德国检察权配置概览

●朱超然/文

德国检察权配置概览

●朱超然*/文

德国检察制度是世界上最具特色的检察制度之一。在检察机关的组织结构和领导体制方面，德国以“三权分立”的议会内阁制为政权组织形式，检察机关属于具有司法属性的行政机关，实行“检察一体”的领导体制。在检察官的任职和晋升方面，德国检察官的职业准入制度非常严格，任命后非因法定事由和法律程序不被免职。在检察机关的职能方面，包括对刑事犯罪进行立案和侦查，提起公诉以及负责刑罚的执行等。在检察机关的监督制约方面，通过被害人、上级检察机关或司法部等方面的监督，有效防止检察权的滥用。

德国检察机关检察一体检察权

德国是欧洲最大的经济体和第二人口大国，早在19世纪中期，德国按照法国模式引入检察制度，并随着社会发展不断予以完善，使德国检察制度成为世界上最具特色的检察制度之一。目前，作为司法体制改革的有机组成部分，我国的检察改革已经全面启动，而检察权的配置无疑是改革的重点，通过对德国检察权配置的了解，有助于为检察改革提供有益的参考和借鉴。

一、检察机关的组织结构和领导体制

(一)组织结构

德国以“三权分立”的议会内阁制为政权组织形式，检察机关属于具有司法属性的行政机关。德国没有统一的检察院组织法和检察官法，其组织结构由法院组织法、刑事诉讼法等法律予以规定。在整个司法体系中，检察机关与普通法院对应设置，检察机关分为联邦总检察院、州总检察院和州检察院三级，普通法院分为联邦最高法院、州高级法院、州法院和地方法院四级，地方法院的检察事务由州检察院负责。在案件类型和地域范围上，检察机关的案件管辖范围与相对应的法院一致。

联邦总检察院是德国的最高检察机关，但它与各州检察机关之间不是领导与被领导的关系，只存在诉讼程序上的关系。联邦总检察院由联邦总检察长领导，对联邦司法部长负责并接受其领导。办公地点设在卡尔斯鲁厄和莱比锡，主要负责处理恐怖活动犯罪等涉及联邦整体利益的案件。各州设州总检察院和州检察院，州总检察长是州检察机关的最高首长，对州司法部长负责并接受其领导。在检察机关内部，可以根据案件类型设立不同的处室，具体情况取决于检察院的规模大小，如青少年犯罪处、谋杀伤害犯罪处、毒品犯罪处、经济犯罪处等。一个处里有若干个检察官，由高级检察官担任处长，负责全处的行政事务并把握业务平衡。其中，州总检察院通常被称为“中间环节”，既要接受州司法部的领导，又要对下属的州检察院进行监督和管理，主要手段包括：定期对下级检察院的业务工作进行检查;要求下级检察院对办理的大案、要案及时报告，就办案策略等问题进行协调;对下级检察院的年轻检察官进行岗前培训;处理对下级检察院的投诉案件;办理下级检察院上交的疑难案件;对下级检察院的工作岗位进行调整;开展国际刑事司法协助事宜;对下级检察院发出指令并协调各检察院之间的合作等。

(二)领导体制

德国检察机关实行“检察一体”的领导体制，检察官在执行职务时遵守上级的指令，接受同级司法行政长官的官方监督，但也具有相对的独立性。德国是联邦制国家，联邦和各州均有自己的立法机构、行政和司法机构，检察院的人事任命、财政预算、培训进修等，均由联邦和州的司法部负责。但是，司法部和检察院之间并不存在严格的命令与服从的关系，司法部主要是通过制定政策对检察工作进行指导，一般不过问具体案件。为了确保政策的执行，司法部有权就个案办理向检察院下达指令，如建议对某起证据不足的案件中止调查，但这种指令是建议性而不是强制性的，检察官可以对该指令提出异议，并通过上级与司法部进行协商。目前，德国理论界对司法部的个案指令权存在争议，认为其存在干预司法的隐患，但实践中尚未发现这种情况。

