普法依法治理工作的生命力在于创新

张德成（内蒙古自治区司法厅副厅长）

一、回顾与反思

回顾历史，全民普法始于上个世纪八十年代中期。1985年11月，中共中央、国务院批转了中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》。同月，全国人大常委会作出《关于在公民中基本普及法律常识的决议》。以此为起点，组织开展了声势浩大、史无前例，世界各国发展史上独一无二的普法教育，时至今日已经完成了六个五年普法规划。

——1986年至1990年是第一个五年普法阶段。这一时期普法教育的特点是启蒙教育，普及法律常识。主要任务是学习普及“九法一条例”。内蒙古自治区确定的任务是“十一法一条例”，增加了《草原法》和《民族区域自治法》。在全国第一次法制宣传教育工作会议上，时任中共中央总书记胡耀邦接见与会代表并作重要讲话。“一五”普法轰轰烈烈，各级领导亲自参加法律闭卷考试，领导的重视程度，群众的关注度空前高涨。

——1991年至1995年是第二个五年普法阶段。“二五”普法在继续抓好宪法等基本法律知识普及的同时，强调了部门专业法律知识的宣传教育。重点是：法制宣传教育要以宪法为核心，以专业法为重点，坚持学用相结合的原则。开始朝着结合实际，紧贴干部群众工作、生产、生活密切相关的法律需求，来确定普法工作的思路和学习要求。

——1996年至2000年是第三个五年普法阶段。重点强调普法与依法治理相结合，形成以基层依法治理为基础，以地方依法治理为主体，以行业依法治理为支柱的依法治理三大工程，较“二五”普法有了量的提高和质的跨越。在这一时期，党的十五大确定了依法治国的基本方略，并载入宪法。

——2001年至2005年是第四个五年普法阶段。重点是以“两个转变、两个提高”为核心开展普法依法治理工作，即“努力实现由提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变，全面提高全体公民特别是各级领导干部的法律素质；实现由注重依靠行政手段管理向注重依靠法律手段管理的转变，不断提高全社会法治化管理水平”。

——2006年至2010年是第五个五个普法阶段。主要以“法律六进”为载体，注重开展多种形式的法治创建活动，开展了法治县市、民主法治示范村创建工作。

——2011年至2015年是第六个五年普法阶段。其主要目标是：通过深入扎实的法制宣传教育和法治实践，深入宣传宪法，广泛传播法律知识，进一步坚定法治建设的中国特色社会主义方向，提高全民法律意识和法律素质，提高全社会法治化管理水平，促进社会主义法治文化建设，推动形成自觉学法守法用法的社会环境。

从“一五”普法到“六五”普法，从最初的让公民具备基本法律知识到以确立法律意识为核心的公民法律素质的提高，从要求公民知法守法的单纯义务观到在全社会牢固树立权利与义务相统一的并重观，从灌输式、被动式的宣传教育模式再到法治文化建设的积极推进，每一步都在按照法治中国的蓝图，奋力前行，“普法”不再仅仅是法律知识的宣传，更是为依法治国、建设现代法治国家打下法治意识的文化根基。

虽然历经30年普法，取得了明显的成效和进步，但成绩不易估计过高过大。普法活动的实际效果与预期效果之间仍然存在较大差距。在这样的背景下，我们除了坚持不懈地开展普法活动之外，还需要反思如何才能使普法活动达到更好的效果。尤其需要去深思影响普法活动效果的各种因素，并对症下药，切实收到普法实效。30年普法依法治理工作存在以下方面的问题：

（一）机制不健全，制度保障不力

普法依法治理工作是一项长期的战略任务，但这项工作仍处在靠各级领导的重视，靠人为力量去推动，靠“运动式”去推动的阶段。哪个地区和单位的领导重视了，普法工作的力度就大，成效也明显；哪个地方领导不重视，普法工作就上不去，也搞不好。普法工作随着领导人注意力的转移而转移，没有可靠的机制和制度保障。一是机构不统一。有的省（市、区）成立了依法治省（市、区）领导小组，有的成立了又撤销了，有的依法治省（市、区）办公室设在司法厅，有的设在人大，有的在党委办公厅，有的在政法委，个别的有编制，有的机构是长设机构，但多数省（市、区）还没有，造成上下业务不对口。从而严重制约着职能作用的发挥。二是职级不统一。各省（市、区）普法领导小组办公室职级不统一。党的十八届四中全会后机构又在大改组大变动，从中央到地方这一问题仍没有得到解决。三是立法滞后，没有法律保障。普法依法治理工作既没有列入国家立法规划，也没有列入司法部的立法规划，难以使这项工作实现常态化，职能职责、编制、经费没有制度和法律保障。

