关于实行国家机关“谁执法谁普法”责任制的实践与思考

胡向东（安徽省司法厅）

党的十八届四中全会明确提出实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，是在新形势、新常态下对普法工作提出的新任务、新要求，也是深入开展法治宣传教育面临的新机遇、新挑战。如何有效推动落实“谁执法谁普法”普法责任制，对于切实发挥法治宣传教育在全面依法治国的基础作用，具有十分重要的现实意义。目前全国各地相继出台落实“谁执法谁普法”普法责任制的具体举措，对推动形成“大普法”格局有一定促进作用，但在实践中也存在不少问题，在一定程度影响普法责任制真正落地见效。本文结合安徽省落实普法责任制相关情况，对进一步推动落实普法责任制提出几点思考。

一、“谁执法谁普法”普法责任制历史沿革及现状

（一）“谁执法谁普法”普法责任制的历史沿革。“谁执法谁普法”普法责任制是党的十八届四中全会首次提出，但其内涵一直贯穿历次发布的普法规划和人大决议中。1991年，全国人大“二五”普法决议提出“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体，各企业、事业组织都应当认真向本系统、本部门、本单位的公民进行法治教育，积极开展依法管理工作”，明确了国家机关和相关单位对内部人员的普法责任。1996年、2001年中央宣传部、司法部相继出台的“三五”、“四五”普法规划中，提出要建立法制宣传教育工作责任制，落实各地、各部门普法责任。2011年出台的“六五”普法规划更是明确提出“谁执法谁普法”工作原则，要求各部门各行业负责本部门本行业法制宣传教育工作的同时，积极面向社会开展本部门本行业相关法律法规的宣传教育。在此基础上，四中全会提出的“谁执法谁普法”普法责任制，是对普法责任的进一步深化，使普法不再是相关单位的附带性、衍生性工作，而是成为单位的基本工作职能。

（二）“谁执法谁普法”普法责任制的现状。以安徽省为例，“六五”普法规划实施以来，全省各地、各部门按照“谁执法谁普法”的原则要求，深入推进法治宣传教育和依法治理工作。尤其是在党的十八届四中全会之后，各地、各部门认真落实“谁执法谁普法”普法责任制，积极履行普法主体责任，切实发挥法治宣传教育在全面推进依法治省、服务经济社会发展、维护社会和谐稳定等方面的重要作用。

1.做好制度设计。全省各地、各部门均成立由党政主要负责同志任组长、相关单位和部门负责人为成员的领导小组，进一步完善明确领导小组工作制度、成员单位工作职责，结合各自实际，制定了本地、本部门实施普法规划的具体意见或普法规划任务分解方案，从组织领导、责任分工、经费保障等方面予以落实。合肥、亳州、铜陵、芜湖、安庆等市专门制定“谁执法谁普法”的相关规定。今年上半年，全省召开了推进普法责任制电视电话会议，省委、省政府主要领导分别就落实普法责任制作出重要批示。会后，省依法治省领导小组办公室根据成员单位梳理的履职法律法规编印了《执法普法目录》；一些地市相继出台文件，就推动普法责任制落实提出具体要求。

2.强化责任落实。每年召开全省法治宣传工作会议、领导小组成员单位会议及联络员会议，总结上年度普法工作情况，部署安排当年法治宣传教育重点工作。以省依法治省办名义印发年度法治建设和法治宣传教育工作要点，发布年度重点普法目录，突出抓好重点法律法规的宣传普及。以“法律六进”为抓手，制定“法律六进”每一“进”工作工作制度，明确省政府各部门认真履行“法律六进”每一“进”的牵头和协办职责，开展“法律六进”示范点创建，推动形成目标明确、责任具体、配合有力的普法工作格局。各地也相继通过签发“普法通知书”、签订“普法责任状”以及发布重点普法目录等形式，明确相关部门普法任务和责任。

3.加大监督考核。全省各地各部门积极探索考核评估机制，采取综合考核和专项考核、阶段性检查和专项督查相结合等多种形式，不断加大考核力度。2013年，全省各级政府将法治建设纳入政府目标管理考核，实现了普法任务由“软任务”向“硬指标”的重大转变。部分地市将普法纳入机关效能建设考核，加强对市直部门普法工作考核。省直相关部门将普法纳入本系统年度实绩考核和年度目标考核，进一步落实部门普法责任。2015年上半年，省人大常委会对全省普法责任制落实进行了执法检查，并听取了省政府关于落实普法责任制的报告，开展了满意度测评。宣城市人大常委会对5个政府组成部门的学法用法普法执法情况进行评议，并进行无记名投票。

二、推进“谁执法谁普法”普法责任制落实存在的问题

（一）普法责任制责任主体不明确。党的十八届四中全会提出实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，但实践中对普法责任制的实施主体存在模糊认识。主要表现在三个方面：一是结合四中全会决定，从字面意义上认为各级国家机关是实施主体。二是从逻辑层面认为实施主体是具有行政执法职能的国家机关。三是对实施主体进行扩大理解，认为除各级国家机关外，应当还包括人民团体、企事业单位和社会群众组织。由于存在模糊认识，造成目前对普法责任制实施主体的不明确，也使各地在落实普法责任制上存在较大差异，不利于形成普法工作整体合力。

（二）对执法普法的界定存在误区。“谁执法谁普法”是指实施主体在执法过程中，要对所依据的法律法规开展宣传教育。在落实“谁执法谁普法”具体实践中，一些地方和部门对“执法、普法”的理解过于片面。比如，一种观念认为“执法”就是行政执法，对于司法机关及其公职人员依法实施法律的行为，不认为是执法行为；另一种观念对“执法”的理解过于偏狭，认为只有执法检查、行政处罚才是执法，对依法履职的行为的则不认为是执法行为。四中全会明确提出实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，而不是“行政机关”。因此，对“执法”的狭义理解和片面认识，都不利于“谁执法谁普法”普法责任制真正发挥实效。

