政府领导伦理责任的冲突及调适——基于公共服务的视角

姚贱苟，王红跃

（1.广西师范大学，广西 桂林 541004；2.山西省人力资源与社会保障厅，山西 太原 030006）

政府领导伦理责任的冲突及调适
——基于公共服务的视角

姚贱苟1，王红跃2

（1.广西师范大学，广西 桂林 541004；2.山西省人力资源与社会保障厅，山西 太原 030006）

高效履行政府领导伦理责任有利于推动公共服务目标的实现。目前，公共服务管理中政府领导伦理责任存在着内部伦理责任与外部伦理责任的冲突、主观伦理责任和客观伦理责任的冲突、科学伦理责任和价值伦理责任的冲突等。调适政府领导伦理责任，应坚持人民、权利、社会本位，健全公共服务相关制度，坚持公共服务绩效评估多元结合的标准，以更好地实现公共服务目标。

公共服务；政府领导伦理责任；责任冲突；责任调适

目前，传统、现代及后现代并存的中国，面临着复杂的社会现实，其政府管理方面也在经受着全方位的挑战。政府领导在公共服务中处于特殊地位，发挥着重要作用，且制约着公共服务水平。公共服务的确立和完善，是我国政府现在和未来的追求，因为公共服务对国家的繁荣和个人的幸福将产生着重要的影响。现代社会证明，任何国家公共服务的发展都离不开一个有效能的政府，一个有效能的政府关键在于政府领导行为的绩效，而领导行为的绩效又取决于伦理责任是否得以充分的履行。

一、政府领导伦理责任与公共服务的互联互动

公共服务是一项伟大的事业，它的出发点与归宿都离不开公共利益。政府领导天然的职责和价值选择是以公共利益的实现为首要目标，因此，从公共服务视角来研究政府领导伦理责任的形态和冲突，以及如何调适冲突，就可以更好地把握两者之间的逻辑关系及相互作用。

（一）公共服务的性质制约着政府领导伦理责任的选择

伍罗德·威尔逊曾说道，公共服务是最崇高的追求，投身于公共福利是最伟大的信仰〔1〕1。它揭示了公共精神、公共利益是公共服务人员应坚守的首要价值，这一点对于我国政府来说，更具现实意义。当前，政府的行政环境呈现出前所未有的复杂性，政府要权衡目标和利益的难度也超乎想象。政府是国家的代表者，国家是从众多的相互交织的力量中产生，这就意味着政府是众多不同主体利益互动的产物。现代政府的合法性要求政府应以社会存在和发展的公共利益作为首要标准，同时又必须在具体历史实践中平衡各种利益，各种不同利益虽不能等同于一个社会公共利益，但与公共利益又有不同程度的联系，甚至表现为公共利益的不同部分和形态，它们之间的关系完全不是非此即彼，而是有着错综复杂、千丝万缕的联系，这就使得现代政府领导行为难以作出非此即彼的选择，往往面临很多伦理责任的冲突。由此看出，政府领导要很好地服务于社会公共福利，其行为要得到社会的认可，首先在于要以公共服务和公共利益为本位充分履行伦理责任。

（二）政府领导伦理责任具有聚合性，对公共服务责任履行有协调作用

伦理与道德相关，都可表示“正当”和“善”的同义语，也作为“恶”和“不道德”的对立面存在，但相异的情形也很多，如某个人的行为用道德判断而不用伦理判断，道德有私德和公德之分，但伦理则不存在私人伦理和公共伦理之分。道德源于人的内心，属于精神性原则，表现为个体的应当，它具有内在性、主观性、个体性，伦理是内在道德的外在化，属于客观行为关系，是现实的群体规范，它具有外在性、客观性、群体性〔2〕4。领导伦理责任的要义，是在领导工作关系中，尤其是公共服务提供中更显伦理选择和伦理责任的多元性。从应然意义上看，领导行为代表组织而不代表个人，但在实践中，领导代表组织的行为又不可能与个人的内心修养俨然分开，所以领导伦理是难以与道德分开的。领导伦理责任是领导工作目标实现的保证，因为一个没有伦理和不坚守伦理的领导不可能把人民的公共利益作为出发点和归宿，也不能保证政府管理公共性的实现，更无法体现伦理价值的公平与正义。