在检察机关内部，下级检察官必须服从上级检察官的指令，各级检察官必须服从检察长的指令，这一点使检察官的身份更类似行政官员。检察长通常会针对某类案件提出一项基本原则，要求检察官予以贯彻执行，如将涉及逮捕令的证据材料转换为电子文档，以提高诉讼活动的效率。此外，上级指令权还体现在：对于检察官在实习期撰写的公诉书，需要经处长签批才能发出;如果检察官不同意法院判决拟提出上诉，需要由处长或检察长批准;涉及国际刑事司法协助的文书，必须由检察长或副检察长签署。但是，检察官在业务工作中具有较强的独立性，甚至可以自行签发起诉书，对于文书收发等行政事务，则由统一的服务部门负责办理。除了重大、疑难案件之外，检察官一般不用向上级请示汇报。实践中，检察长和检察官如果对某一案件应否起诉发生了分歧，需要进一步了解情况，和检察官会谈，争取达成共识。如果检察官拒绝不接受检察长的建议，检察长有权对检察官办理的案件行使接管权和转移权，但实践中这种情况非常少见。

二、检察官的任职和晋升

德国检察官是公务员，权利义务由公务员法规定。联邦检察机关的检察官包括联邦总检察长、联邦副总检察长和联邦检察官;州检察机关的检察官包括州总检察长、州副总检察长、州检察长、州副检察长、高级检察官和普通检察官。此外，德国在州检察院设置“准检察官”职位，有权单独办理轻微的普通刑事案件。“准检察官”属于司法公务员，但不属于检察官序列，其地位低于检察官。

在德国，检察官是一个稳定且受人尊敬的职业，因此对法学院的毕业生十分具有吸引力，然而检察官的职业准入制度非常严格。德国检察官的培养主要依托大学的法律系，希望进入大学学习法律者，必须通过由各州组织进行的一年一次的高中毕业考试。学生获得进入大学法律系之后，要学习刑法学、犯罪学、民法学、法理学、法哲学、法社会学等课程，课程设置基本上与国家司法考试内容相对应。德国对包括检察官在内的司法职业人员的资格要求相同，即必须通过两次国家司法考试。第一次考试是在大学法律专业毕业之后，侧重于考察应试者的法学理论水平。通过第一次司法考试之后，需要在法院、检察院、律师事务所或政府部门实践至少两年，由有经验的法官、检察官、律师作为指导老师，通过实践熟悉办理案件的方法，才能参加第二次司法考试。第二次司法考试由国家统一命题，侧重于考察应试者的司法实务能力，由法院院长、检察长参与测评。德国司法考试制度的宗旨是选拔最优秀的法律人才进入司法官队伍，在通过两次国家司法考试之后，只有考试成绩达到良好或优秀的考生，才具备检察官的选任资格。由于担任检察官与担任法官的任职资格相同，在联邦和各州的层面上，检察院和法院之间的人员流动较为频繁，以防止司法人员的业务素质过于单一。

在德国，检察官职务晋升由司法部决定，而不是由检察长决定。为了保障检察官享有公平晋升的权利，当检察长、副检察长或高级检察官出现空缺以后，实行公开选拔。检察官职务晋升以考核的方式进行选拔，无需组织专门考试，检察官的学历水平、办案工作和调研能力等都是重要的考核指标。由于德国没有规定检察官职务必须逐级晋升，当州检察院的检察长出现空缺时，每个检察官从理论上都有资格报名。但事实上，主管部门会公布空缺职位和录用条件，通常要求具有下一级职位的工作经历，越级晋升在实践中极为罕见。在州的层面上，检察官职务晋升须由本人提出申请，州总检察院审核并推荐人选，州司法部根据工作考核选拔他们认为最优秀的检察官任职。同时，德国实行上级检察院从下级检察院中遴选检察官的制度，以保证上级检察院检察官具备较高的业务素质和丰富的实践经验。新任检察官必须先在州检察院工作，经过一段时间后才可以选拔到州高级检察院任职。

德国的检察官是终身制，一旦任命，非因法定事由和法律程序不被免职。由于德国对检察官规定了严格的考试制度和升迁制度，因而普遍素质较高，但因选拔严格、所需时间长，也使得检察官的平均年龄偏高。

