国家发展中的疆域安全问题

周平

世纪之交，中国在基本实现小康社会目标后，又开启了全面建成小康社会进程。这标志着当代中国已经实现了建立现代制度、改造传统社会、构建现代经济体系、促进经济发展、改善人民生活的国家建设目标，正在向着全面完善制度和机制、全面提升综合国力、全面提升国际影响力的国家发展目标前进。中国已经由国家建设时期转向国家发展时期。中国的GDP在2010年跃居世界第二位以后，国家发展的内涵更加丰富、特征更加明显。中国崛起、实现中国梦成为了国家发展的目标追求。国家的全面发展，实现国家的崛起和中华民族的梦想，既是宏伟的和强激励性的目标，也意味着中国社会的全面变革和中国更加融入世界及外部环境的根本性变化。国家发展的内部条件和外部环境的巨大变化，不可避免地会对中国的疆域造成直接和间接的影响，进而引发一系列的疆域安全问题。这样的疆域安全问题又会反过来对国家发展造成深刻的影响，影响着国家发展目标的实现。现实的情况也表明，疆域安全面临的挑战不容小觑，其中的某些方面的问题已经对国家发展构成直接威胁，直接制约着中华民族伟大复兴的中国梦的实现。在这样的背景下，必须在国家发展和国家治理中给予疆域安全问题高度的关注。

一、国家的疆域环境已发生根本性改变

在国家的疆域安全形势凸显的情况下，疆域安全问题的某些方面已经受到了相关研究的关注。比如，在国家安全、国家政治安全的研究中，疆域安全中的领土安全、疆界安全、海疆安全等，都有所涉及并形成了相应的论述或观点。但是，领土安全、疆界安全、海疆安全等，都只是国家疆域安全的局部问题，并不能全面反映国家疆域安全的全貌。国家的疆域安全，不仅包涵着这些问题，还有着更为丰富的内涵。

作为一种人造的政治事物，国家是人类社会为了有效的治理而创造的政治形式。但是，国家这种政治框架一旦形成，便把国内的居民整合为一个统一的政治共同体，并且占据和控制一定的地理空间范围。因此，国家既是政治形式，也是政治共同体，还是政治地理空间单位。占据和控制一定的地理空间范围，是国家形成、存在和发展的前提条件。同时，国家也给其占据和控制的地理空间范围打上深深的烙印。国家占据和控制并且打上国家烙印的地理空间范围，便是国家的疆域。国家占据和控制的地理空间范围一旦受到威胁，便会产生国家疆域安全问题。现实的国家疆域安全问题，又会对国家的存在和发展造成消极的甚至破坏性的影响。因此，疆域安全既属于国家整体安全的范畴，也是国家政治安全的核心内容。

在现实中，国家的疆域并非一成不变，而是一种变动着的存在。一方面，国家本身就处于不断演变的过程中，不同的历史时期会形成不同的国家形态，不同形态的国家占据和控制地理空间范围的方式会有所不同;另一方面，人类基于科学技术水平和生产力发展水平而形成的活动范围会不断变化，并呈现一个不断扩大和拓展的趋势。这两个方面的因素结合在一起，就使得国家疆域形态处于一个发展和演变的过程之中。从国家形态演进的角度来看，国家的主权及主权体制的确立具有划时代的意义。在国家主权及主权体制确立以前，国家占据和控制地理空间范围的行为，并无主权的约束和限制，全凭国家的需要和能力。国家主权体制随着1648年欧洲三十年战争后签定的西荷条约所确立的威斯特伐利亚体系的形成而确立以后，国家占据和控制地理空间范围的活动便受到了主权的限制，进而形成了相应的规则。国家疆域的主要形态，就是主权管辖的区域，即领土。①把国家的疆域等同于国家领土的看法，是不严谨的，甚至是十分错误的。领土是国家拥有主权的疆域，必须经由主权来界定。在主权体制形成以前，何谈领土?在主权体制形成以后，国家占有或控制的地理空间范围也并非全都拥有主权，国家拥有主权的地理空间范围又未必能够实际占有。因此，如果将疆域与主权混为一谈，就会在理论和实践中陷入难以解脱的困境。

