复合联动:城市治理创新的逻辑与现实路径——基于杭州上城区实践的个案分析

何显明

一、有效治理:城市治理创新的现实目标

治理或善治，是近30年来全球公共事务治理变革的核心命题。进入新世纪以来，治理与善治已成为国内相关领域寻求公共事务变革之道的最重要的话语资源，相关领域因此实现了一次重要的话语转向，①参见何显明:《市场秩序扩展进程中的地方治理模式变迁——基于浙江的个案研究》，载何显明主编:《浙江现象:优化地方治理的探索》，中央党校出版社2006年。“以治理与善治制度安排为对象的制度政治学构成了比较政治分析的一个新范式”。②孔繁斌:《治理与善治制度移植:中国选择的逻辑》，《马克思主义与现实》，2003年第3期。十八届三中全会明确将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，标志着经过适度改造的治理理论已经进入政治主流，这对于探讨城市治理创新的方向和路径无疑具有重要的指导意义。

治理和善治理论在城市公共事务管理过程中的渗透和运用，很自然地催生了城市治理(urban governance)的理念和实践。在治理理论和“第三条道路”等思潮的刺激下，基于城市善治的城市合作治理，已不再仅仅是理念、思路的创新，而是演变成了诸如城市治理重心下移、伙伴制治理、民主化治理和公民治理等多种治理实践。2000年5月，联合国人类住区中心发表的《健全的城市管理:规范框架》宣言，提出了健全的城市管理的七项标准①申剑、白庆华:《城市治理理论在我国的适用》，《现代城市研究》，2006年第9期。，即可持续性(sustainability)、下放权力和资源(subsidiarity)、公平(equity)、效率(efficiency)、透明度和责任制(transparency and accountability)、市民参与和市民作用(civic engagement and citizenship)、安全保障(security)，集中反映了基于城市善治愿景的城市治理创新潮流。

治理与善治理论滥觞于西方社会生活秩序经过数百年发展演变逐步形成政府、市场、社会各居其位又相互补充的治理结构的大背景之下。与此形成鲜明对照的是，中国并没有经历过一个长期的社会分化过程，并没有发达的社会自治传统，政府与市场、政府与社会、公共领域与私人领域相对分离等实现多中心治理的现实条件在中国城市中并不具备。一方面，虽然经过30多年的调适，城市政府的角色定位和运行机制发生了深刻的演变，但全能主义国家的历史遗产和党政二元行政主体的体制格局，决定了政府依然在城市治理中发挥着决定性的作用。更重要的是，政府在城市治理中的角色定位、政府的组织架构和运行机制，还将长期处于动态的调整过程，短期内尚无法形成清晰的政府权力边界，以及由此决定的社会组织发展及功能发挥的自主性空间。另一方面，城市社会组织的发育严格地讲还处于起步阶段，社会组织的自主治理能力提升和市民的公民意识发育远未达到足以支撑政府大规模地退出社会治理的地步。因此，“城市善治”对于中国的城市治理创新来说，只是一种愿景目标，而不可能成为现实的实践。现阶段的城市治理创新的目标还只能定位于政府主导下的合作治理，定位于“城市有效治理”。

正如没有普适的政府角色定位一样，世界上也不存在普适性的城市治理模式，不同的经济社会发展阶段，不同的文化历史背景，特别是不同的政府、市场、社会的互动格局，决定了不同的城市需要选择不同的城市治理框架，需要根据有利经济持续健康发展，有利于城市和谐稳定，有利于城市居民生活品质提升的原则，来创造适宜的城市治理运行模式。中国的城市管理创新需要广泛借鉴西方国家城市治理模式转型的历史经验及创新潮流，但更需要立足中国现实，探索有中国特色的现代城市治理体系。我们认为，着眼于城市的可持续发展，正视城市治理面临的现实挑战及其存在的突出问题，“城市有效治理”的内在逻辑及其具体目标应当是:整合治理资源、协同治理主体、激发创新活力、维护和谐秩序、满足多元需求、创造品质生活。

在社会资源的占有日益分散化，而公共服务需求日益多样化的背景下，要缓解政府公共治理资源匮乏，难以应对纷繁复杂的城市治理需要的局面，就必须通过创新城市治理结构，在逐步缓解体制内治理资源碎片化困境的同时，有效整合体制内与体制外资源、传统治理技术与现代治理技术，形成复合型的治理体制及其运行机制，将分散在社会多元主体中的治理资源有效地整合到城市公共治理过程中来。

