生态补偿制度建设的“浙江模式”

沈满洪 谢慧明 王晋 等

浙江省于新世纪之初就开始了生态补偿制度的探索，并于2005年在全国各省市自治区中率先出台了省级层面的生态补偿条例，成为了我国生态补偿制度建设的“先行者”。因此，调查研究浙江省生态补偿制度的探索过程、主要成效与完善对策对于浙江省推进生态补偿制度并在其他地区推广浙江经验具有重大意义。

一、浙江省生态补偿制度建设的十年回顾

(一)德清县率先在县级层面进行生态补偿机制探索

1.制度设计:区域内富裕地区对贫困地区补偿。地处浙江省北部的德清县在2004年被原国家环保总局命名为国家级生态示范区。该县的西部区域是全县水源涵养区和生态林的集中分布区，位于筏头乡境内的对河口水库更是全县的主要饮用水源。多年来，德清县西部乡镇为保护这一带生态和这一片水源牺牲了一定的经济发展机会，故该区域的经济发展水平与全县的中东部地区的经济发展水平相距甚远。2004年，该地区农民人均纯收入低于全县平均水平330元/人，乡镇人均财政收入只占全县平均的1/3。为了加快建设生态德清的步伐、缩小县域内富裕地区和贫困地区的收入差距、实现该县“创经济强县、建生态德清、构和谐社会”的目标，德清县于2004年组织开展了为期一年的生态补偿机制课题调研并提出了按照“谁受益、谁补偿”和“多元筹资、定向补偿”的原则建立生态补偿机制的建议。2005年3月德清县政府出台了《关于建立西部乡镇生态补偿机制的实施意见》。德清县成为浙江省第一个在县级层面实施生态补偿机制的区县。

2.制度特色:小补偿与大补偿。德清县在生态补偿机制的具体实践过程中，充分融入了以生态补偿资金为主的“小补偿”以及建立西部地区保障型财政体制的“大补偿”。“小补偿”的具体方式主要体现在两个方面:一是建立生态公益林补偿基金。对西部地区国家级和省级重点公益林按每年每亩8元的标准补偿，对其他生态公益林按每年每亩4元的标准补偿。二是建立全县生态补偿基金。在县财政预算内安排100万的同时，县政府再分别从全县水资源费中提取10%、在对河口水库水资源费中新增0.1元/吨、每年从土地出让金县一级所得部分提取1%、从排污费中提取10%、从农业发展基金中提取5%。把这些生态补偿金纳入县财政专户管理，专项用于西部地区环保基础设施建设、生态公益林的补偿和管护、对河口水源的保护以及因保护西部环境而需关闭外迁企业的补偿等。“大补偿”的具体方式为:建立西部乡镇财政基本保障型体制。根据财政收入规模将莫干山镇和筏头乡归为保障性财政体制，乡镇分成所得税为40%，增值税为70%。

(二)杭州市率先在市级层面全面推行生态补偿政策

1.制度设计:生态受益区对生态功能区补偿。“十一五”以来，杭州市委、市政府始终坚持“环境立市”的方针政策。为了贯彻落实杭州市委“环境立市”战略、全面推进杭州生态市建设，根据《中共杭州市委、杭州市人民政府关于加快推进杭州生态市建设的若干意见》精神，杭州市政府于2005年5月31日出台《中共杭州市委办公厅、杭州市人民政府办公厅关于建立健全生态补偿机制的若干意见》。该文件提出了根据“保护者受益、损害者付费、受益者补偿”、“统筹协调、共同发展”、“政府主导、市场参与”、“公平公开、权责一致”的原则设计生态补偿机制。

2.制度特色:创建了一套较为科学的生态补偿标准指标体系。首先，杭州市明确规定了补偿资金的来源，要求整合现有的市级财政转移支付和补助资金，建立生态补偿专项资金。从2005年起，杭州市财政在原有10项生态补偿政策方面已安排1.5亿元资金的基础上，再新增5000万元，使专项资金规模达到2亿元。其次，杭州市明确了补偿的重点领域，如市区大气环境污染综合整治;钱塘江、太湖流域水环境整治、环境重点监管区域和重点行业污染整治;生态建设示范工程、“百村示范、千村整治”和“生态公益林建设”等，并强调在流域交接断面加强水质自动监测系统和重点污染源自动监测系统建设。第三，杭州市还建立了生态补偿的行政激励机制，积极启动绿色国民经济核算研究;主张在流域生态环境质量指标体系的基础上综合使用万元GDP水耗和万元GDP排污强度等指标创建一套科学的生态补偿标准核定体系。