政府领导要真正地满足人民对其角色的期望，就必须能够承担起伦理责任。作为领导，其重要性不在于有权力，而在于有责任，伦理责任是领导责任的关键。伦理责任按照库珀的分类，应为主观责任和客观责任〔3〕73-86，由于伦理责任包含主观和客观的特性，所以领导伦理责任是组织伦理的客观和个人道德主观交织在一起的集合体，并在实践中与政治、法律、经济、社会等责任难以分开。由此，最能体现公共服务中领导的伦理责任是兼具概括性和原则性的，它对公共服务中的领导其他责任形态具有统摄和协调作用，是领导责任体系中的核心。

（三）高效履行政府领导伦理责任有利于推动公共服务目标的实现

当前，我国正处于改革攻坚阶段，30多年的改革和经济社会发展为全面改革奠定了一定的基础，但也出现了许多深层次问题。

公共服务发展迫切需要政府体制改革，但改革不是一蹴而就的。提供公共服务是政府主要职能，政府管理本身有许多难以突破的且制约经济社会发展的瓶颈，需要从根本上改革政府管理制度和伦理价值。改革首先需要从我国政府管理主体的责任意识和责任伦理抓起。由于我国政府行政基本上坚持的是首长负责制，行政领导工作对社会产生广泛的影响，其责任意识和伦理关系到社会大众的福祉，因此，政府领导的伦理责任的确定和落实应是政府管理的核心环节和逻辑起点。提供公共服务本身是一个极为复杂的过程，在这个过程中，政府作为一支不可或缺的主体力量是公共服务发展的核心保证，公务人员是政府活动的实施者，而在众多的公务人员当中，领导所处的地位和作用、领导所坚守的伦理和履行的责任如何，从根本上决定了公共服务目标的实现程度，只有高效履行政府伦理责任，才有利于推动公共服务目标的实现。

二、政府领导伦理责任的主要冲突

急剧变化的外部环境，部门机动性、私有化以及权力下放运动的日益发展——要求我们重新思考公共服务的供应者以及供应方式问题〔1〕3。我国公共服务也正经历着上述相似的情形，政府领导面临公共服务时代的全方位挑战，且情形更为紧迫。也正如艾伦·劳顿所述，公共服务部门中的管理者是具有多种角色并带有不同动机和目的的复杂个体。公共服务中的管理是一项复杂的任务，包括处理组织内外的各种利益相关者的复杂关系〔4〕。这意味着政府领导在面临公共服务内外环境的挑战时，必然会处于很多冲突之中。

从公共服务角度来看，政府领导伦理责任主要是指在公共服务管理中涉及不同利益主体的利益关系中所应坚守的价值规范和违反价值规范时的后果追究。目前，我国政府领导履行伦理责任处于公共服务和政府管理方式大变革时代，出现了众多的不适应或冲突。由于各种伦理责任涉及面广又有交叉，因此，从不同的维度来考察，主要表现为以下三类伦理责任冲突：

第一类冲突是政府内部伦理责任与外部伦理责任冲突，这类冲突的原因在于政府领导既是政府内部系统的领导也是政府系统之外的社会领导，它不仅要坚守正确的中央与地方、中央与部门、部门与部门、行政机关与行政人员、行政人员之间的伦理并要承担由此产生的主要责任，而且也要坚守正确的政府与企业、政府与事业单位、政府与社会团体、政府与公民或公众之间的伦理并要承担由此产生的主要责任〔2〕8。政府内外不同主体存在不同的立场、评价及各自利益的客观差异，这些差异在很多时候就转化成为政府领导角色期望的冲突，因此，政府领导在伦理选择和责任承担时也往往陷入冲突。

第二类冲突是主观伦理责任和客观伦理责任冲突，这主要是以政府领导个体情形不同来界定的。因为领导伦理责任不仅表现为行为的客观关系的一面，也有个体内心道德的一面，既有客观性、外在性和社会性的一面，也有主观性、内在性和个人性的一面。客观的伦理及责任表现为对他人作出行为选择并负责，主观的伦理及责任表现为对自己作出行为选择并负责。客观责任来源于法律、组织机构、社会对行政人员的期待，而主观责任却根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰〔3〕84。政府领导既要履行来自法律、组织及社会对其规定的职责和义务，又要承担作为个体自我应对社会承担的伦理及责任，尤其是在新时代的环境中成长的领导，处在当前公共服务变革复杂的环境下，在面临差异很大的利益主体选择时，内心价值与外在规范的矛盾时有发生，主观与客观的冲突往往成为领导内心很大的困惑，由此导致领导工作的伦理责任冲突。