治理资源的整合客观上提出了治理结构变革的要求。社会多元行动主体只有其正当权益受到充分尊重，并能够以平等的姿态参与公共事务治理时，才有可能在参与过程中积极贡献自身拥有的独特资源，从而不断丰富城市治理的方式及治理技术。创造政府主导的多中心治理或复合式治理格局的关键，是政府在大力培育城市多元治理主体的同时，积极探索城市协同治理的参与机制、协商机制、合作机制，将多元主体的参与诉求及其蕴含的治理潜力吸纳到政府主导下的城市治理框架之中，以提升城市治理的整体效能。

城市既是现代经济发展的主要平台，也是引领、支撑整个国民经济发展的主引擎。现代城市治理的目标，不是单纯的秩序维护，而是实现活力与秩序的有机统一。城市的有效治理，不可能建立在压制和牺牲公众的自由权利基础上，而必须最大限度地激发城市发展的创造性活力，有效推动创新型城市以及创意城市、智慧城市的发展，以城市经济的转型升级为城市治理奠定坚实的物质基础。十八届三中全会提出的“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”，无疑应当成为有效的城市治理的基本目标。

实现城市生活秩序的和谐稳定，是实现城市有效治理最现实的任务。现代城市的和谐稳定，必然是一种动态的，能够形成良性循环机制的和谐稳定。它要求城市治理主体特别是政府在及时地缓解、化解现有的社会问题、社会矛盾的同时，通过创新治理体制，最大限度地减少社会问题、社会矛盾的产生，最大限度地提高城市治理框架容纳社会冲突的能力。为此，就必须充分保障并不断扩大城市居民的政治权利、社会权利和文化权利，牢固地确立“包容性城市”的发展理念，使城市真正成为进入城市的所有居民实现自己的梦想的开放式平台。

城市是人类选择的一种生活方式，满足市民的基本生活需求，提升市民的幸福感，是城市治理的基本任务。现代城市治理创新的核心价值导向，是以人为本。城市治理的人本性，强调的是城市治理对城市主人生存发展需求的有效满足。人的生存和发展的需要，是考虑一切城市问题的根本出发点，如何满足人们追求自由、愉快生活的需要，应当成为城市管理的内在目标和规则。城市化的中后期，正是市民公共服务需求和社会权利诉求迅速提升的时期。面对公共服务需求的日益多样化，城市治理不仅要保障市民的基本公共服务需求，而且需要通过创新公共服务供给方式，适度满足多元社会群体多样化甚至个性化的民生服务需求，来增强市民对城市共同体的认同感和归属感。

城市治理的目标将随着经济社会的发展而逐步提升。对于发达地区的城市特别是其主城区来说，在小康生活的基础上追求品质生活，将是城市生活变迁的主题。品质化的生活不仅需要品质化的公共服务，而且意味着一种品质化的生活方式。公共生活空间、公共生活传统的塑造，将成为城市治理创新的重要内容，它将在广泛的参与实践中不断增强市民对城市作为其生活家园的认同感。

二、城市“复合联动治理”的上城模式

在进入新世纪以来蔚然成风的地方治理和城市治理创新实践中，杭州无疑是国内最受关注的城市之一。持续近20年的创新历程，鲜明的以民主促民生的城市创新理念，亮点纷呈的创新绩效，使杭州成为观察中国城市治理创新的重要场域。上城区作为杭州的主城区，城市治理创新一直走在全市的前列，更是初步形成了一个具有自身特色的现代城市治理框架。

上城区紧邻西湖和钱塘江，行政区划18.1平方公里，辖6个街道办事处、51个社区，常住人口34万。上城区是南宋皇城所在地，历史悠久，文化底蕴深厚，2013年全区实现地区生产总值716亿元，财政总收入90.59亿元，地方财政收入57.43亿元。近些年来，上城区以强烈担当意识和责任意识，积极主动地推进城市治理创新，治理创新实践遍布区、街道、社区各个层面。在区一级层面，上城开展了全区范围的区域化大党建探索，着力通过构建共建联动机制，整合驻区资源，优化公共服务，推动科学发展，促进社会和谐，为建设具有国际水准的高品质中心城区奠定坚实的组织基础。区政府大力实施公共服务和公共管理标准化，全面推进区一级政府行政职能的标准化管理，力图使每一项具体事项都有标准可依循、可操作、可检查、可评价。与此同时，上城区通过建立健全“网格化、服务化、信息化、透明化”四化联动机制，着力推进由传统粗放式管理向现代精细化管理的转变。在街道层面，上城区涌现出了以“湖滨晴雨工作室”、党员会客厅、“民间食安办”、草根质监站、民间改善办等为代表的一系列公共服务和社会管理的创新载体。在社区层面，上城区率先建立了“333+X”的社区大服务体系，充分发挥政府、社会和市场在公共服务供给上的各自优势，既有效地提高了公共服务供给的效率，又较好地满足了社区居民多元化的服务需求，被民政部确定为中国和谐社区“上城模式”。