3.政策成效:实现了生态资源保护的经济效益化。杭州市是第一个明确提出把生态资源保护和利用定位于“一种特殊的公共产品消费”的城市，并率先在市级层面提出通过政府调控与市场化运作相结合的方式逐步建立公平公正、权责统一的生态补偿机制。杭州市在生态补偿机制的探索中受益颇丰，人居生态环境质量明显改善，500万人的饮水安全得到保障，杭州市也成为浙江省唯一一个连续四年获得生态省建设考核优秀的市，下属的13个县(市、区)，均被评为“国家环保模范城”或者国家级生态示范区。

(三)浙江省率先在省级层面正式实施生态补偿制度

1.制度设计:加大对省内源头地区的补偿力度。各地的自主探索为生态补偿的推行创造了条件。浙江省政府按照“统筹协调，共同发展、公平公正，权责一致、循序渐进，先易后难、多方并举，合力推进”的原则，于2005年8月26日出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》。该文件明确提出:加大财政转移支付进行生态补偿的力度;积极加强资源费征收使用和管理并增强其生态补偿功能;继续探索区域间生态补偿方式并支持欠发达地区加快发展。仅2005年这一年，浙江省财政就安排了生态环保建设专项资金18.4亿元，同比增长107.7%。国内出台的第一个省级层面的生态补偿文件，标志着浙江省开始自上而下的推行生态补偿制度。

2.制度特色:专项试点与全流域补偿。浙江省政府于2006年4月28日印发了《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》，在钱塘江流域源头地区率先实行省级财政生态环保专项补助试点政策，从2006年开始每年安排2亿元，对钱塘江源头地区10个县(市、区)依据生态公益林、大中型水库、产业结构调整和环保基础设施建设等四大类因素进行考核，由当地根据自身生态环境保护重点安排使用。按照“谁保护，谁受益”、“权责利统一”、“突出重点，规范管理”和“试点先行，逐步推进”的原则，对钱塘江流域干流和流域面积100平方公里以上的一级支流源头所在的经济欠发达县(市、区)加大财政转移支付。2008年2月29日，在总结完善钱塘江源头地区试点工作经验的基础上，浙江省政府办公室印发《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，决定对境内八大水系干流和流域面积100平方公里以上的一级支流源头和流域面积较大的市、县(市)实施了生态环保财力转移支付政策，并以省对市县财政体制结算单位为计算、考核和分配转移支付资金的对象，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。由省级财政作为省域范围内进行生态补偿转移支付的主体，解决了生态补偿的责任主体问题，也确保了市县政府的既得利益和积极性，建立了生态补偿的长效机制。

3.制度成效:实现了经济效益、社会效益和生态效益多赢。2012年，按照“扩面、并轨、完善”的要求，对生态环保财力转移支付的范围、考核奖罚标准、分配因素和权重设置等做了进一步修改完善，将转移支付范围扩大到了全省所有市县。省级财政安排生态环保财力转移支付资金从2006年的每年2亿元提高到2012年的15亿元。生态补偿机制很好地促动了地方对“GDP至上”旧思维的深刻反思，将生态文明内化为绿色发展需求，实现经济效益、社会效益和生态环境效益多赢。

(四)浙皖两省率先开展跨省流域生态补偿试点工作

1.制度设计:从省内补偿扩展到跨省补偿。新安江发源于安徽省黄山市境内，地跨浙皖两省，流域总面积达11674平方公里，是浙江省最大的入境河流，也是钱塘江的正源，其中流入千岛湖的水量占总入湖水量的60%以上，而且位于下游的千岛湖是浙江重要的饮用水水源地以及长三角地区的战略备用水源。随着对境内八大水系生态补偿实践的不断深入，浙江省认识到跨省的入境河流水质的重要性，并以新安江流域为切入点，与安徽省进行协商，开始着手实行跨区域流域生态补偿的试点工作。在财政部、环保部的主持下2009年8月制订出台了浙皖两省《新安江流域跨省水环境补偿方案》。浙江省认可以交接断面湖泊标准水质改善作为补偿依据，对新安江上游的安徽省进行生态补偿。

