城市化进程中的权利平衡

姚尚建

今天的中国正在进入快速城市化的阶段，在这一阶段，发生在不同群体、个体之间的权利冲突日益激烈。一系列的权利冲突问题取决于我们对于以下问题的基本判断:如何看待族群治理?如何看待公民的自由迁徙、自由择业乃至自由居住?在城市政府的政策中，谁有权规定不同类型族群和居民的权利顺序?谁有权决定城市的规划乃至发展?我们认为，城市化进程中的权利冲突在一定程度上源自这些问题解答的缺失。“权利”一词源自拉丁文中的“jus”，在古罗马，该词的的原初含义并不专指权利，而是指与权力相对的“正当”或“正义”，因此从本质上看，城市化进程中的权利冲突正建立在正义供给的差异上。

一、城市化是权利共同体的形成过程

在人类社会发展史中，城市在近1000年甚至是近100年里才取得了长足的发展。从政治学的一般意义上看，城市与乡村都是人类生活的一种方式，不过前者规模较为集聚，矛盾较为突出，管理较为复杂而已。但是，城市毕竟是人类生活的新载体，这个新载体承载着人类生活的根本性变革。因此从这个意义上看，城市是我们无法摆脱的命运，而构建良好的城市必须成为城市政治学的首要命题。

首先，权利是城市共同体的新形态。民族国家由多种族群、多种政治秩序与多种生活方式组成，国家建设也建立在不同区域的城市建设与乡村建设之上。无论人们身居何处，国家的原则仍然必须是对正义与秩序的供给，这种供给必须建立在权利的法定保护基础之上:“保障公民权利乃宪政的核心取向。就价值依据而言，这个取向派生于人权原则，但是，与作为道德权利的人权相比较，公民的法定权利在内容的充实性和实践的权威性等方面显然迈进了一大步。随着现代法治文明的日趋完善，在宪政架构下，生存权不仅被一般地理解为不得任意剥夺人的姓名，而且通过禁止酷刑、不受威胁与骚扰等法律规定而得到了进一步延伸”。①张凤阳等:《政治哲学关键词》，南京大学出版社2006年版，第22页。

正是由于权利派生于人权原则，并具象化为法定的制度架构，因此对于国家来说，无论人类生活以何种形态出现，都应当受到一致和无差别的保护。在日本韦伯学派看来，共同体由“血缘共同组织”开始，在此基础上渐次形成了“农业共同体”、“城市”和“基尔特”等。在这些共同体的演变过程中，共同体底部的如血缘等“共同态”在历史的发展之中逐渐稀释。②［日］大塚久雄:《共同体的基础理论》，于嘉云译，联经出版事业公司1999年版，第20－21页。那么在现代城市之中，什么将成为新的共同体基础的“共同态”?

夏勇先生强调，从“jus”到“right”，权利一词释义的变换只不过反映了人权概念形成过程的一个侧面，“更为重要的是，我们从中看到，正义概念已经从侧重义务向侧重权利过渡，即从一种确立何为正当的理想法则体系以及如何遵从它，过渡到每个人拥有某物和做某事的各种权利主张。这对于一个人作为权利主体来主张自己的权利，具有重要意义。过去，正义指的是某种给定的状态下的正当事情，现在，正义则代表在两个或更多的人中间建立的以行为、财物或其他事情为实体物的合法关系的整体。这就是刚刚形成的独立的权利概念所包含的初始的、也是首要的含义，它是17世纪以来西方政治法律思想的要义所在。”③夏勇:《人权概念起源:权利的历史哲学》，中国政法大学出版社2001年版，第148－149页。从这段分析中我们不难发现，城市与乡村一样，首先必须是人的共同体，因而也是权利的共同体。权利冲突表面上是私权主张之间的张力，但是背后意味着新的交往规则与政治社会秩序的确立。