（二）重点普法对象学法用法成效不够明显

一是确定的重点对象过于宽泛。“五五”、“六五”普法规划把公务员、青少年、企业经营管理人员、农民都列入普法重点，已占全国人口的80%以上。重点应该是少数，多数不能称为重点。二是领导干部学法用法守法没有硬性制度保障，基本流于形式。学法考试对领导干部来讲只是走过场，有的连过场都不走；特别是领导干部任前法律知识考试制度，落实起来难度更大。因为中组部对这项工作没有具体要求，地方难以设定这一门坎。三是青少年的学法，特别是学校教师、计划、课时、教材四落实，真正落实的不太多。党的十八届四中全会提出要列入国民教育计划，这需要国家教育部出台政策予以落实，并作为对学校考核达标的重要指标。同时在中考、高考试题中法律知识占有一定的份量，才能促使学生提高学法的积极性和主动性。

（三）普法依法治理工作的方式方法有待进一步改进

一是典型培树不够。推广典型是开展普法依法治理工作的有效方法。但近年来，真正具有复制性、具有推广价值的典型太少。虽然也开了几个现场交流会，但效果不太理想。特别是法治创建工作在典型培树方面做的还很不够。二是普法依法治理联系点的作用没有发挥好。建立联系点制度，是开展普法依法治理工作的一个很好尝试。但多年来，有点没联系，有制度没落实，没有真正发挥应有的作用。三是要加大对少数民族地区普法依法治理工作的支持、扶持和指导力度。在少数民族地区如何开展普法依法治理工作，需要在理论和实践上进行认真的研究和探讨。现在我国有5个民族自治区，30个自治州，120个自治县（旗），1248个自治乡。在民族地区开展普法依法治理有其自身的特点和规律。但多年来，在这方面的研究和探讨不够，有针对性的指导更没有，影响着少数民族地区普法依法治理工作的深入开展。

二、思考和建议

普法依法治理工作是贯穿整个法治建设过程的基础性工作，是建设法治社会的前提。党的十八大和十八届三中、四中全会对普法依法治理工作提出新的视角，我们必须从建设法治中国的高度来定位。要站在建设法治国家、法治政府、法治社会高度来思考谋划，要与建设社会法治文明相联系。要充分认识普法依法治理的领域更宽、范围更广、内容更多、形式更活、涵盖法治文明的方方面面，包括法治理念、法治精神、法治文化、法治环境、法治实践等等。

（一）树立“三个意识”

一是要树立大局意识。法治宣传教育要紧跟中央部署和发展大局，为全面深化改革，促进经济社会发展提供服务和保障。要注重紧扣民生热点问题，如食品、药品、环保、社保、改制、规划、拆迁等问题开展法治宣传教育。只有围绕中心，服务大局，才能提升普法依法治理工作的地位，才能引起各级党委、政府的关注，才能得到各级领导的重视和支持，才能大力推进普法依法治理工作。二是要树立服务意识。做好普法依法治理工作必须坚持群众观念，要面向基层，贴近群众，服务社会。普法依法治理工作的出发点和落脚点是服务广大人民群众，就是要维护和保障群众的根本利益。因此，要动员、教育、引导广大群众积极参与、热心支持法治宣传教育工作，让群众学法有动力、守法有成效、用法有收获。三是要树立创新意识。创新是普法依法治理工作顺应时代发展新要求、满足人民群众新期待的生命力所在。没有创新，普法依法治理工作就没有发展、没有提升、没有生命力。所以，要认真总结30年普法依法治理工作经验，按照党的十八届三中、四中全会精神，加大普法依法治理创新工作力度，不断增强工作针对性和实效性。

（二）实现“四个转变”

一是由普及法律知识向培育公民法治精神转变。普法教育不仅仅是使民众了解有什么法律和法条，更重要的是对法治理念的培养。现在我国有240多部法律、700多部法规，8000多部地方性法规，让民众学习和掌握这么多的法律法规是不可能的。普法任务是要让公民知道遇到问题、矛盾、纠纷通过法律渠道解决问题。所以，在普法过程中，最迫切需要普及的是法治精神和理念，规范公权、保障民权，在全社会树立法律的权威，使每个公民，尤其是领导干部养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的好习惯。二是由守法教育向守法教育与维权教育并重的转变。30年的普法着力点放在对公民的遵法守法教育，成为守法的公民。而一些权力的任性导致公权力严重侵害公民合法权益的事情时有发生，从而造成群众对法治信仰的动摇和怀疑。所以树立公民的法治精神，不仅需要守法意识，还要培育维权意识。权利意识也是普法的一项重要内容。充分保障权利是构建法治社会的基础。三是由注重法治宣传向注重法治实践的转变。普治结合，过去是以普为主，但没有解决好公民信法、守法、敬法的问题。公民的法律态度，不仅取决于法律规定了什么，更取决于法律在国家权威机关被怎样尊重、服从和严格执行，因而国家权威机关及其公职人员守法的环境从一定意义上关系着法律信仰培育的成败。如果说对法律信任与否取决人们心中塑造的法律形象，那么一旦司法不公或执法违法，或者腐败堕落，普法所努力建立起来的人们心中法律的高大形象就会轰然倒塌，进而断然与法律疏离，甚至漠视法律，守法的观念自然会被摧毁。四是由运动式普法向常态化普法转变。30年普法基本上是运动式的普法，常态化、制度化、法制化的普法工作很少。要认真总结回顾30年普法的成败得失，把一些成功、有效、管用的工作用制度的形式固定下来，长期坚持下去。要认真研究普法依法治理规律性的东西、形成一个完整的普法依法治理工作体系、制度体系和理论体系。要加快立法步伐，把普法依法治理工作真正上升到法制层面，使其有法可依，实现普法工作常态化。