第三，深刻反思这些措施和手段带来的不良后果。上述问题的存在从深层次来看，不只是商业模式的问题，更与价值观和文化有关。开放获取已经出现异化现象，在学术传播体系中形成了新的鸿沟，将发展中或不发达国家以及缺乏公共资助的科学工作者推到了鸿沟的另一边。因此，2018年“国际开放获取周”把“多元化、平等和包容性”提到了优先目标的高度。

2.制度特色:生态保护补偿与生态损害赔偿相耦合。在浙皖两省的不断协商推动下，2010年12月，国家财政部、环保部在新安江流域生态补偿试点酝酿的同时，先行拨付了5000万试点启动资金。在国家层面的组织协调和浙皖两省的共同推进下，2012年由国家财政部、环保部牵头，浙皖两省正式签订协议，多年积极争取的全国跨省流域生态补偿机制试点正式启动实施。试点按照“明确责任、各负其责，地方为主、中央监管，监测为据、以补促治”的原则，以“中央补偿为主，地方补偿为辅”的政府补偿模式开展补偿。补偿资金额度为每年5亿元，其中中央财政出资3亿元，浙江、安徽两省分别出资1亿元，年度水质达到考核标准(P≤1)，浙江拨付给安徽1亿元;水质达不到考核标准(P＞1)，安徽拨付给浙江1亿元;不论上述何种情况，中央财政3亿元全部拨付给安徽省。资金专项用于新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理、生态保护等方面。

3.制度成效:打破了流域生态补偿“走不出省界”的困境。跨省流域生态补偿试点是浙江省生态补偿的又一个制度创新，构建了“以公平竞争、协同合作、互通有无为主”的跨省流域生态补偿协商平台，打破了流域生态补偿“走不出省界”的困境，为其它地区开展跨省流域生态补偿工作提供了重要的经验。自跨省流域生态补偿试点以来，新安江流域的水质得到了改善，2011－2013年新安江流域总体水质为优，跨省界街口断面水质达到地表水环境质量标准II－III类。环保部公布的监测数据显示，与2008－2010年三年均值相比，2013年街口断面高猛酸盐指数、总氮、总磷年均值分别下降 1.2%、6.9%、11.3%。

截至2014年，全省11个地级市均制定了生态补偿相关的政策，并具体开展了生态补偿的实践工作，市域覆盖率达到100%，省内八大水系源头地区县域覆盖率达到100%。浙江省对省级以上公益林的补偿标准从2004年的8元/亩提高到2013年的25元/亩，省级以上财政补偿资金从2004年的1.52亿元增加到了2012年的5.62亿元。浙江省环保补助资金而言，在2006年至2013年期间共投入生态补偿专项资金86亿元，每年分别为2亿元、6亿元、8亿元、10亿元、12亿元、15亿元、15亿元和18亿元，呈现出逐年递增的趋势。

二、浙江省生态补偿制度建设的主要成效

(一)生态效益得到提升

1.森林资源及其价值显著提升。浙江省自2004年全面建立森林生态效益补偿制度以来，浙江省公益林建设取得了显著成效，森林资源快速增长，生态环境得到了极大改善。据浙江省《2013年森林资源及其生态功能价值公告》显示，全省林地面积661.27万公顷，其中森林面积604.06万公顷;活立木蓄积2.82亿立方米，其中森林蓄积2.52亿立方米。全省森林覆盖率59.34%(若按浙江省以往同比计算口径，则森林覆盖率为60.82%)。全省森林植被总生物量4.13亿吨，森林植被总碳储量2.04亿吨;森林吸收二氧化碳5656.67万吨，释放氧气 4129.72万吨;森林生态服务功能总价值达到3978.05亿元。随着浙江省生态补偿制度的实施，浙江省全省活立木蓄积量呈现稳步上升趋势。而且，浙江省森林资源的龄组结构、树种结构逐步趋向合理，森林生态状况进一步得到改善，森林生态服务功能得到进一步发挥，浙江森林正由“数量持续增加”向“数量增加、质量提高与结构改善并进”的方向发展。