第二次世界大战之后，人类进入了全球化时代。②关于全球化时代的形成和特征，可参阅作者的《全球化时代的疆域与边疆》，《中国边疆史地研究》，2014年第3期。地球上的各个国家、各个民族、各个地区的联系和互动日渐频繁，越来越融合于一体。国家利益的交叉交融日渐增多，超越主权的国际规则也越来越多且越来越重要。在这样的形势下，国家占据和控制地理空间范围的活动也逐渐突破了主权的限制，超越于主权而控制地理空间范围的活动越来越频繁。在国家疆域随着国家形态的变化而变化的同时，国家疆域的具体形态也在不断地变化，并形成一个国家疆域演变的过程:首先，国家的疆域都是在陆地上划分的，国家的疆域就是陆地疆域;其次，国家的疆域拓展到了海洋，形成了海洋疆域;再次，国家的疆域拓展到了空中，形成空中疆域;复次，国家的疆域拓展到了太空，出现了太空疆域;最后，国家的疆域由实体发展到非实体，出现了利益疆域、战略疆域，等等。③关于国家疆域的变化和形态的论述，可参阅作者的《全球化时代的疆域与边疆》(《中国边疆史地研究》2014年第3期)和《国家疆域:性质、特点及形态》(《四川大学学报》2015年第1期)两篇文章。在国家疆域形态演变的过程中，一直充斥着国家间的疆域争夺。在全球化时代，国家间在超领土疆域的争夺，显得尤为突出和激烈。

在人类的国家疆域不断演进并不断出现新的疆域形态的大背景下，中国的疆域也在不断地发展和演变，并不断添加进了新的内容。在公元前21世纪中国出现了最早的国家政权“夏”之时，“夏”便拥有自己的疆域。当然，这样的疆域是在陆地上的，是陆地疆域。公元前221年秦统一六国后，不仅建立了对全国各地实施直接统治的中央集权政权，而且为了实现对前所未有的庞大疆域的有效治理，开了将疆域的边缘性部分区别出来采取特殊措施加以治理的先河。承续秦制的汉代，继承秦代疆域治理之策，并确立了把疆域的边缘区域划定为边疆的制度，即边疆制度。此后，在国家的疆域不断拓展的同时，王朝国家的疆域也随着时间的推移而不断变化:一是疆域逐渐由陆地拓展到海洋，使国家拥有了海疆疆域;二是对国家疆域进行了内部整合，疆域的不同部分紧密地联系在一起并提高了整体性和同质性，从而巩固了国家的疆域。与此同时，疆域治理也成为国家治理的重要内容。不过，在长期历史发展中形成的传统的疆域治理中，也形成了边疆的治理从属于、服从于和服务于核心区的治理的传统。

但是，中国在历史上并没有形成国家主权制度。古代中国既无主权的观念，也没有领土、边界等体现国家主权的概念和思想。中国的主权、领土、边界的思想和制度，是在与西方国家的碰撞中逐渐认知并接受的。中国的王朝国家最早接触到体现国家主权的边界，是通过与沙皇俄国签定的条约而实现的。在17世纪中叶，曾经没有能够与之匹敌的对象的古老王朝国家，与另外一个强大并不断向外扩张的国家不期而遇并发生了直接碰撞。1643年后的10年间，充满野心的沙俄三次将势力扩张到王朝国家疆域内的黑龙江流域。清王朝在1685年和1686年先后进行了两次反击，才使沙俄向东部的扩张受到遏制。在这样的形势下，由于清王朝的要求，中俄通过谈判于1689年8月27日签订了《中俄尼布楚条约》。随后，又在1727年9月1日签订了《不连斯奇条约》。①通过条约确定国家的边界，这在中国国家发展史上是一个具有划时代意义的事件。至此，王朝国家统治范围和边疆有了具有法律约束力的边际线，既对王朝国家边疆向外拓展的态势起到了一定的遏止作用，也从根本上改变了自秦以来的边疆的形态。通过这样两个具有主权内涵的国家间条约，王朝国家确定了与沙俄的边界，从而在王朝国家历史上开了以条约方式确定国家边界的先河。也正是由于如此，世界近代以来民族国家的主权②边界是国家主权的外部界线，因而是国家主权的具体表现形式。国家主权是西欧王朝国家后期通过威斯特伐利亚体系确立的，但却被取代王朝国家的民族国家所继承，成为民族国家的根本内涵之一。关于民族国家的内涵和特征，可参阅作者的《对民族国家的再认识》，《政治学研究》，2009年第4期。观念以一种特殊的方式从外部嵌入到王朝国家之内。此后，西方列强通过一系列的不平等条约割占了中国大片的土地，不仅让王朝国家丧失大片疆域，也从反面向王朝国家和国人灌输了条约意识和通过条约确定边界的意识，进一步巩固了王朝国家已经习得的主权意识，从而促成了中国传统的非主权疆域向主权性疆域演变，传统的疆域也逐渐转化为国家的领土。