从创新领域来看，上城区的治理创新实践，以保障和改善民生、提升基层社会管理效率为重点，广泛涉及党组织的组织体系和运行机制创新，政府行为的规范化、透明化，社会组织和公民的治理参与等等。从创新的方式来看，上城既有“湖滨晴雨工作室”为代表的城市治理的民主协商机制创新，有“民间食安办”、草根质监站、民间改善办等为代表的复合型参与主体的培育，也有“网组片”社会服务管理联动平台、“智能城管”、居家无忧平台等为代表的以技术创新整合公共服务和管理资源的成功实践。

涉及区、街道、社区各个层面和城市治理的各个领域，党组织、政府部门、媒体、社区组织、民间组织和城市居民广泛参与其中的上城区城市治理创新，经过多年来的探索实践，已初步形成了一个以复合性和联动性为特色的城市治理体系框架。我们将这一治理体系初步命名为“城市复合联动治理体系”，并将其运行机制概括为党政主导、多元复合、整合联动、跨界协同。这里，“党政主导”体现了这种创新实践所贯穿的自上而下的运行逻辑，党委政府面对城市治理的种种现实挑战，在现有体制框架要求内，通过机制创新、技术创新，增强城市治理的有效性，是所有创新实践发生及其深化的真实背景。“多元复合”反映了党委政府为克服城市治理资源匮乏的困境，适应社会结构分化的趋势，主动将体制内外的多元治理因素吸纳到党委政府主导的城市治理过程中来所形成的城市治理结构开放化的趋势。“整合联动”作为上城复合联动治理体系的核心，反映了以组织创新和技术创新整合城市治理资源，重塑公共事务治理的流程，打破传统城市管理条块分割、职责不明的治理难题的创新主旨。“跨界协同”反映的是以治理结构和治理方式创新，构建体制内外多元治理主体的民主协商载体，实现复合治理、合作治理的努力。

(一)党政主导:议程引领与机制保障

地方党委是区域经济社会发展和公共事务治理的总揽者、协调者。在上城区的城市治理创新中，区委始终是城市治理创新议程的设置者和重大问题的决策者。2008年上城区第八次党代会确立了建设“具有国际水准的高品质中心城区”战略目标，2010年上城区委又明确了“幸福上城、实力上城、精致上城、智慧上城、生态上城、和谐上城”“六位一体”的品质上城目标体系。2011年上城区第九次党代会，围绕“推进国际化 提升幸福感”，进一步明确了城市发展和管理的创新方向。这些创新目标，通过自上而下的目标责任制和党政工作考核机制，分解落实到各个部门和街道、社区，转变为城市治理创新的具体任务及其实施的具体项目。为保证党委制定的创新任务得到落实，并保证各项治理创新实践的推进符合党委确定的指导思想，上城区还形成了以党建创新引领各项创新实践的机制，确立了“创新组织架构、理顺体制机制、整合区域资源、搭建有效平台、丰富活动载体”，构筑“上下相通、左右联动，纵向到底、横向到边”的城市区域化大党建工作格局的思路。显然，这里“创新组织架构、理顺体制机制、整合区域资源、搭建有效平台、丰富活动载体”等等，几乎就是上城区各领域各种旨在提高治理绩效的创新实践共同的创新思路，区域化大党建的探索由此也就成为各项城市治理创新实践的范本。