2.环境治理与保护成效显著。由于水系源头担负重要的生态功能，浙江省2006年钱塘江源头地区开展生态环保专项补助试点并且在2008年对浙江省推行全流域八大水系源头地区生态环保专项补助。以淳安县为例，全县强化污染源头整治和环境保护基础设施建设，突出污水处理设施建设，环境治理能力得到持续改善。总投资达5.5亿元的南山、坪山、汾口、城西四座城镇污水处理厂及配套管网工程相继建成并投入使用，总设计处理能力达到3.5万吨/天，目前城西、坪山已执行一级A标排放标准。截至2013年年底，全县425个行政村污水处理设施覆盖率为92.4%。环保基础设施趋于完善，生态环境治理能力得到明显提升。除了水系源头专项补助资金以外，省财政还设立了“千村示范、万村整治”、“万里清水河道”、农村面源污染治理和能源生态建设、城镇污水及城乡垃圾集中治理、工业污染治理等专项资金，对农村环境整治和城镇污水、城乡垃圾集中治理及工业污染源治理实行财政补助贴息政策，这些生态治理的相关举措促进了重点区域、重点污染源的治理，对改善环境质量意义重大。

3.生态环境质量有明显改善。浙江省政府于2006年4月28日印发了《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》;2008年浙江省政府办公室印发《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，在全国率先实现省内全流域生态补偿。浙江省境内八大水系水环境质量在实施流域生态补偿之后有了明显的改善。2004年，据八大水系、内陆河流和湖库的169个省控断面水质监测结果统计，52.1%的监测断面水质达到或优于地表水环境质量 III类标准(其中 I类水质为4.1%、II类为 24.9%、III类为 23.1%)，16.6% 的监测断面水质为IV类，31.3%的监测断面水质为V类或者劣V类。而在浙江省在2005年出台生态补偿政策，对境内的水系逐步进行生态补偿，各大水系的水质有了明显的好转。直至2013年，据全省221个省控断面监测结果统计，水质达到或优于地表水环境质量III类标准的断面占63.8%(其中 I类 9.1%、II类 27.1%、III类 27.6%)，全省III类标准以上水质比2004年提高了11.7个百分点，IV类占15.4%，V类和劣V类占20.8%，III类标准以下水质比2004年降低了许多，水质改善明显。

(二)经济效益得到增加

1.受偿居民收入明显增加。浙江省生态补偿制度实施十年以来，在增加受补偿区县居民收入，提高这些地区人民群众生活水平上发挥了不小的作用。一方面，受补偿区县居民可以因为保护地区生态环境获得补偿资金，提高其收入水平。以公益林生态补偿为例，2014年9月浙江省省级以上公益林最低补偿标准由去年25元/亩提高到27元/亩，2015年还将再提高到30元/亩，这样大力度的补偿将惠及全省广大林农。按照27元/亩的补偿标准，丽水市遂昌县云峰街道下马村的一户林农可以得到除公共管护经费外的1.6万多元补偿资金①祝梅、何晓玲、陆阳:《浙江提高公益林补偿标准》，《浙江日报》2014年9月12日，第2版。，并且林农得到的补偿资金额也在随着补偿标准的增加而增加。浙江省2006年在钱塘江流域源头地区率先实行省级财政生态环保专项补助试点政策，也使得钱塘江源头地区周边居民获得部分受益。另一方面，浙江省生态补偿制度的实施与生态功能规划区对接，按照生态重要程度的不同将生态功能区划分为四级并且规定了各级生态区的准入门槛。重要的生态功能区虽然限制发展经济的重工业，但是可以充分发挥生态环境、自然资源等比较优势，以旅游业为依托，大力发展生态经济，这样可以极大地增加受补偿地区居民的收入，真正实现“绿水青山就是金山银山”，使人民群众因保护地区生态环境而生活富裕。

2.地区产业结构开始优化。生态补偿制度促进地区产业结构调整和优化。浙江省在2006年以钱塘江源头地区为试点开展了对源头地区的生态保护专项补助，这其中就包括产业结构调整方面的补助。若因环保要求需要淘汰、限制规模和搬迁的化工、医药、造纸、制革、印染、冶炼、水泥、味精等重点污染企业，对当地财政收入造成影响的，省政府设置专项资金予以补偿。在这些高污染高耗能企业逐渐被淘汰的同时，生态农业、旅游业等一批新兴的生态产业呈蓬勃发展之势。以淳安为例，淳安县为了加快发展生态经济、推进生态富民，重点推进以旅游为主的服务经济的发展，并力推全县区域景区化，积极做大做强“绿道经济”，打造千岛湖休闲度假圈。2014年1－7月份，淳安县共接待游客555万人，实现旅游经济总收入45.9亿元，同比增长10.4%和10.5%。上半年服务业增加值增长13%，在第一产业和第二产业增幅趋缓的情况下，为生产总值保持8.1%的增幅做出了主要贡献。