三、检察机关的职能

德国检察院在刑事诉讼中具有十分重要的地位和作用，它是侦查机关、控诉机关和执行机关，其职能包括对刑事犯罪进行立案和侦查，提起公诉以及负责刑罚的执行等。

(一)实际控制并指挥警方的侦查活动

德国实行“检警一体化”的侦查模式，尽管检察院和警察机关是两个相互独立的机构，分别隶属于司法部与内政部，但检察院对于警察享有侦查业务上的领导权，即对警方在各阶段的侦查活动进行领导并对其合法性予以监督。检察官在侦查中具有非常广泛的权力，如果认为案件证据达到了“初始嫌疑”的程度，就可以对案件进行侦查。但是，由于检察院缺乏足够的人员、专门的侦查技术和设备，除非案情特别重大，或者警方在侦查过程中需要通过检察院向法院申请有关强制措施的令状，检察院很少直接进行侦查，往往委托或授权警察进行大部分侦查工作。在实践中，公众主要向警察报案，警察接受报案后，通常以书面或口头的方式通知检察官该案件的存在。检察院可以向警察发出具体指令，如讯问犯罪嫌疑人的时机、频率和内容，或者对犯罪现场发现的痕迹进行检测等。如果不涉及重大案件或强制措施的令状申请，检察官一般不会干涉警察的调查活动，但有权决定提起公诉或中止侦查程序。警察既要执行检察机关的委托和命令，又要在侦查结束时将证据一并移交检察机关，不具有决定终结侦查程序的权力。警方需要采取逮捕犯罪嫌疑人、电话监听、搜查住宅等强制措施的，需要通过检察院向法院提出申请，相关证据还要达到“紧迫嫌疑”的程度。从某种意义上说，检察院在侦查活动中类似于“头脑”，而警察类似于“身体”，这种权力配置比其他国家显得更具有独立性和权威性。

(二)享有较大的公诉裁量权

检察院在调查结束之后，如果认为证据达到了“足够怀疑”的程度，就可以向法院提起公诉。过程中，检察官需要遵循客观公正义务，不应站在追求胜诉的立场、而应该站在客观立场上进行活动，努力发现并尊重事实真相。据德国检察官介绍，检察院应当是保护犯罪嫌疑人、被告人免于警察滥权和司法专横的“世界上最客观的机构”。在庭审过程中，起诉书、调查文件和被告人个人资料是检察官的主要工作文件。作为正式的法律文书，起诉书的撰写有着固定的要求，以突出被告人的个性化特征，通常包括法院的名称，被告人个人情况，作案的时间、地点，对行为人的指控，法律条文和相关证据等。对于重大犯罪案件，检察机关还要对被告人的社会环境、生活状况等进行分析。如果起诉书缺乏个性化内容，法院会把起诉书退回检察机关要求补正，如果检察机关拒绝补正，诉讼程序即宣告终止。此外，检察官在作出起诉决定后，要及时通知参与案件侦查的警察;如果被告人有犯罪记录，要及时通知作出先前判决的法院，并将储存于联邦刑事犯罪记录档案中心的资料提交法庭;如果发现被告人的律师存在不当行为，要及时通知律师协会，由其采取制裁措施;如果被告人属于外国人，要及时通知外国人管理局。

起诉法定主义历来被视为德国刑事诉讼的重要特色，但经过近年来的立法改革之后，在轻微案件中确立了起诉便宜主义，检察官的公诉裁量权不断扩大。对于可能判处徒刑以上的重罪案件，检察院如果不起诉还需要征得法院的同意;对于轻罪或情节显著轻微的犯罪案件，检察官通过权衡之后，可以充分行使公诉裁量权——其结果多为不予起诉。权衡可以从犯罪嫌疑人的“再社会化”和对社会公益的保护两方面进行，如犯罪嫌疑人是否具有刑事违法性或社会危害性认识，危害行为的社会影响，危害结果是否可以得到控制或补偿，是否具有为了社会公益而追诉的必要性等。此外，《德国刑事诉讼法》还规定了附条件不起诉制度，这是考虑到节约司法资源的需要，对轻微刑事案件作出的一种处理方式，也被视为刑事协商制度中的起诉协商。在该制度中，法律规定的条件并不是绝对的，检察机关也可以根据个案情况设定不同的条件，主要包括：一是给付金钱。对于涉及交通肇事、盗窃、抚养义务的案件，行为人可以对违法行为所造成的损害提供一定形式的赔偿，赔偿和被害人的损失应当是等值的，即被害人不应通过赔偿获得额外利益。除此之外，检察机关还可以要求行为人向养老院、红十字会等公益机构进行捐助。二是公益劳动。检察机关提出条件时要充分考虑行为人的承受和支付能力，对于低收入者和失业者而言，条件通常是特定时间的公益劳动，如园林绿化、社会救助或服务等。三是刑事和解。这种和解的前提是行为人认识到自己的罪责并承认过错，通常需要介入专门的调解人，目的是保持家庭、社会和睦。四是参加培训。如检察院要求交通肇事者参加交通规则培训班，其目的是保护公众利益免受再次侵害。在确定条件之后，检察机关可以根据情况变化修改设定的条件，如行为人失业后，可以将支付赔偿金改为从事特定时间的公益劳动。检察机关要监督行为人是否满足了特定的条件，一旦未满足上述条件，对行为人的追诉即随之启动。