其次，城市权利归根到底建立在公民身份之上。在T.H.马歇尔著名的演讲中，公民身份分为三个要素:公民的要素、政治的要素和社会的要素。公民的要素由个人自由所必需的权利组成:包括人身自由，言论、思想和信仰自由，拥有财产和订立合效契约的权利以及司法权利，与之对应的是法院;政治的要素，指的是公民作为政治权力实体的成员或这个实体的选举者，参与行使政治权力的权利。与其相对应的机构是国会和地方议会。社会的要素，指的是从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利。与这一要素紧密相连的机构是教育体制和社会公共服务体系。从时间上分析，每一个要素的形成则归之于不同的历史阶段:公民权利归于18世纪，政治权利归于19世纪，社会权利则归于20世纪。④［英］T.H.马歇尔:《公民身份与社会阶级》，载郭忠华、刘训练编:《公民身份与社会阶级》，江苏人民出版社2007年版，第7－9页。

作为一种全球社会现象，世界范围的城市化主要发生在工业革命之后，18世纪到20世纪，人口迅速向城市积聚，以英国为例，棉纺织业中心曼彻斯特1770年只有10000居民，到l841年竟达353000人。英国人口在1750年约为770万人，到1850年便猛增到2750万人，其中城市人口占一半以上，成为世界上第一个进入城市化社会的国家。到了1980年，全世界城市人口占全国人口一半以上的国家已经达到55个。⑤王圣学:《城市化与中国城市化分析》，陕西人民出版社1992年版，第41－42页。因此，马歇尔的权利分类同时伴随着城市化的进程;正是工业化与城市化的力量，使马歇尔所说的三种权利形成坚实的政治基础。因此，城市化进程中并不必然意味着公民之间的权利差距。但是为什么在东西方一些国家，仍然会形成城郊对立与权利冲突?我们仍然可以从马歇尔的公民身份理论的梳理上加以分析。在马歇尔看来，公民身份中的三个要素不可分离，正是完备的司法体系、政府体系与社会体系，保障了公民身份的完整性。

第三，城市治理为了维护城市权利的平等。正如权利概念的演变一样，抽象的政治原则无法取代具体的法律规定。《公民权利和政治权利国际公约》规定:所有的人在法律前平等，并有权受法律的平等保护，无所歧视。在这方面，法律应禁止任何歧视并保证所有的人得到平等的和有效的保护，以免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产，出生或其他身份等任何理由的歧视。《公约》还特别规定:每一儿童应有权享受家庭、社会和国家为其未成年地位给予的必要保护措施，不因种族、肤色、性别、语言、宗教、国籍或社会出身、财产或出生而受任何歧视。

日益增加的城市人口意味着权利保护的主要责任从乡村转向城市。不同的人群承载着不同的权利诉求，城市治理无法满足每一个体的权利诉求，但是可以提供实现自身权利的公正的制度，因为“在各种德性之中，唯有公正是关心他人的善。因为它是与他人相关的，或是以领导者的身份，或是以随从者的身份，造福于他人。不但败坏自己、并且败坏亲友的人是最邪恶的人。而最善良的人，不但以德性对待自己，更要以德性对待他人。待人以德是困难的。所以，公正不是德性的一个部分，而是整个德性;相反，不公正也不是邪恶的一个部分，而是整个邪恶。”①［古希腊］亚里士多德:《尼各马科伦理学》，苗力田译，中国社会科学出版社1990年版，第60页。因此，维护城市秩序必须是维护公正，国际公约中关于权利平等的要求并不能简单地理解为一种国际法的条文，更应该看作是人类生活的基本性、原则性规定。

二、城市权利的实现:主体与内容的平衡

在亚里士多德看来，正义有整体正义与局部正义之分，在政治学的范畴中，世界与国家、国家与地方分别构成了整体与局部，正是局部正义完成了整体性正义的要求。同样的逻辑，城市政治是地方政治的重要内容，因此，城市政治必须实现局部正义;具体而言，在城市政府的公共政策中，任何违背了局部正义的公共政策都应当纠正。同时，由于权利平等是城市正义的重要内容，在城市治理中，维护不同个体、不同群体的权利平等就成为必需。