(三)社会效益得到彰显

1.协调了经济—社会—生态关系。浙江省虽然是我国东部经济比较发达的地区，但是仍然面临着不同地区经济发展不平衡、地区环境保护责任和利益不平衡的问题。随着社会经济发展，对重要河流生态系统保护区域环境保护目标的要求不断提高，制约了保护区经济发展。生态补偿制度很好地解决了这一矛盾，下游对上游的经济补偿不但能够使上下游之间经济环境协调发展，还能够很好的改善上下游区域之间的关系，更好的促进社会和谐②陈锦其:《浙江生态补偿机制的实践、意义和完善策略研究》，《中共杭州市委党校学报》，2010年第6期。。2005年浙江省曾经爆发了多次生态环境引发的群体性事件，实施生态补偿制度以来，流域上下游、左右岸之间的社会和谐度明显提高。

2.加快了生态文明制度建设进程。2005年浙江省在全国率先出台《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，完成了生态保护从无偿到有偿的历史性变革。杭州、湖州、绍兴、嘉兴、宁波市等地级市县(区)在此指导下，自上而下结合自身的实际情况也纷纷出台了关于生态补偿的相关政策法规。截止2014年，浙江省11个地级市均制定了生态补偿相关的政策法规，浙江省具有地方特色的生态补偿的法律体系初步形成。例如，温州市出台了《温州市人民政府关于建立生态补偿机制的意见》(2008)、《温州生态园生态补偿专项资金使用管理暂行办法》(2011)、《温州市生态补偿专项资金使用管理办法》(2011)等文件。为了使生态补偿政策更具针对性，大多数县市也出台了相关政策。

3.发挥了生态补偿制度典范效应。浙江省生态补偿制度改革的十年探索为生态补偿制度在我国的全面推行树立了一个范例，同时证明这一制度是可行的。浙江省在这十年探索里，解决了很多问题，推动了很多相关制度的创新，这为其他地区的制度移植和实施提供了宝贵的经验和启示。

三、浙江省生态补偿制度建设的完善对策

(一)进一步明晰生态补偿主体

1.明晰生态保护补偿主体。浙江省生态补偿主体基本上局限于政府。在流域生态补偿中，用水户作为流域生态服务的直接受益者，应该是流域生态补偿的主体，然而，由于我省并没有对流域生态补偿的主体作出明确的规定，主体不明确以至于责任分担不明，政府不得不成为了流域生态补偿的责任主体，这使得各级地方政府财政负担很重。实际上，政府不应该是流域生态补偿的责任主体，至少不是唯一主体。按照“谁受益，谁付费”的补偿原则，就必须将生态保护受益者纳入到补偿主体之中。对此，要根据实际情况区别对待:第一，在生态保护受益主体能够明晰、而且生态效益可以计量的情况下，应该由受益者补偿。例如，在千岛湖引水工程中，杭州市居民和企业作为受水方，用水多少、水质如何等都是可以计量的，在这种情况下应该通过用水户有偿使用的方式实施生态补偿。第二，在生态保护受益主体不能明晰、而且生态效益无法计量的情况下，应该由政府补偿。例如生态保护的碳汇效益，到底谁在受益、受益多少等难以界定，因此，只能采取政府补偿方式。当然，政府补偿可以采取多种方式补偿，既可以有上级政府补偿下级政府，也可以下游政府补偿上游政府，还可以上下级政府共同补偿。第三，在生态保护受益主体部分可以明晰、生态效益部分可以计量的情况下，应该采取混合补偿。能够明晰和计量的部分采取受益者补偿，不能明晰和计量的部分采取政府补偿。