辛亥革命在终结了漫长的王朝国家历史的同时，也开启了构建民族国家的历史进程。中国民族国家的构建，与中华民族的构建是相辅相成的。③关于中华民族的构建，可参阅作者的《论中华民族建设》(《思想战线》，2011年第5期)和《中华民族的性质和特点》(《学术界》，2015年第4期)两篇文章。中华人民共和国的成立，标志着中国民族国家构建的基本完成。④关于中国的民族国家构建，可参阅作者的《多民族国家的族际政治整合》(中央编译出版社2012年版)的相关论述。中华人民共和国就是中华民族的民族国家。从此以后，中国国家形态演进的历史翻开了新的一页。随着国家形态的根本性转变，国家的疆域属性也发生了根本性的变化。当然，变化的内容是多方面的，但最根本的变化则表现在，国家的疆域被置于民族国家的框架下界定、规范和治理，从王朝国家的疆域转变为民族国家的疆域。在这样的情况下，国家主权所管辖的全部疆域，就是国家的领土。在国家的疆域性质和形态发生变化的情况下，国家开展了全面的边界勘定，加强了边防和边疆治理，有效地维护了国家的领土。

在世纪之交，中国的疆域形势又发生了一次根本性的变化。经过三十多年改革开放的中国，现代化“三步走”战略的第一阶段已经实现并向第二阶段转变，以及“人民生活总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越”⑤江泽民:《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，人民出版社2002年版。的基础上，中国已由国家建设时期转变为国家发展时期，国家由注重区域发展转向注重整体发展。在这样的条件下，国家必须注重作为疆域之边缘部分的边疆的开发和建设，国家也有能力在边疆开发和建设方面投入更多的资源。因此，陆地边疆的地位及其与核心区的关系，以及海洋边疆的开发、利用和建设等，受到了前所未有的重视。而这样一种进程，又将国家领土的整体性提升到了一个十分突出的地位，被置于国家治理和国家发展的整体框架中谋划。

另一方面，中国改革开放推动下的快速现代化是在全球化背景下推进的。其顺利的推进，既得益于全球化的快速推进，也是全球化的成果。因此，中国在快速的发展中也越来越融入世界，中国的利益已遍及全球，既要在全球治理中承担责任，也要在全球范围内维护自己的利益。在这样的背景下，中国一方面要按照相关的国际公约行使自己的主权权利，对南海和东海行使管辖权，建立防空识别区，另一方面也要维护好自己的利益边疆①关于中国维护利益边疆的问题，可参阅作者的《中国必须有自己的利益边疆》一文，《探索与争鸣》，2014年第5期。。在美国通过重返亚太战略将自己的疆域拓展到我们家门口的时候，我们也不能自缚手脚，而必须借用由美国提出的利益边疆的概念和思维，维护自己的海外利益。同时，中国也必须加强对太空、深海、南极和北极等地理空间的探索和研究，承担起大国的责任并行使相应的权利。

这样一来，中国就拥有了一个前所未有的巨大的疆域空间。其中，最为核心的是国家的领土(包括东海、南海上中国拥有主权的岛礁及海域)和领空，其次是中国拥有主权权利的区域，再次是中国的利益边疆，以及其它区域。这是一个包括主权疆域和超主权疆域、平面空间与立体空间、实体疆域和虚拟疆域的巨大的立体性疆域空间。中国的发展和崛起、中国梦的实现，都是在如此一个全新的和巨大的疆域环境中实现的。

二、疆域安全问题的凸显及其发展趋势

在全球化时代，国家的疆域形态和疆域观已经发生了重大改变，中国的疆域形势也已经发生重大改变。在这样的情况下，我们长期坚持的仅仅将国家的疆域界定为领土的观念和做法，已经严重脱离现实，并给中国的发展造成消极的影响。日益融入全球化并迅速崛起的中国，必须改变传统的疆域观念并根据当下的疆域形势，以一种适应时代发展要求和更加宏大的疆域观来审视自己的疆域。