首先，宏观权利平衡:族群与阶级的视角。城市形成的历史中早已证明，城市来源于人口的大量迁徙，而人口的迁徙并不必然导致权利差距，只是在城市的治理中，城市权利差距甚至空间隔绝才会出现，从而形成了权利之间的政治鸿沟。即使在城市治理中，形成城市权利差距的原因也是多种多样的，国家的政策歧视、资本驱使的力量和人群对更好环境的追求都可能形成新的权利差距，因此绝对意义上的权利平衡是困难的。

在一定制度下，权利差距起初不一定沿着阶级或族群的路线分化，在无产阶级的经典作家看来，当他们面临共同社会问题时，阶级联盟可以迅速跨越族群界线:“在过去的各个历史时代，我们几乎到处都可以看到社会完全划分为各个不同的等级，看到社会地位分成多种多样的层次。在古罗马，有贵族、骑士、平民、奴隶，在中世纪，有封建主、臣仆、行会师傅、帮工、农奴，而且几乎在每一个阶级内部又有一些特殊的阶层。”②《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第272－273页。，这一结论也早已被法国大革命中的阶级联盟所证明，在法国，国家十分注意管制人工的使用，把人口都交给行会的行动支配。由于工资低廉，工人罢工经常发生，但是由于工人缺乏团结，这种罢工总归失败，这其中，“职务帮工”和“自由帮工”之间分裂尤其深刻。仅仅是由于生存问题，城市无产阶级才在革命时期行动起来。③［法］索布尔:《法国革命(1789－1799)》，端木正译，三联书店1956年版，第13页。

在中国，一些多民族混居的城市也能部分证明上述判断，晚清民国年间，呼和浩特市成为一座蒙汉回满等多民族混居的城市，“总体而言，新城的满、蒙、汉、回答族人民相处得很融洽。赵国鼎(……)回忆说:‘新城区以满族人为主，但他们不以征服者自居，话里很少有侮辱和讥刺的言语，倒是汉族和回族有自卑感。’‘驻防的满族官兵和军属，有严格的营规管束。如果违犯纪律，经送至马营用黑牛鞭掐打。他们耍鹰架鹞，但并不上街滋事惹祸，更不跑到旧城为非作歹。……他们公买公卖，从不向商号讹诈耍赖。那时，新城的满、蒙、汉、回各族人民相处得很融洽。’‘民国初年，满族人民的生计相当艰难。……满族人民在绥远城没种下仇恨，所以未遭到报复。蒙、汉、回人民对他们不是幸灾乐祸，而是同情。’”④王俊敏:《青城民族:一个边疆城市民族关系的历史演变》，天津人民出版社2001年版，第24页。

因此，在马克思主义政治学看来，并不存在阶级无法穿越的社会群体;在同一社会阶级内部，城市政治同样应该正视城市发展中的阶层冲突。公民权利作为政治权利、经济权利与社会权利的总和，在城市政治中必须得以尊重。社会运动理论中的“政治机会结构”理论已经证明，政治环境和外部资源的获得有可能激发社会冲突，因此，不当的城市政治与城市政策，有可能激发宏观意义上的权利冲突。良好的城市政治必须从维系这一公共生活的核心价值出发，优化公共政策，促进城市环境与资源的统一，从而化解以权利冲突为核心的社会紧张。

其次，中观的权利平等:国家与市场的双重路径。亚里士多德认为，公正体现为两种形态，即分配的正义和交换的正义。不公正分为两类，一是违法，一是不均，而公正则是守法和均等。公正就是比例，不公正就是违反了比例，出现了多或少。①［古希腊］亚里士多德:《尼各马科伦理学》，苗力田译，中国社会科学出版社1990年版，第92－94页。在亚里士多德的时代里，城邦是最重要的公共力量，因此，亚里士多德必然把这种维持正义的希望寄托在国家身上。罗尔斯在《正义论》中呼应了亚里士多德的观点，再次重申了国家的力量。