2.明晰生态保护受偿主体。在浙江省的生态补偿实践中，生态公益林的补偿是真正补给林农的:按照27元/亩的标准直接补给保护生态公益林的林农。但是，在其他领域的补偿基本上以项目形式补给政府的，没有考虑到参与生态保护的居民和企业。由于生态保护具有典型的正外部性，如果参与生态保护的居民和企业没有得到应有的补偿，会导致两个严重的后果:第一，挫伤生态保护者的积极性，可能出现生态破坏的败德行为。第二，无视生态资源的宝贵价值，出现过度使用和浪费使用的现象。因此，基于生态保护是政府、企业、居民共同保护的结果，因此，受偿主体也应该是政府、企业和居民。例如，淳安县在分配中央政府、浙江省政府、杭州市政府以及可能来自用水户的生态补偿资金的时候，应该分别考察政府、企业、居民由于特殊严格的生态保护而导致的政府税收的损失、企业利润的损失、居民收入的损失。以此作为依据分配生态补偿资金，真正按照“谁保护，水受益”的原则使得每一个保护者均得到补偿。

(二)进一步提高生态补偿标准

1.进一步提高补偿标准。浙江省生态补偿标准总体上处于全国领先的水平。但是，根据学者们的测算，实际补偿额度与应该补偿额度之间依然存在差距。生态补偿标准偏低在一定程度上削弱了保护生态环境的积极性和能力。例如对淳安县的调研反映当前公益林补偿标准低于林地所产出的经济价值和生态价值。淳安县现有生态公益林建设面积236.3万亩，其中省级以上重点公益林211.1万亩，公益林面积占全县林业用地面积的44%。2014年9月，经浙江省政府同意，浙江省级以上公益林的最低补偿标准提高到了27元/亩，以25年的轮伐周期为准计算出来的用材林的经济效益则是104元/亩，实际公益林补偿标准仅仅是林地经济价值的四分之一。在德清县的调研中发现，由于高山茶经济效益明显，德清县县域周边部分地区出现了农户毁林种茶的现象，如果出现大面积砍伐森林植被种植茶叶容易导致水土流失，对生态环境造成破坏。就此，必须进一步加大生态补偿标准。一方面要加大纵向的政府财政转移支付:一是要明确重点、指向清晰，增加对重点生态补偿对象、地区和范围内财政资金的支持力度;二是要逐步增加生态环境保护专项资金额度，各级财政要提出相应的配套政策，形成省、市、县三级财力资源在推动建立生态补偿制度上的聚合作用①张鸿铭:《建立生态补偿机制的实践与思考》，《环境保护》，2005年第2期。。另一方面要加大横向的区域政府间的财政转移支付力度，让生态补偿的利益相关者都参与进来。横向的区域政府间生态补偿还需要政府部门主导，由政府搭建协商平台，完善支持政策，引导开发地区和受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、共建园区等方式实行生态补偿②吴国庆:《完善生态补偿和奖惩机制的对策建议》，《政策瞭望》，2013年第11期。。

2.探索编制资产负债表。浙江省生态补偿机制在实施过程中存在补偿标准“一刀切”的现象。“一刀切”的补偿标准使得一些地区出现了“过度补偿”、“低补偿”和“踩空”的现象③王健:《我国生态补偿机制的现状及管理体制创新》，《中国行政管理》，2007年第11期。。因此，要探索制定自然资源资产负债表，为确定生态补偿标准提供技术支撑。自然资源资产负债表旨在核算自然资源资产的存量及其变动情况，以全面记录当期(期末－期初)自然和各经济主体对自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值活动，评估当期自然资源资产实物量和价值量的变化。这可以摸清某一时点上自然资源资产的“家底”，全面反映经济发展的资源消耗、环境代价和生态效益，可以作为生态环境补偿标准设计的基础。以自然资源资产负债表为依据，对于自然资源资产增值的地区应该给以补偿，对于自然资源资产贬值的地区应该要求负补偿，对于自然资源资产增值越多的地区越应该多补偿。