从这样的角度来看，凡是中国占有和控制的地理空间范围，都可以也应该视为自己的疆域。中国按照近代以来主权国家的领土规则占有的地理空间，即国家的领土，是疆域的主体但并非全部。除此之外，中国拥有管辖权或按照国际法实际使用和管理的地理空间范围，也属于中国疆域的范畴。从总体上看，中国的疆域大致应该包括这样几个部分:一是拥有主权的区域，即中国固有的领陆、领海、内水及其领陆、领海、内水的上空和地下;二是行使主权权利和管辖权区域，如专属经济区和大陆架;三是运用国家力量去保护的海外利益攸关区;四是依据国际法和国际规则而实际使用和管理的公共区域，如进行科学考察的国际海底区域、南极北极的科学考察站，以及将来的地球轨道空间站，等等。

这些区域实际上已经同中国直接而紧密地联系在一起，打上了深深的中国烙印，并已经成为中国国家存在、发展的基本条件。总之，领土及那些中国管辖或管控的地理空间区域，都是承载中国国家利益的地理空间或地理基础。这些区域的安全能否得到有效的维护，直接关系到中国的国家利益，影响着中国的发展和崛起。

中国对自己疆域的占有和控制没有受到干扰和威胁，那么，中国的疆域就是安全的。如果中国对疆域的占有和控制受到了某种力量的干扰和威胁，如疆域被入侵、侵占，或发生争端、受到其他势力的破坏或挤压，或出现分裂、动荡，那么，国家疆域安全的问题就出现了。从这个意义上说，中国的疆域安全，即国家的疆域不受干扰、威胁的状态。而国家的疆域安全问题，即国家疆域受到侵扰、威胁而形成的矛盾和冲突。如果这样的侵扰和威胁十分严重，国家就会面临疆域危机。

不过，作为一个主权性疆域(即领土)和其他超主权的疆域都十分庞大的国家，疆域安全问题一般不会发生于疆域的核心区域或腹地，而往往出现于疆域的边缘性区域，即边疆。因此，疆域安全问题一般就表现为边疆安全问题。今天的中国，的确也面临着这样的边疆安全问题，某些方面还表现得十分突出。从总体上看，当前国家疆域的安全问题主要表现为以下几个方面:

第一，陆地边疆问题。目前，中国的陆地边疆总体上看是安全的，不存在根本性的安全威胁，或者说，安全风险并不算太高，但这并等于说中国的陆地边疆不存在安全问题。事实上，中国陆地边疆的安全问题一直存在，某些个别区域的安全风险还比较高。其中，较为突出的问题有以下几个:一是分裂主义的威胁。分裂主义要求将陆地边疆的个别区域从国家领土中分裂出去，如疆独、藏独、港独、台独的思想和行动等，对我国陆地边疆安全构成直接威胁。特别值得注意的是，“‘台独’、‘藏独’和‘东突’等分裂势力依然是严重威胁中国领土完整的主要力量”①陈跃、曾勇:《论中国维护国家安全的着力点》，《党政研究》，2015年第1期。;二是边疆社会政治中的不稳定因素。在多种内外因素的影响下，陆地边疆的某些区域的社会矛盾突出且尖锐，对边疆的社会政治稳定构成了直接的威胁，成为边疆不稳定的因素;三是边界争端。新中国成立后经过长期的努力，中国历史形成的诸多陆地边界问题总体上是解决了，但仍然有中国与印度在西藏地区两国边界东段的划界争议，不仅直接关系到领土归属，而且对中国相关区域的领土安全构成威胁;四是领土被蚕食问题。与中国接壤的一些国家，尤其是V国，通过偷挪界碑、越界耕种、武装越界活动等方式蚕食中国领土的活动一直没有间断，对中国的陆地边疆构成了直接的威胁。

第二，海洋边疆问题。中国从北至南有18000公里的海岸线，有大量的沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其它一切属于中国的岛礁，拥有广大的海洋边疆。新中国成立以来，围绕着钓鱼岛、南海岛礁及台湾及其相关海域的矛盾和冲突从来就没有停止过，并因此而导致了海洋边疆的安全风险居高不下。海洋边疆的安全威胁，具体又表现为东海问题、南海问题、台海问题。其中，东海问题的核心是钓鱼岛争端、南海问题的核心是南海大量中国岛礁被侵占及南海的稳定问题，台海问题则是美国势力在台湾海峡兴风作浪引起的海峡危机。海洋边疆的安全风险和危机，对中国的崛起造成了直接的影响。中国能否实现崛起，在相当大程度也有赖于能否对海洋边疆安全风险进行有效的管控。