（三）完善“五个机制”

一是建立目标管理机制。各级党委政府要将普法依法治理工作纳入经济社会发展规划，纳入年度重点工作任务、纳入领导班子和领导干部年度实绩考核目标，纳入年度重点督查工作范围。二是建立普法宣传社会联动机制。认真落实“谁执法谁普法”责任制，强化各部门的普法责任，明确各部门的职责任务，每年度要进行责任公告，并建立“谁执法谁普法”工作报告制度、督查督办制度、考核通报制度。三是建立分析研判机制。法治宣传工作是社会性工作，主要为社会提供公共产品、能否适销对路是生命力所在。要创设掌握、分析公民法律知识水平、法律素质水平、法律行为水平总体情况的预测机制，以便清醒认识经济、社会发展对法治精神、法治环境的需求及二者的差距。要依托“12348”公共法律服务平台、普法网、政务微博等，加强舆情信息收集。委托社会第三方开展法治宣传教育工作知晓率和满意度调查，畅通反映群众法治需求、法律服务需求的制度化渠道，构建“需求、研判、反馈、供给”一体运作模式。四是建立考核评估机制。绩效评估是衡量普法工作的重要依据，科学的评估体系能够确立正确的质量观，能够公正客观地评价普法工作的效益。应当尽快建立起具有可操作性的普法工作效果评价指标体系。评估体系包含“全民普法效果的总体评估”“特定普法活动的总体评估”和“普法成果定性与定量评估”三个层次，由此建立一套相对合理的立体化普法绩效评估长效机制。五是建立媒体公益普法宣传机制。明确各级各类媒体公益普法任务，实现国家、省（市、区）、地市、县主流媒体法治专栏、专题节目的全覆盖，同时要加强新技术新媒体在普法中的运用。

（四）推进“六个创新”

一是普法理念要创新。要树立“大普法”工作理念，即：民主、科学、依法立法的过程就是最好的普法；严格依法行政的过程就是最好的普法；严格公正司法的过程就是最好的普法；严格法律监督的过程就是最好的普法；提供优质法律服务的过程就是最好的普法。要坚持普治结合，注重在实践中创新，促进普法与治理、普法与文化、普法与公民道德建设、普法与法治实践相结合。突出宣传法治实践的重要作用，不断提高普法教育的实际效果，用普法教育引导法治实践，在法治实践中加强普法，从而深入推进普法的实际效果。二是普法形式要创新。针对不同对象，分类施教，跳出灌输式、说教式、条文式的普法模式，加强普法的针对性；深入开展法治宣传教育主题活动，推进法治宣传教育向面上拓展、向基层深化。坚持贴近实际、贴近基层、贴近群众的原则，注重运用以案说法、法治文艺汇演、法治动漫微电影征集和法律知识巡回展等丰富多彩的方式，增强法治宣传教育的亲和力。三是普法阵地要创新。要通过法治文化广场、文化长廊（街）、大讲堂等有形载体，开展群众喜闻乐见的普法活动，推进覆盖城乡的普法体系建设，构建“纵向贯通、横向衔接、整体覆盖”的普法体系，引导公民尊法学法懂法守法用法。四是普法机制要创新。国家应立法以法律形式确立普法的组织、机构、职能、责任、义务等 。统一规范普法工作的领导组织及其办事机构的名称、编制、经费、人员、职责、职权等，架构起工作机构实体化、工作内容法定化、工作程序规范化、工作制度完备化的实施模式，彻底解决普法工作刚性不足，统一性不够的缺失。五是依法治理要创新。法治创建要以县市为重点和突破口，以法治政府建设为重点，以“民主法治示范村”“民主法治社区”等基层民主法治创建活动为基础，以行业依法治理为支撑，开展多层次多领域的依法治理工作。六是保障机制要创新。要畅通法治教育的财政供给渠道，特别是社会团休、行业协会、学校、社会媒体等非官方的法治教育活动经费应当重点落实和扶持，激励、培植、壮大范围广泛的社会法治教育力量。要加大对普法经费投入的制度保障，加大对普法依法治理专项经费使用情况的管理和督查，真正实现普法经费专款专用。同时，还应广泛利用社会资源，通过社会捐款，建立普法基金，吸纳、扶持普法志愿者队伍等。