但是国家主义的视角本能地遭到自由主义者的批判，在自由主义政治学看来，国家正是权利不平等的制造者。在诺齐克那里，自由主义正是建立在权利之上，他因此捍卫所有具体的个人权利，指出这些所有的权利都是神圣不可侵犯的。他坚持认为，“正义即资格”，如果每一个人对该分配中所拥有的持有物都是有资格的，那么一种分配就是正义的。从持有正义到交换正义，诺奇克把抽象的权利具体化了，正义的分配于是有了可以密切观察的对象而非抽象的思考。

中观的权利平等必须建立在制度之上，正如马歇尔所说，权利的历史也是不断增加新内容的历史。在17世纪的英格兰，所有人都是自由的，英国农民的“先辈只有通过逃到自由的城镇才能获得的自由，如今已经成为一项权利。在城镇中，‘自由’和‘公民身份’这两个单词是可以相互替换的。当自由普及的时候，公民身份也就从一项地方性的制度发展为全国性的制度。”②［英］T.H.马歇尔:《公民身份与社会阶级》，载郭忠华、刘训练编:《公民身份与社会阶级》，江苏人民出版社2007年版，第11页。同样在今天的中国，权利的不平等背后仍然是制度的缺位，“中国经济发展的深层次问题是权利的分配，或曰利益集团关系的摆布，而城乡关系中的权利分配最能集中反映我们在这方而存在的制度弊端。”③党国英:《农村改革攻坚》，中国水利水电出版社2005年版，第158页。一个完善的制度保障了权利的平等，但是需要强调的是，制度并非只有政治制度，良好的市场制度同样重要，西方城市权利的平等更多的依托市场制度的完善，并倒逼着政治制度的发展。

第三，微观权利保障:城市基本公共服务的平等。城市归根到底是由一个个具体个体组成的，权利是由一个个具体内容构成的，因此权利的实现是当下必须完成的政治现实而非遥远的政治设想。仅仅以居住权为例，这一权利始于罗马法，查士丁尼《法学阶梯》写道:“容许有使用权的人在房屋中招待客人，跟他的妻子。子女……供他使用的其他自由人一起居住;但是，如果一居住权遗赠他人，或以其他方式设定居住权的，这种权利既不是使用权，也不是用益权，而是一种特种权利……朕公布了决定，不但允许享有居住权的人自己居住，而且允许他向他人出租其居住权。”④冯卓慧:《罗马私法进化论》，陕西人民出版社1992年版，第223－224页。

但是，作为私法中的居住权利是否有可能成为公共议题?在居住权这个最微小的权利中，刚性的制度应该如何保障?仅仅以我国城市政府治理“群租”为例，我们不难看出居住这个微观的权利面临的制度困境。统计数字显示，目前我国流动人口已达1.5亿，其中刚毕业的大学生、低收入的打工族占了多数。他们为了栖身城市，一次次整治之后，仍然不断有人加入群租族。而群租族的居住权该如何保障，已经成为立法者和城市管理者所关注的重要问题。⑤沈福俊:《论群租者居住权保护中的政府责任——以公共租赁房建设为视角》，《上海财经大学学报》，2011年第4期。但是我们思考的是，在公共住房严重匮乏的情况下，我们应该以什么样的政策动机来治理群租?如果仅仅是为了解决原住民的居住权利的扩张，那么我们为什么无视这些新移民在城市中的最基本的权利保障?从这个意义上看，群租问题就不简单是一个城市政策的问题，而是一个至关重要的权利实现的问题，如果城市无法保障公民的居住权利，那么大量的人口将离开城市，因此群租政策的实施效果关系到城市是否还能承担自由的重任，关系到城市政治的核心价值。

三、城市权利的发展:城市与公民的双向进路

国家主义与市场主义无疑是分析权利平等的两个典型的视角，事实上，无论罗尔斯还是诺奇克，都在方法论上提供了如何维持正义的两个维度。在关于自由与发展的命题上，阿马蒂亚·森已经为我们提供了良好的辩论，我们无须再次重复。因为如果说在广泛意义的市场与国家之间，我们已经确定了权利发展的基本内核，那么自由这个核心命题自然无法被排除在城市发展与治理之外。借用阿马蒂亚·森的基本判断，我们认为，在城市政治中，只有自由，才是衡量城市权利发展的唯一尺度。