第三，利益边疆问题。中国改革开放推动下的现代化的快速推进，是在全球化的背景下实现的。伴随着全球化的不断深入和中国日益融入世界，中国国家利益的外溢也越加突出，海外利益不仅日渐增多而且其中的关键部分已经成为国家的根本利益或核心利益。其中所形成的某些利益积聚区、关键通道和节点，对中国的崛起和发展具有根本性的影响，国家必须全力去捍卫和保护。国家全力维护的利益聚积和关键性区域，便成为了国家的利益边疆。这样的利益边疆又需要国家战略边疆的支撑。②关于中国的利益边疆、战略边疆问题的详细论述，可参阅作者的《中国必须有自己的利益边疆》一文，《探索与争鸣》，2014年第5期。但从目前的情况来看，中国的利益边疆并没有得到有效的维护，甚至中国为维护自身利益边疆而建立的一些机制，如金砖国家机制等，也在被某些西方大国的全力化解和破坏下而日显式微，国家的海外利益处于某种裸露状态，甚至处于某些国家的威胁之下。一旦中国与这些国家的关系恶化，海外利益受损就难以避免。

第四，太空边疆问题。在科学技术快速发展的背景下，人类探索新的地理空间的活动正如火如荼地进行。一些国家如美国，早在20世纪80年代便提出了以控制太空为目的的高边疆计划。人类活动所及的太空，已经被视为新的边疆形态。同世界上的其他国家一样，中国在和平开发和利用南极、北极、国际海底区域、太空等公共空间的过程中，依照国际法或得到相关国际组织的批准，实际地使用着某些区域，并拥有对这些实际使用区域的管理权，于是便形成了超越主权管辖的另外一种边疆形态。这些边疆也会因为遇到威胁而出现安全问题。从目前的情况来看，太空边疆的安全尤其堪忧。在太空中运行的空间站、卫星等，对国家的整体安全具有重大意义。而美国等一些西方国家利用自己在技术和军事上的优势，不仅觊觎太空的控制权并摆出一副咄咄逼人的姿态，而且已经采取了实际的行动，在太空军事化的进程中取得了实质性的进展，已经对我国的太空边疆构成了直接的和实质性的威胁。

上述这些疆域安全问题，绝非空穴来风，而是实实在在的国家安全威胁。这样的疆域安全威胁不仅已经长期存在，而且在某些具体的方面还表现得十分突出和尖锐，如南海争端、钓鱼岛争端等，其形势的严峻比许多人想象的还来得更为突出和严重，已经对中国的发展或崛起造成了实质性的影响，已经成为中国发展或崛起过程中的制约因素或障碍，有的问题已经成为中国崛起道路上的拦路虎或绊脚石。因此，能否有效地应对这些安全威胁，成功地稀释和化解国家的疆域安全风险，直接影响着国家发展目标的实现。

值得注意的是，中国疆域面临的安全问题，并不是偶然出现的。在这些问题的背后，存在着促成其产生或形成的各种因素。正是这些因素的存在和发展，才导致了中国的疆域安全问题。

从总体上看，导致中国疆域安全出现问题的因素，有的是历史上形成的，有的是现实中产生的。从历史因素的方面来看，自从鸦片战争以后，衰落的王朝国家无法与蒸蒸日上的西方民族国家抗衡，逐渐沦为帝国主义的殖民地和半殖民地，领土被侵占或割让，有边无防，疆域破碎。新中国成立后，中华民族屹立于世界的东方并自立于世界民族之林，以一个主权独立的民族国家的身份加入世界体系，加强了对疆域的治理，但历史上形成的疆域问题不可能在较短的时间内解决。因此，时至今日国家的统一尚未完全实现，边界争端尚未最终解决，被占的领土(岛礁)尚未收复。这些问题的存在，又为疆域安全埋下了更多的隐患。