（三）执法与普法缺乏有效衔接。以行政执法为例，我国现行法律已明确规定，行政执法者在实施行政执法活动时应当告知当事人实施行政行为的法律依据和理由。这在一定程度上，明确了执法者普法的任务，但与落实普法责任制的新要求相比还有较大差距。这其中的关键点是执法与普法环节的衔接问题，既要与原有行政执法告知普法有所不同，又要在此基础上体现出执法普法的特色。从目前实践中来看，执法普法的模式还基本停留在“告知”形式，普法的实际效果不明显。尽管目前全国部分省份以及安徽省一些地市出台的普法责任制实施意见或办法，但对于如何把普法融入执法全过程等问题没有作细致规定。

（四）缺乏配套的普法保障机制。实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制后，机关承担的普法任务相比较过去更为艰巨，现有的人力、物力等保障水平与新形势的要求还存在一定的差距。如何通过优化人员配置、落实经费保障等手段适应普法工作需要，并且不过多增加机关单位负担、不挫伤从事普法工作的积极性，是摆在落实普法责任制面前的现实问题。此外，普法责任追究机制的不够健全，也是影响普法责任制落实的一个关键因素。目前，不少地方已将普法纳入政府目标管理绩效考核、机关效能建设考核、精神文明建设考核等，在一定程度上推动普法责任逐步“硬化”，但在实践中还缺少对普法责任落实不到位的责任追究机制，导致一些单位、部门在普法工作中热情不高、积极性不足，普法的实际效果大打折扣。

三、推进落实“谁执法谁普法”普法责任制的思考

普法是一项长期而艰巨的任务，也是一个十分复杂的系统工程。推动落实“谁执法谁普法”普法责任制，不仅是全面依法治国的重要制度性安排，也是健全普法宣传教育机制的，提升普法依法治理实效的重大举措。为进一步发挥普法责任制的重要作用，推动普法工作向更高层次迈进，结合当前落实普法责任制存在的问题，提出几点建议。

（一）加快普法立法顶层设计。推动制定普法工作立法是抓好普法责任落实的现实需要，目前全国过半数省份、直辖市相继制定法治宣传教育工作条例，对推动部门单位、行业领域等落实普法责任具有积极的促进作用。以安徽省为例，今年重点抓好法治宣传教育条例修订完善工作，并将“谁执法谁普法”普法责任制写入其中，在立法层面保障了普法责任制落实的刚性。为此，建议在国家层面出台法治宣传教育法，将落实普法责任制的具体要求“法律化”，不仅有助于保障普法工作权威性和稳定性，同时也有利于解决各地普法工作中各自为政、法令不一的问题，切实推动形成普法整体合力。

（二）厘清普法责任制实施主体。明确实施普法责任制的主体是抓好普法责任落实的基本前提。当前存在对实施主体界定存在的模糊认识，不利于普法责任真正落地见效。为此，建议把政府及其部门、审判机关、检察机关以及法律授权的具有行政执法权单位、组织等法律实施的单位作为国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的主体。党委、人大、政协、事业单位、人民团体和社会团体等，结合落实普法责任制的要求，按照“谁主管谁负责”原则，面向社会开展法治宣传教育。

（三）完善普法责任制运行机制。良好的普法责任制运行机制是抓好普法责任落实的根本途径。一是健全制度保障机制。结合地区、部门、行业领域实际，制定出台落实普法责任制的具体意见或方案，加快推进实施普法责任制步伐；建立健全媒体公益普法责任制，发挥媒体普法宣传优势，全面落实媒体公益普法责任；建立普法工作联席会议制度、登记备案制度、通报制度等，进一步督促相关主体落实普法责任。二是完善人力、物力保障机制。加强普法工作机构建设，合理优化人员配置，不断配齐配强工作力量；加强机关工作人员法治培训，着力打造一支专业化的普法队伍；加强普法志愿者队伍建设，积极发挥社会资源优势，不断壮大普法队伍力量；推动建立实施重大普法活动专项资金补贴和普法经费动态保障机制，逐步提升普法工作经费保障水平。三是建立科学评价机制。在将“谁执法谁普法”普法责任制情况纳入精神文明创建工作考核、纳入省机关效能考核、纳入领导干部政绩考核等基础上，对不履行普法责任或履行不到位等情况进一步明确责任后果，增强对不落实普责任制行为进行责任追究的可操作性；积极引入普法工作社会评价机制，制定科学、量化的评估考核指标，公平客观评价普法实效，以管用的评价手段倒逼相关主体落实好普法责任。

（四）加大执法普法工作创新。不断加强执法普法工作创新是抓好普法责任落实的重要手段。各责任主体应积极推进执法普法工作理念创新、方式方法创新和载体阵地创新。一是突出以人为本理念，大力宣传与执法对象、服务对象密切相关的法律法规，引导群众依法表达利益诉求，依法维护自身合法权益。二是加强新媒体技术运用，积极推动责任主体在其门户网站开设法治宣传教育板块，广泛借助微博、微信、移动客户端等新媒体平台开展普法教育，把新媒体建成法治宣传教育适应社会群体动态需求的重要平台。三是注重建立以案释法长效机制，加强执法司法案例整理编辑工作，面向社会公众发布行政执法典型案例，让群众感受到更加生动直观的法治教育。四是加强执法与普法衔接，积极探索执法司法事前、事中、事后普法模式，推动将普法贯穿于执法司法全过程，切实发挥好普法对促进严格执法、公正司法、全民守法的基础性作用。