政府是城市治理创新实践的主要实施者，上城区政府通过积极主动地推进公共服务和公共管理标准化，以政府自身的改革创新，成功地扮演了城市治理创新的示范者角色。上城区的公共管理与公共服务标准化建设的思路，概括地讲，是以规范公权、服务民权为目的，以构建政府职能标准化体系为核心，以制定具体职能管理标准为基础，以推进标准实施和动态完善为重点，全面推进区一级政府行政职能的标准化管理，通过对政府具体职能的标准化，弥补现行法律法规制定的空白与执行中的缝隙，使每一项具体事项都有标准可依循、可操作、可检查、可评价，保证各项行政职能统一、规范、明确地履行。经过几年的实践，上城区已制定出台154项标准，其中国家标准1个、省级标准5个。通过标准化建设，理清政府各部门的职责，有效地弥补了现行法律法规制定的空白与执行中的缝隙，规范了行政行为，成为权力清单制度建设的先行者。政府推进城市治理创新的另一种重要方式，是以财政投入来促进城市治理创新重点项目的实施，从而主导整个城市治理创新的大局。近四年来，上城区民生保障支出以每年平均10.4%的增幅增长，为以民生保障和改善为重心的城市治理创新的总体进程提供了有力资金支持。2011年上城区投入大量资金，实施了居家养老服务全覆盖工程，为60岁以上老人提供6大类50个项目的个性化、规范化的居家养老上门服务。为配合“网格化、服务化、信息化、透明化”四化联动的城市社会管理创新，2010年以来上城区整合政府各部门资源，累计投入1100万元左右，逐步建成了以110为依托的社会应急联动中心。2010年区财政还投入500万元开发了全国第一个“智能城管”系统——“城管执法智能管控平台”。

(二)多元复合:构建开放性的治理结构

上城区的城市治理创新在坚持党政主导的同时，高度重视培育和吸纳其它社会行动主体，其构建的城市治理体系对社会协同和公众参与保持了较大的开放性。除各级党政机关外，参与到城市治理创新中的实践主体，包括市场主体、驻区单位、社区、社会组织及广大居民。其中社会组织，既包括“两新组织”、社区内部的社会组织、公益组织，也包括党员会客厅、湖滨晴雨工作室、草根质监站、邻里值班室、民间改善办、“民间食安办”等社会复合组织，以及“楼道事务中心”、“市民观察台”等社区群众自治组织。为更好地推进社会组织积极参与城市治理创新实践，上城区成立了社会组织发展服务中心，出台了《上城区社区社会组织备案管理办法》，并将社区社会组织培育发展工作列入和谐社区年度考核内容。

“不管公共管理者承认不承认，愿意不愿意，喜欢不喜欢，欢迎不欢迎，在今天，公民参与都将在人们的社会政治生活中发挥越来越重要的作用，体现越来越大的影响力。”①［美］约翰·克莱顿·托马斯:《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第3页。对于发展中国家来说，公众增长的参与热情既是促进公共事务有效治理的重要资源，也是国家治理体系面临的重要现实挑战。只有积极主动拓展公众参与的制度化渠道，创造公众参与公共事务治理的有效机制和载体，将公众的参与热情纳入政府主导的公共事务治理轨道，才能在促进公民有序参与的同时，充分发挥公众参与在公共事务治理中不可替代的作用。上城区是杭州民主促民主实践的发源地，在党委政府的积极引导下，城市居民通过社区组织和民间组织，参与到自身利益密切相关的民生问题和其它公共事务的治理中来，已逐渐形成风气。目前以党员会客厅、湖滨晴雨工作室、草根质监站、邻里值班室、民间改善办、邻里值班室、楼道事务中心、市民观察台等为代表的许多社会复合组织和民间组织，都创造了一系列有效的居民参与公共事务治理的载体和机制。

在社区治理层面，上城区在共建、共治、共享的社区复合服务管理体系中，上城区普遍建立了社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”的组织架构，形成了社区党组织为领导核心，通过社区居委会开展基层民主自治，由社区公共服务工作站负责执行社区行政事务、服务居民，三个机构交叉任职、合署办公的社区管理模式。而“333+X”的社区大服务体系借助于政府、社区、社会组织的分工合作，形成了公共性服务、公益性服务、商业性服务三大服务方式，衍生出可不断拓展的众多服务项目。上城区还在全省首创“四评一结合”和谐社区评价体系，对社区公共服务、社区居民满意度、社区民生实事项目、社区社会组织发展、社区民情联系等方面工作进行综合评价，并在居民满意度测评中引入“第三方”组织测评，形成了以居民满意为导向，多元主体共同参与的新型社会管理与社区工作评价体系。