首先，自由城市中的权利发展。在马歇尔那里，权利发展并不是一个可以短暂实现的过程，从政治学对于民主制度的诉求来看，从自由发展而来的公民权利的发展，最终需要借助于民主政治，因为“在所有政体中，民主政治是最自然，与个人自由最相合的政体。在民主政治中，没人把他的天赋之权绝对地转付他人，以致对于事务他再不能表示意见。他只是把天赋之权交付给一个社会的大多数。他是那个社会的一份子。这样，所有的人仍然是平等的，与他们在自然状态之中无异。”①［荷］斯宾诺莎:《神学政治论》，温锡增译，商务印书馆1963年版，第219页。

然而，现代城市毕竟是不同利益构成的新型共同体，庞大的人群聚居又呼唤着必要的政治秩序，权利与秩序的冲突变得无法避免。从城市的政治秩序出发，“坚持在社会和经济事务中的试验是一项艰巨的责任。否认试验的权利将给国家带来严重后果。如果一个勇敢的州，在它的人民的选择下，成为了一个试验室并尝试新的社会和经济试验，而且不会对国家的其他部分带来危险，那么这……将是一件可喜之事。”②［美］杰弗利·斯通:《联邦主义的价值以及实现它们的一些方法》，载张千帆等:《中央与地方关系的法治化》，译林出版社2009年版，第10页。但在个人权利出发，“真正的专制统治者并不是人，而是规划……这个规划是在原离市长办公室或市政厅的愤怒，远离选民的哭泣和社会受害者的悲伤条件下制订出来的……规划本身的才智扫除了一切社会障碍:选举产生的权威、投票的公众、宪法和法律结构。”③［美］詹姆斯·C.斯科特:《国家的视角》，王晓毅译，社会科学文献出版社2004年版，第150－151页。

不难看出，权利的发展必须建立在城市自由之上，一个不自由城市归根到底会缔造一个充满压迫的社会，“凡是在镇压他人的观点时残酷无情的人，对于反对意见总是特别敏感。”④［奥］斯蒂芬·茨威格:《异端的权利》，任晓晋，方红，尹锐译，光明日报出版社2007年版，第177页。在不自由的城市中，人们为有权者所肆意排序，并相继走向奴役之路。在自由的城市治理中，呼唤自由的政府，而自由的政府与个人权利紧密相连:“自由的政府不过就是有限政府，因为自由主义传统内的所有思想流派都赋予个人以各种权利或正义的主张，这是政府必须认可和尊重的权利，实际上也是个人用以对抗政府的权利。”⑤［英］约翰·格雷:《自由主义》，曹海军、刘训练译，吉林人民出版社2005年版，第102页。当城市最终成为社会权利的集合而非国家权力的单元时，城市个体的权利发展与城市的权利发展才能真正融为一体。

其次，普遍权利的共同发展。权利既然可以作多重分解，那么权利的实现就可能成为一个陷阱;如果任何单一权利都无法实现，那么我们又如何讨论权利的共同发展?为了解决权利的不平等，马歇尔认为，解决途径就是将社会权利纳入公民身份的地位当中，“并由此产生一种要求获得实际收入(real income)的普遍权利，而实际收入与其要求者的市场价值是成比例的。消除阶级差距仍然是社会权利的目标，但它已经获得了新的含义。它不再仅仅试图减少社会最底层阶级的贫困所带来的明显痛苦，而开始采取行动以改变整个社会的不平等模式。”⑥［英］T.H.马歇尔:《公民身份与社会阶级》，载郭忠华、刘训练编:《公民身份与社会阶级》，江苏人民出版社2007年版，第24页。

