择5名以上该领域的专家学者，重点就决策报告的科学性、实用性、可行性开展论证，形成书面意见，出具专家论证报告。三是组织决策听证。借鉴广东省重大行政决策听证的有关规定，明确决策听证的组织机关、参加人员、组织程序、听证结果运用和法律责任。在确定听证代表时，要扩大社会参与面，充分保证各利益相关方的广泛参与和合法权益诉求。四是对重大行政决策试行试点的，在试行期限届满前或者试点实施一定时间后，应当及时组织专家开展后评估工作。要重视后评估结果的运用，把它作为继续实施、调整修改或者停止执行重大行政决策的重要依据。五是保证决策机关决策的严肃性。对应当进行专家论证而没有进行，或者对专家提出的合理可行的论证意见和建议不予采纳进而导致决策不当、造成严重损失或不良影响的，应当依法追究有关行政机关相关责任人的责任。

（四）强化风险评估和合法性审查

风险评估和合法性审查是我国重大决策中必经的重要决策程序，是确保重大决策科学合法的“防洪坝”。山西省“六权治本”中的“制度约束权力”中明确提出，“要按照全面覆盖、全程到位、制度束权的要求，针对权力运行的关节点、薄弱点、风险点，建立健全各项规章制度”。我们要不断强化风险评估和合法性审查在决策中的重要作用，加快相关制度建设。一是要借鉴四川风险评估方面的经验做法，尽快研究出台《山西省社会稳定风险评估办法》。要明确规定对涉及公众切身利益和重大民生问题，包括地区发展规划制定、基础设施建设、公共财政投资等事项，社会稳定风险评估必须作为决策的前置条件和必要条件，确保出台政策的合法性、科学性、预见性和可操作性。通过社会稳定风险评估后，决策机关要对照社会稳定风险点，针对性地提出化解风险的工作预案和具体措施，防微杜渐，及时把风险控制在萌芽状态，逐步建立起本地区、本行业的风评制度体系。二是建立合法性审查监督约束机制。决策机关在进行决策前，必须先向同级政府法制机构提交决策草案，由其进行合法性审查。对没有提交审查或者经审查不过关的，不得开展之后的上会讨论。各级政府和部门要普遍建立法律顾问制度，成立由政府法制机构人员为主体，相关专家和律师为补充的政府顾问队伍。适时开展全省范围内的政府合同示范文本审查清理工作，最大限度地维护政府和合同管理相对人的合法权益。

（五）实行问责制度常态化、终身制

党的十八届四中全会提出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，完善责任追究制度是提高行政决策质量的客观要求。“六权治本”中的“严惩滥用权力”也提到“要健全完善责任追究制度。重点完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序，实现有权必有责、用权受监督、失职要追责、违法必追究”〔4〕。这就要求各级党政班子及其成员在决策时不仅要严格按照重大行政决策的法定程序实施，而且必须充分论证，谨慎决策，而集体讨论决定再也不能成为决策失误造成损失后不予追究的“免死金牌”。终身追究意味着不管涉及谁，不管涉及的是一个人还是整个班子，只要滥用行政决策权或失职渎职造成重大决策失误，都必须依法承担应有的法律责任。对于倒查出来的问题，不论责任人是否在位，不论职位有多高，都要坚决依法惩处。

要加强对主要领导权力的监督制约。按照中央和省委有关精神，坚决贯彻落实“一把手”不直接分管人事、财务、工程等具体事项，实行重大决策中主要领导末位表态等制度，优化权力运行机制，强化责任追究，逐步构建副职分管、正职监管、集体领导、民主决策的权力制衡机制，实现决策权和决策责任相统一。当务之急就是要尽快建立重大决策案卷制度，对行政决策的整个过程进行录音录像，并进行长期保管，确保决策留痕，为将来可能的追究责任和责任倒查提供依据，实现决策责任追究制度可量化、可操作、可追踪，唯此，依法科学民主决策机制才会渐趋完善。

〔1〕王德颖.重大决策法治化，重拳治理“乱作为”〔DB/OL〕. http://politics.people.com.cn/n/2014/1024/c1001-25897379. html，2014-10-24.

〔2〕胡建淼.依法科学民主决策，提高行政决策质量〔N〕.人民日报，2010-12-08.

〔3〕季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考〔M〕.北京：中国法制出版社，2004：11.

〔4〕王儒林.在中共山西省委十届六次全体会议上的讲话〔N〕.山西日报，2014-12-09.

Constructing and Perfecting Lawful Scientific and Democratic Decision-making Mechanism——Take Deep Practice of Study and Discussion in Shanxi Province

GUOYong
（Economic Research Center of Shanxi Government，Taiyuan 030001，China）

To standardize significant administrative decision-making is the important matter for construction of a law-based government.At present，there are still many problems in the courses of decision-making in some departments and organizations，such as the imperfection of procedure mechanism，the faultiness of public participation mechanism，insufficiency of impact of expert argumentation and lack of attention to risk assessment and validity check，etc.Therefore，we should lay down Rule of Procedure of Important Administrative Decision-making in Shanxi. Except for it，we should perfect mechanism of public participation in public policy，carry out the systems of consulting，argumentation，hearing and post evaluation of important decision-making，strengthen risk assessment and validity check，and implement normalization and life-long tenure of accountability system，making lawful，scientific and democratic decision-making mechanism perfect gradually.

lawful scientific and democratic decision-making mechanism；law-based government；risk assessment；validity check

D63

A

1009-1203（2015）02-0074-04

责任编辑 李 雯

2015-02-05

2015年度山西省政府重大决策咨询项目。

郭勇（1979-），男，山西沁县人，山西省人民政府发展研究中心助理研究员，产业经济学硕士，研究方向为科技创新与区域战略研究。