第三类冲突是科学伦理责任和价值伦理责任冲突，这类冲突可追溯到近百年的公共行政科学与价值的争论。代表工业社会的主要价值，如技术、效率、精确、质量等，是科学技术理性的一面，而代表人类社会永恒性的人文价值，如公共性、公平与正义等，以及后现代社会中的沟通、民主等，它们难以融合，这种力量聚集在本来具有目标多元化的公共服务中，就使政府领导工作很难开展，进而导致政府领导科学伦理责任和价值伦理责任的冲突。在我国全面深化改革和公共服务全方位推进的关键时期，政府领导伦理责任作为正确处理协调各方面利益关系和有效开展各方面领导工作的依据和保证，其冲突往往成为政府与社会各种冲突关系的反映。目前，我国政府管理方式和公共服务的转变，是一个更复杂更激烈更具有挑战性的历史过程。

三、政府领导伦理责任的调适

有效协调领导伦理责任的冲突是推进公共服务发展的前提，也是政府领导其他重要决策的基础。有效解决领导伦理责任冲突，应从我国社会主义根本原则、基本国情、公共服务实际出发，实现各方利益调整和完善。

（一）化解政府领导的内部与外部伦理责任冲突，应坚持人民、权利、社会本位，破除官本位、权力本位、部门本位

权力来自于人民，并为民所用，这是现代大多数国家的宪政理念。以往评价政府领导的工作，主要基于政府内部及其上级的认可，这种做法也是选任和提拔领导的主要依据，此时的领导伦理责任比较简单也不易发生冲突，只要能坚守韦伯式的“科层制”伦理责任即可视为理想的“领导伦理”。但社会发展的客观形势迫使政府的角色发生了根本性的改变，政府领导行为与绩效需要满足获取政府系统内外的期望和广泛认可。其实，这也符合优秀领导的成功法则，优秀领导无不是凝聚组织团体的智慧和力量并为社会和民众创造利益的人。从周公的“敬德保民，唯民其康”、姜尚的“仁政爱民利天下”、唐太宗的“君舟民水，安人宁国”、柳宗元的“吏为民役”、范仲淹的“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”〔5〕，到我党的历代领导人提出的“领导就是服务”、“三个代表”以及“执政为民”的领导思想，都充分表明了作为公共权力的行使者伦理责任的出发点和归宿。马克思曾说过，在选择职业时，我们应该遵循的主要指针是人类的幸福和自身的完美。领导者与社会密不可分，领导者是社会的责任者，领导者社会责任的本质是肩负人民群众的最大利益〔6〕。作为领导者，只要牢记并坚守这些根本原则，就能在工作实践中把握正确的方向。

具体到我国的公共服务提供，其本质就是满足最广大人民的根本利益的需要，改善和保障民生进步。领导在化解政府内外伦理责任冲突时，应坚持人民本位、权利本位、社会本位，这是领导工作的政治、法律、伦理等方面正确性的法则。当然，在公共服务管理实践中，需要加强协调，协调内外关系、上下关系、左右关系。关心培养人才，团结同事，满足公共服务人员的合理正当的利益、情感需要，是必不可少的。这不仅是政府自身发展的需要，也是政府满足社会发展的需要。公共服务是资源的再分配，资源的稀缺性致使任何分配都无法满足所有人的需要，但当政府领导面临内外冲突时，应该作为社会公共利益的维护者、仲裁者去处理冲突，并要把握下列原则：一是社会整体利益优先，二是要维护社会成员的平等权利与合理利益，三是帮助遭受不公正对待一方时，不能损坏其他群体合法权益。

（二）化解主观与客观伦理责任的冲突，应培养公共服务品格，健全公共服务相关制度

古今中外，官员道德和伦理的培养，都是政府组织极其重视的内容。从亚里士多德的伦理学中可以看出，城邦最高的善依赖于美德的形成，从儒家的“修身养性、内圣外王”中看出做人是为官的根本。官员是一种公共职业，领导则是公共职业中的标杆，领导的道德伦理不仅仅是自身的、家庭的，而且是与整个社会的各种道德伦理关系紧密相联的。官员或领导的伦理责任的缺失，伤害的不仅是小范围的受众，而且是大范围的付出代价。公共服务是民众生活保障和幸福追求的基本领域，公共服务领导伦理责任履行得如何直接关系到公共服务宗旨和目标的实现程度。