德国检察机关是法定的上诉机关，而且属于法律明确授权的法律救济权力主体，即检察机关可以为了维护被告人的利益而提出上诉。德国对于轻罪案件采取了三审终审制，如果州检察院不服地方法院的一审判决，需要相继向州法院和州高级法院提出抗诉，才能由州高级法院作出最终裁判;对于重罪案件采取二审终审制，检察院对于州法院的一审裁决不服的，可以不经州高级法院直接抗诉至联邦最高法院。在州高级法院及以上的审级，主要是对案件的法律适用和诉讼程序进行审查，而不是对案件进行事实审。

(三)负责刑罚的执行

根据《德国刑事诉讼法》的规定，检察院是针对成年罪犯的执行机关，对需要执行的裁判应当交付检察院，由检察院作出必要的安排。法官判决后，负责执行的检察官要与其它部门合作，保证判决得到执行，但是检察官并不直接进驻监狱进行监督。根据州法律的规定，检察院也可以是赦免机构。在德国，刑罚的执行分为动态和静态两种，检察机关的刑罚执行权，实际上是负责指挥警察执行逮捕、搜查等人身强制措施等;对于判处监禁刑的罪犯，仍由隶属于司法部的监狱负责。

四、检察机关的监督制约

为了防止检察权的滥用，德国在扩大检察机关职权和增强其独立性的同时，采取了多种措施对检察权进行监督：一是通过刑事诉讼程序的设计，由被害人对检察权的行使进行制约。德国刑事诉讼法规定了强制起诉制度，当被害人接到州检察院终止诉讼的决定时，有权向该院的上级检察院即州总检察院提出申诉。上级检察院审查后可以决定继续进行诉讼程序，也可以维持终止诉讼的决定。如果被害人仍然不服，可以向州高级法院申请作出强行起诉决定。州高级法院可以驳回申请，也可以决定提起公诉，检察官必须正式提起公诉。但在进一步的诉讼中，检察官仍然可以坚持自己的主张，甚至可以建议法院作出无罪的判决;二是上级检察机关对下级检察机关进行监督。这体现在两个方面，对人的监督和对案件的监督。上级检察机关有权通过访谈的方式了解检察官的工作情况，有权不定期的抽查下级检察官办理过的案件，对案件质量进行评价;三是由司法部对检察机关进行监督。司法部作为政府的代表，遇有重大案件和重要事项，会要求检察院在办案过程中及时进行报告，监督的重点是社会民众较为关注的案件，如经济犯罪、环境犯罪、政治家和议员的犯罪、极端组织的犯罪等，如果发现存在违法情况，司法部会要求检察院予以纠正。司法部对检察院进行监督的另一途径是接受公民的投诉，包括针对检察院工作的投诉和针对检察官的投诉两类。来自司法部的监督也并非“外行监督内行”，德国联邦司法部在现有的公职人员中，有近百名是来自联邦各州的法官、检察官，他们先是经州检察院、州总法院推荐，被借调到联邦司法部工作一定时间，合格者直接调入，具体从事对检察院的监督工作。这种来自于被害人、检察机关内部、司法部的监督更具有操作性，不仅有利于检察机关依法进行调查、起诉工作，而且使政府对辖区内的犯罪状况有一个总体把握，也为立法和行政工作提供了参考。

*中国人民大学公共管理硕士［100872］