因此，权利的实现是一个复杂的过程，我们并不追求，也无法奢望所有权利能够全部实现，但是，一个城市应该满足城市居民普遍权利的共同发展。在现阶段，国家秩序与个体自由之间的张力仍然不时地在城市中得到体现，如果无法处理这样的张力，城市依然无法实现自由，更难以获得政治学意义上的发展;同时，讨论城市自由与个体自由必须建立在必要的制度上，只有一个良善的政治制度，才能确保公民对城市的拥有权，而这恰恰是城市中最重要的、最普遍的权利。

从城市比较的视角，“东方文明国家的城市没有发展出民主政治，但是西方民主政治的发展却离不开城市这个合适的载体，不管这个城市是雅典时代的城邦、中世纪晚期的自治城市，还是现代的都市。民主政治是一项奢侈的事业，而这种奢侈只有城市才负担得起。”①张涛、王向民、陈文新:《中国城市基层直接选举研究》，重庆出版社2008年版，第28页。但是从城市自由的价值出发，城市必须持续开放权力，而开放权力的结果就是城市居民能够更多参与城市治理，也只有这样，才能使城市的命运与居民的权利发展形成内在一致。

第三，半城市化的权利及中国城市选择。2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》，《规划》披露，目前我国城镇化水平不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，因此有较大的发展空间。但是《规划》中同时披露一组对立的城镇化数据:我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右②《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》，中央人民政府:http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm，访问时间:2014年9月25日。，两个数据之间近18%的差距，显示了我国政治制度与人口自由流动之间的张力，也体现了公民城市权利获得的艰难。

自由前提的确定为新的城市发生及现有城市的发展提供了分析视角，从权利发展入手，我们到底需要什么样的城市化?需要什么样的城市?在中国显得“混乱”的城市体系中，既有直辖市、副省级市，也有地级市、县级市之区分，而在目前，是否可以增设“镇级市”同时成为讨论的焦点?不难看出，讨论的焦点在于城市化认识的起点差异:即从国家政治秩序出发，还是从社会自由出发?在政治秩序的视角下，不同层级的城市由于过于芜杂而难以梳理;但是从社会自由的前提出发，这样的“芜杂”并无不当:既然城市不是少数人的特权，不同类型的城市便无不平等的政治基础。

结 论

中国已经进入城市化的新阶段，刚性的传统制度与日益开放的社会在城市发展中形成了巨大的张力，权利主张正是其中的一种压力。在城市政治中，权利是具体的还是抽象的?是政治的概念还是仅仅是一个法律的概念?不同的学者给出了不同的结论。或由于城市制度设计的缺陷、或由于个人组织能力的不足，导致城市居民政治、经济、文化及社会权利的匮乏。而在洪朝辉先生看来，这一些都可以归结到社会权利中，因为社会权利本身就包含了丰富的内容，而社会权利又往往与贫困紧密联系，“社会权利的贫困就是指一批特定的群体和个人，无法享受社会和法律公认的足够数量和质量的工作、住房、教育、分配、医疗、财产、晋升、迁徙、名誉、娱乐、被赡养、以及平等的性别权利，而且由于他们应该享有的社会权利被削弱和侵犯而导致相对或绝对的经济贫困。”③［美］洪朝辉:《论中国城市社会权利的贫困》，《江苏社会科学》，2003年第2期。但是我们仍然认为，社会权利并不能包括城市权利的更深层内容，在城市政治学的视角中，城市权利的冲突归根到底要落实到公民与城市的关系上，这些从目前“镇级市”的激烈争论中便不难看出端倪;根据21世纪宏观研究院梳理，全国有23个省份拥有10万人以上“大镇”206个，其中122个分布在东部，占59%。④何苗、丁辰:《“镇改市”机遇:10万人以上建制镇图谱》，《21世纪经济报道》，2014年8月28日。这些“镇级市”的背后掩盖着一个基本事实——这些小城市的主体往往以农民为主，农民开始在中国历史上第一次拥有着自己的现代城市，有权规划自己的城市及公共生活，那么在这样的思考背景下，“镇级市”可能恰恰代表了中国城市发展的新方向。因为，当城市回归普通民众时，城市也就重新拥有了自由的价值。