(三)整合联动:重塑城市治理的运行逻辑

单个部门分工过细的专业化管理难以有效应对日益复杂化的城市治理问题，以及部门之间职能交叉、职责不明，形成诸多相互推诿扯皮的部门壁垒现象，是现行城市管理体制不适应城市治理现实挑战的突出问题。在不改变体制和组织框架的前提下，推进治理结构的开放化，建立跨部门、跨界的联动机制，是城市政府特别是区级政府提升治理效能的必由之路。上城区通过主动培育和吸纳多元治理主体，有力地推进了城市治理结构的开放化，缓解了城市治理资源匮乏的问题。随之而来的城市治理创新的问题就是，如何构建部门之间以及体制内外多元行动主体之间的整合联动机制，实现多元主体有效合作。

城市治理的整合联动，在体制创新上的最优选择，无疑是推进组织整合，即探索和构建适合现代城市治理需要的大部门体制。受制于体制变革的自主权，上城区合乎逻辑地采用了替代路径，即构建非实体化的部门协调机制。在区一级层面，上城区根据城市治理面临的突出问题，设立了九个联席会议组(党风廉政组、宣传动员组、组织人才组、区域经济发展和工业发展组、现代服务业发展组、民生保障组、社会管理组、城建城管组、绩效考核组)，负责协调解决难以明确具体职责部门或单个职能部门难以解决的疑难问题。与此同时，上城区还广泛运用技术整合来弥补组织整合的不足，作为城市治理的综合信息平台和指挥调度平台，上城“网组片”服务管理联动平台借助于网络信息技术，设立覆盖各职能部门的统一界面，通过创新治理信息和指令信息在部门之间的流转方式，重塑治理流程，建立起了部门之间的合作治理机制以及无可推诿的刚性责任机制。通过技术创新并辅之必要的组织创新，上城区的城市复合联动治理体系不仅有效地整合了分散在各个部门的治理资源，而且实现了60个区属职能部门之间的联动响应，打破城市治理的部门壁垒现象，城市治理的效能得到了显著提升。

(四)跨界协同:培育民主治理机制

以网格化管理实现管理重心的下移，以网络化治理实现管理的精细化以及公共事件回应的迅捷化，是目前各地应对城市治理挑战的两种比较常见的创新路径。理论界将此称作“政府社会治理技术化”①渠敬东等:《从总体支配到技术治理:基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009年第6期。。网格治理平台的广泛建立，增进了政府与社区及居民的交互作用，为社会组织和居民参与城市治理提供了便捷的渠道。但与此同时，一些地方也因政府力量的强力下沉，以及数字技术的广泛引入出现了“社区行政化”趋向，制约了社会自组织秩序的成长。上城区的复合联动治理体系，除了注重运用技术整合手段来构建跨部门的联动机制，还一直致力于通过推进治理结构的开放化，以及治理方式的民主化，来营造跨界合作的有效载体，从而以多元治理主体之间广泛的面对面的沟通对话，增强了社会各界的参与意识、合作意识和协商意识，弥补了城市治理创新的单纯技术主义路径的缺陷。

在推进治理方式的民主化、协商化方面，上城区影响最大的成功案例，就是“湖滨晴雨”工作室。“湖滨晴雨”既是一种民生诉求的表达、汇聚机制，一种城市治理的信息收集机制，更是一种城市公共事务治理的沟通机制和协商机制。“湖滨晴雨”工作室通过“问计于民”这一渠道鼓励居民积极参与工作室组织的各种恳谈会和大讨论等活动，通过与“杭网议事厅”、“浙江在线”、“我们圆桌会”的联动，建立与网络、电视等媒体的跨界合作，发挥汇聚民意、吸纳民智的功能，进而逐步演变为城市治理的重要公共平台，将党政部门、社区基层组织、居民、媒体等不同的社会行动主体联结起来，建立了一种跨界联动机制。2011年，上城区在全区推广“湖滨晴雨”模式，党政、市民、媒体、社会“四界联动”的“民主民生沟通工作室”以问题为导向，建立健全“民众参与、部门协同、媒体监督”的公共问题协商机制，努力做到“具体问题小协商”(通过街道、社区、居民自我协调处理解决)、“共同问题大协商”(政府、媒体、专家、居民四方协同解决)，推动了民主协商的制度化、规范化和长效化。以“湖滨晴雨”工作法为代表的协商民主治理实践表明，“以民主促民生”，从最容易引起城市居民共鸣的民生问题切入，能够有效地激发公众的参与热情，并将公众的参与热情导入政府设定的轨道，实现有序参与与合作治理的有机统一。同时，借助于党政机构与社会各界面对面的紧密互动，城市协商治理能够有效地增进城市居民与政府的信任合作关系，提升公共政策的执行效率。2009年以来，在杭州市对县(市、区)的综合考评中，上城区的社会评价均名列前茅。据杭州市综合考评统计，上城区2010－2012年居民平均满意率分别达到 92.78%、94.17%、95.19%，呈逐年上升态势，上城区也被评为“全国和谐社区建设示范区”和“全国社区志愿服务活动示范区”。