(三)进一步完善生态补偿方式

1.继续完善政府补偿。浙江省生态补偿实践中，总体上呈现出“纵向财政转移支付较多，横向财政转移支付较少”的现象。浙江省进行的较多是财政专项补偿，主要是以省财政转移支付和专项基金为主，且以纵向转移支付占绝对主导地位，而区域之间、流域之间、不同群体之间的横向转移支付很少，生态资源开发地区、生态服务受益地区与生态资源保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制。纵向财政转移支付是通过上级政府拨付财政转移资金给下级地方来实现对于各项生态环境保护项目的经济补偿。横向财政转移支付是以实现流域生态服务水平均等化为主旨，实行的一种同级政府财政资金转移，主要是富裕的生态受益方向贫困的生态保护方转移财政资金④葛颜祥、王蓓蓓、王燕:《水源地生态补偿模式及其适用性分析》，《山东农业大学学报》，2011年第2期。。另外，浙江省实施生态补偿制度以来，各类生态建设工程由相关职能部门牵头管理，导致林业、农业、水利、环保、国土等部门分头建设、分头补偿，分散了有限的人力、物力和财政资源。由于生态补偿工作缺乏整体性和协调性，使各生态补偿没有整体的规划，各地市出于自身利益的考虑，盲目的申报生态建设项目，重复建设现象明显。浙江省要推进政府补偿渠道的多元化:一是创新政府补偿政策。就生态补偿的资金来源而言，固化政府领域的生态补偿资金来源。具体来说，在与生态建设相关的财政收入中划出一部分，或实施资源有偿使用制度，或针对负的生态效益外溢所形成的生态惩罚性收入，或征收土地出让金，或恢复开征环境补偿费等，并从中切出一部分设立一个由浙江省政府主导的生态补偿基金委员会，按照专项资金管理办法进行管理。二是优化财政转移支付。形成完整的补偿网络对于实现补偿渠道多元化是最为有效的保障，它需要中央政府、地方政府、民间补偿机构组织的介入，需要有效结合金融机构、环保社团及公益组织的参与。同时，在现有的浙江省财政转移支付制度中增加调整因子，也是一条重要途径。调整因子的设计会给地方政府一个明确的政策信号，即保护政策环境也能得到好处，从而增强各类生态补偿客体保护生态环境的积极性。三是完善财政管理政策。现有政策与生态补偿制度最大的矛盾是生态补偿管理的部门化与生态补偿责任的地方化之间的矛盾。因此，要强化环保部门的职能，全省生态补偿的职能应该由环保部门统筹，生态效应生产地与收益地政府的协商应由环保部门来进行仲裁。

2.积极探索市场补偿。浙江省生态补偿基本上局限于政府补偿，市场补偿缺失。市场补偿是政府补偿的有益补充，它是生态补偿制度创新的主要方向，具有补偿主体的多元化、补偿主体的平等自愿性、补偿机制的市场激励性等特点。随着市场化程度的提高，浙江省各级政府将以“弱干预”的方式给予补偿，为市场补偿的发育提供保障，而市场在生态补偿中的地位将日益凸显。同时，充分利用市场资源筹集生态补偿资金:一是通过生态成本内置为企业内部成本，实现资源环境有偿使用，通过约束机制来促进企业形成生态保护、生态建设和生态补偿的资金源。二是通过政府政策引导，如减免税、贴息、优惠的政策性贷款等，利用激励机制，引导社会资金成为生态补偿资金的来源，以弥补政府补偿方式的缺失①任勇、冯东方、俞海等:《中国生态补偿理论与政策框架设计》，中国环境科学出版社2008年版，第174－179页。。

(四)进一步健全生态补偿法律法规

1.加快推进国家层面的生态补偿制度立法。我国至今尚未出台“生态补偿法”，现有涉及生态补偿的法律法规分散在多部法律之中，并且对于生态补偿也只有原则性的描述，很少涉及生态补偿的主客体，对补偿方式、标准等内容亦没有详细的规定，缺乏系统性和可操作性。由于上位法的缺失，导致在生态补偿的试点过程中，各部门之间出于自身利益考虑，难以协调配合。生态补偿制度上位法的缺失，使得生态补偿制度的开展单纯地依靠地方政府政策的推动，制度的运行缺乏法律的支撑与保障。因此，浙江省要积极呼吁国家层面的生态补偿制度立法，切实解决生态补偿制度推行所面临的上位法缺失问题。

2.加快完善生态补偿制度的地方性立法。浙江省从2005年开始“自上而下”地探索生态补偿制度的过程中，各试点市县陆续出台了许多生态补偿地方性政策，初步构建了全省和地方试点的政策文件，但是对生态补偿的探索只有地方实践，并无法律法规支持，并且由于各市县开展生态补偿工作的时间不同，各自的做法也不尽相同，甚至有些措施与省里出台的政策也不一致，在一定程度上阻碍了生态补偿制度在浙江省范围内推广应用与统一开展。因此，浙江省需要依据“谁受益、谁补偿”、“谁破坏、谁赔偿”的基本原则，进一步修改完善《浙江省生态补偿环保财力转移支付试行办法》，抓紧起草《浙江省生态补偿资金使用条例》、《浙江省生态补偿监管条例》等法规。