现阶段，政府领导的伦理责任所面临的冲突更为复杂，传统伦理的分化转型并未完成，现代社会伦理秩序又未完全形成。由于没有良好的伦理规范，少数领导迷失于道德的歧途，又置党纪国法于身外，继而使主观伦理和客观伦理责任双重缺失。公共服务需要领导的品格，但也需要有约束力的制度。经验证明，政府领导内心的道德抑或没有强制力的伦理是不可靠的，必须要与民主、法治、他律和制度建设良好地结合，才能形成符合时代要求的具有可问责的官员伦理。当然，领导品德还需要实践培养，只有经过有效的实践，品德产生才有深厚的土壤，我国政府领导良好伦理责任的形成离不开公共服务实践的土壤。

（三）化解科学伦理责任与价值伦理责任的冲突，应融合硬性标准与多元主体评价

一方面，现代公共行政或公共服务的专业性和技术性越来越高，社会公众有时难以对公共服务人员进行有效的监督和控制。没有充分的知情权和实质性的政务公开，政府之外的控制是难以奏效的，在实际的行政决策制定与执行中，更多的是依赖于主观判断和内部系统的专业过程控制。同时，公共服务是个系统工程，需要资源的有效配置和使用，它是外化的公共财政，公共财政的约束迫使公共服务领导面临资源有限下产生的技术、经济、效益、速度、精确等方面的硬性约束，对资源紧张的我国来说，这些硬性评估是领导无法回避的问题。另一方面，公共服务是社会范围内最广泛的公共行政活动，“政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理，还需要若干配角”〔7〕。公共服务的效果关系民众的切身利益，如果现代社会按照传统命令与服从的管理方式，那么，公共服务难以成功。现代公共管理已不是垄断管理，很多政府系统之外的主体，如社会组织、企事业单位、私营或外资企业、民间团体、志愿团体及个人等主体在我国都发挥着相当重要的作用。实际上，由于社会与政府的力量相互作用，民众与政府行政人员自我觉醒和互动，已经使沿袭传统的政府管理方式和风格难以为继。政府和政府领导要有效地完成政府的使命，必须认清社会环境的巨大变化并主动对政府的理念和方式进行重塑和调整，其中关键是对政府的问责，尤其是对政府公共服务的社会问责，这是公共服务满足公众需要的有力保障。从政府问责路径看，主要是外部问责、内部问责或两者结合，单一的问责路径，往往难以取得实效。

现代公共服务不仅是政府的事情，社会民众的权利、地位、意识在公共服务的生产和消费中也逐渐加强，民众不仅是产品的消费者，同时也会关心生产的过程。政府领导只有倾听民众的心声，拓宽民众参与公共服务全过程的渠道，才能更好地发挥社会的作用。发挥外部控制，是在促进民主的现代化治理，并可以避免公共行政领导借故不懂各种专业技术，逃避对公众负责现象。因此，在对公共服务绩效科学全面的评估中，必须化解领导的科学伦理责任和价值伦理责任的冲突，圆满地实现公共服务目标。

总之，政府领导伦理不仅仅局限于领导的道德修养与约束，因为它本质上是一个国家社会之中涉及众多责任复杂的集合体，因而，对领导伦理责任的科学定位和有效落实，必将对我国公共服务管理及经济社会发展有着重要的现实意义。

〔1〕〔美〕詹姆斯·S.鲍曼，等.职业优势：公共服务中的技能三角〔M〕.张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2005.

〔2〕张康之，李传军.行政伦理学教程〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2004.

〔3〕〔美〕特里·L.库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径〔M〕.张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2010.

〔4〕〔英〕艾伦·劳顿.公共服务伦理管理〔M〕.冯周卓，等，译.北京：清华大学出版社，2008：5-6.

〔5〕田广清，等.中国领导思想史〔M〕.上海：上海交通大学出版社，2007：241.

〔6〕荣仕星.论领导者责任〔M〕.北京：人民出版社，2004：8.

〔7〕陈庆云.公共管理研究中的若干问题〔J〕.中国人民大学学报，2001（1）.

责任编辑 李 雯

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1009-1203（2015）02-0070-04

2015-02-21

广西高等学校科研项目一般资助项目（201203YB026）；国家民委青年项目（2014-GM-078）；广西师范大学校级青年基金项目；广西社会科学重点课题（gxsk201412）。

姚贱苟（1976-），男，江西吉安人，广西师范大学政治与行政学院讲师，法学博士，主要研究方向为政府管理与公共服务。

王红跃（1974-），男，山西襄汾人，山西省人力资源与社会保障厅仲裁院副院长，法学博士，主要研究方向为行政执法和公共服务。