三、上城“城市复合联动治理体系”建设的启示及前瞻

“城市复合联动治理体系”，是上城区按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的思路创新城市社会管理格局的重要成果，同时也广泛汲取了合作治理、协商治理、民主治理、多中心治理等现代城市治理理念和技术，集中体现了当前中国城市治理创新的趋势。在此，各级党委不仅通过常规的领导体制，而且广泛借助于城市治理创新议题和议程设置，直接领导和协调着几乎所有重要的创新实践。政府作为创新实践的主导着，不仅直接承担着重要创新项目的具体实施，而且通过健全鼓励创新的考核机制，为创新实践提供经费保障等形式，引导着各项创新实践。社区组织和社会复合组织、公益性民间组织，在党委政府的领导下则逐渐承担起城市治理的参与者的角色。借助社会复合组织及复合治理机制，特别是社区治理创新，市场主体以及普通市民也以多种方式，参与到城市治理的网络中来。最终，所有的城市治理主体，通过政府构建的各种服务和管理技术平台，被整合到统一设置的城市治理创新实践中来。

“城市复合联动治理体系”，借助于一整套整合机制和协同机制，有效地整合了各种治理资源和治理技术，形成了一个多元复合、相对完整的城市治理体系。一是多元治理目标的复合。“城市复合联动治理体系”不是一个简单地追求城市静态稳定的行政管控体系，也不是偏重于盘活城市发展资源的城市经营运作体系，而是一个旨在实现城市管理与服务、“共治”与“共享”有机统一的现代治理体系。二是多元治理主体的复合。“城市复合联动治理体系”在党委政府的领导下，通过积极培育多元社会治理主体，健全多元治理主体参与治理的机制、载体，有效地将多元主体整合进了的政府主导的城市治理框架之内，充分发挥了多元治理主体在城市治理中不可替代的功能。三是多元治理机制的复合。“城市复合联动治理体系”将中国城市管理优良传统与现代公共事务治理方式、本地创造的治理经验与外地创造的成功经验有机地整合在一起，创造出了适用于不同领域的各种有效的治理机制，提高了城市治理的总体绩效。四是多元治理手段的复合。“城市复合联动治理体系”整合了传统与现代各种有效的治理手段(工具)，既充分显示出了现代网络技术在城市治理中的重要功能，又充分挖掘和发挥了民间治理智慧在现代城市治理中的作用。

“城市复合联动治理体系”的最大特色，是“以复合实现联动”，其运作的关键枢纽则是运用现代网络技术构建的联动平台。这其中，“网组片”服务管理联动平台，作为全区复合治理最大的综合平台，用技术手段将全区各个职能部门和公共组织整合于同一个城市治理的响应平台上，在现有体制的框架内较好地实现了治理资源的整合，打破了部门之间画地为牢、相互推诿的壁垒，较好地建立起部门之间的联动机制。“城市管理智能管控平台”(智能城管)，则以技术整合实现了城管指挥调度系统与街面执法管理人员，执行系统与监督系统之间的信息共享，在显著提高了城管部门对城市管理事务的回应效率的同时，重构了城管部门运作体系的行政流程。“居家无忧”平台将政府、社区组织、公益及市场主体整合到社区公共服务过程中，也较好地回应了社区居民日益多元化甚至个性的服务需求。

从创新的导向及实际水平来看，上城区“城市复合联动治理体系”，可以理解为传统单中心治理向现代多中心治理的过渡形式。一方面，这种治理模式适应了城市生活及治理环境的深刻变迁，通过有效地整合城市治理资源，在很大程度上改变了传统的以政府为单一管理主体，以行政控制为基本手段的管控型城市治理格局，初步形成了政府主导下的多元主体的合作治理格局。另一方面，受宏观体制以及治理条件的限制，这种城市治理模式与“多中心治理”，甚至真正意义上的现代城市治理还有比较大的距离。当然，这种距离也恰恰为上城未来的城市治理创新提供了广阔的空间。

其一，受制于大转型时代社会秩序变革的深刻性、复杂性，以及繁重的维护城市社会秩序稳定的压力，上城区的“城市复合联动治理体系”从总体上讲，是传统自上而下的行政管控体制与现代治理方式、治理技术的融合，体现了一种行政管控为主，治理方式、治理技术创新为辅的城市管理格局。我国整体社会秩序还处于剧烈变动和重组过程之中，转型社会共有的社会解组、社会失范及社会冲突等现象，以及中国在特定的历史和体制背景下形成的发展方式所派生出一系列特殊问题，改革进程长期积累的诸多社会矛盾等等，都使各级政府面临极为繁重甚至严峻的维护社会稳定的压力。这种现实挑战决定了治理创新只能在确保总体稳定的前提下谋求渐进式的治理结构和治理方式的创新。城市治理同样也不例外。由于社区体制远未理顺，其对社会成员的吸纳功能远不足以承受巨量流动人口的压力;社会组织发育水平，特别是其自主治理能力依然较低，尚无法及时承载政府转移出来的公共服务和社会事务管理职能，导致理论上可以借助于社会组织的自主自律和合作治理解决的诸多社会问题、社会矛盾，现阶段上事实上还只能由政府承担起来。而当政府在“维稳压倒一切”的压力机制作用下不得不将大量社会事务承揽下来时，行政体制的惯性又决定了政府往往会自觉不自觉地过多运用行政手段来追求当下社会秩序的静态稳定，甚至因此而阻碍社会自组织秩序的成长。在上城区的“城市复合联动治理体系”中，社会协同和市民参与都达到了一定的水平，整个城市治理结构已经出现了许多显著的变动，但整个城市秩序的维护，城市公共事务的治理，首先依赖的不可避免依然是政府的行政管控体系。

其二，“城市复合联动治理体系”所推动的城市治理结构的开放化，以及多元治理主体的联动、协同治理，依然明显地受制于现行条块体制的掣肘。以“网组片”服务管理联动平台为例，虽然在整合部门资源，强化部门联动上取得了明显的成效，但“条块分割”体制依然严重制约着联动机制的有效性，垂直管理的条条部门因不受制于区级政府，往往缺乏应有的合作意愿，实时处置率明显低于区政府的职能部门。显然，“城市复合联动治理体系”在治理结构、治理方式及运行机制上的创新，尚未得到大部门体制改革强有力的体制支撑，客观上造成了只能以技术整合来实现联动治理的局面。

其三，“城市复合联动治理体系”基于让“每一寸土地都有精细化管理，让每一户人家都有心贴心服务”的理念，去整合体制内外的服务和治理资源，以最大限度地回应居民的服务需求，并对城市管理遇到的问题做出快速反应，这种实践在政府与市场、政府与社会的关系尚未理顺，政府对市场干预过多、对社会事务包揽过多的现象还相当常见的条件下，往往很容易诱发政府职责的无限制扩大。事实上，“网组片”服务管理联动平台在实际操作过程中已经暴露出了政府包揽过多的问题，出现了许多社区居民通过协调、沟通自行解决的问题也经由这个系统报送上来，并得到响应、解决的现象。这些现象如果长期得不得到解决，不仅会不断加剧政府部门的负担，将政府部门的精力大量消耗在社区自治和社会组织的公益服务可能解决的日常生活琐事之中，而且会抑制社会治理主体的发育及其自主治理能力的提升。

毫无疑问，“城市复合联动治理体系”是现阶段城市治理的有效模式。相对于传统的城市管理模式，其对城市管理问题的回应能力，对城市居民的服务供给能力均有了显著的提升。更重要的是，这一治理体系对于城市治理结构、治理方式的创新都表现出了较大的开放性和适应性，呈现出了对新的治理要素、治理技术相当大的吸纳能力。但严格地讲，在政府与市场、政府与社会关系尚未得到严格界定，政府的行为边界尚不清晰，政府的组织架构还迫切需要进行大规模的整合、重塑，同时社会组织发育和公民理性参与水平还比较有限的情况下，这种治理体系离真正意义现代城市治理还有很大差距，还需要进行持续性的探索和完善。