现实的因素则与中国在全球化快速推进背景下的迅速崛起有关。中国改革开放以来现代化的快速推进，与全球化时代的形成之间存在着直接的因果联系——离开20世纪后半期全球化的快速推进和全球化时代的出现，中国的快速现代化和中国模式的形成都难以得到合理的解释。全球化为中国的快速发展提供了机遇的同时，也将中国卷入到全球范围的国家竞争当中，并导致了中国国家利益外溢现象日渐突出。在这样的情况下，中国的快速发展，以及对自身利益的维护，必然对二战以来不合理的国际秩序形成某种挑战或产生碰撞，不可避免地会引起一些国家的戒惧、抵触和反弹。在这样的条件下，原有的矛盾被激活了，新的矛盾又不断出现，新旧矛盾相互纠缠。于是，一些国家千方百计地在包括疆域安全在内的各个方面给中国设置障碍、制造麻烦及进行压制，挤压中国的安全空间，或者直接挑起领土争端，蓄意激化矛盾，直接导致、催生或加剧了中国的疆域安全问题。

中国30多年来快速的现代化，是在改革开放推进下实现的。改革开放是一场全面而深刻的利益关系调整。利益关系的调整和全面的社会转型，不仅导致边疆多民族地区社会矛盾的多发，也引起了族际关系的深刻变动，这不仅使民族构成复杂的陆地边疆社会的不稳定因素增多，也为外部势力干涉和破坏中国的发展提供了可乘之机。中国近年来民族分裂主义的思想和行动的增多，就是在这样的背景下出现的。中国陆地边疆社会不稳定的经常出现，则是这些因素结合在一起而产生的。

显然，导致中国疆域安全问题的各种因素，不仅不会在短时间内消失而且还会继续发展和演变，甚至在今后相当长的一段时间内还会变得更加复杂。因此，中国疆域安全问题也不会在短时间得到化解，中国崛起过程中疆域安全方面的脆弱性将长期存在，而且会面临诸多的不确定因素。换句话说，对中国的疆域安全威胁尽快化解的期待是不切实际的。在中国崛起的过程中，疆域安全形势甚至是疆域危机，都将如影随形。在某些时候，疆域安全问题甚至还会十分突出，个别区域甚至存在爆发局部战争的风险。在中国崛起的过程中，这样的情况也将成为新常态。从某种意义上说，疆域安全问题的长期存在甚至在某些时候会变得十分尖锐，是大国崛起必然面临的一种历史宿命。只有中国的崛起完成了，旧有的不合理的国际秩序发生改变，中国在新的国际秩序中的地位已经巩固并且不容置疑、不容争辩，中国的疆域安全才能充分地实现。

三、凸显的疆域安全问题呼唤有效治理

今天中国面临的疆域安全问题，是在一个十分宏大的历史时空中发生的，不仅范围广大，涉及内容也十分丰富，并且越来越复杂。而且，面临这样的疆域安全问题，已经成为了国家发展的新常态。从总体上看，中国面临的疆域安全形势正在逐渐趋紧。对于迅速崛起的中国来说，这样的疆域形势既是前所未有的，也是中国崛起过程中必须面对的。对于这样的形势，既不能乱了方寸、失去战略定力，也要积极应对，解决好“怎么看”和“怎么办”的问题，形成有效应对的战略和治理之策。

在全面审视中国面临的疆域安全问题的过程中，必然地涉及到国家疆域观念、国家安全观念和国家疆域安全观念等方面的基本问题。只有这些方面形成正确的观念，才能对中国崛起面临的疆域安全形势做出客观的判断，对中国面临的疆域安全问题做出准确的研判。

首先，要改变传统的国家疆域观，树立与时代相适应的国家疆域观。纵观时下国人在疆域问题上的基本观念，明显存在以下几个方面的问题或倾向:一是历史上形成的站在国家核心区或王畿之地来看疆域，因此把疆域划分为核心区和边疆的观念根深蒂固。按照这样的观念，拱卫着核心区或王畿之地的边疆，也是少数民族聚居的异文化区，即少数民族地区或民族地区。根据这样的认识，所谓的国家疆域，不过是以汉族为主的内地与以少数民族为主的边疆地区之和。所谓的边疆研究或边疆治理，也就是民族地区的治理，因而被置于民族问题的框架内进行;二是把疆域等同于领土，把主权观念和领土观念绝对化，无视或不承认非领土或超领土疆域的存在。秉持此观念的人，把在特定历史条件下产生的主权观念当作不受历史条件限制的观念到处套用，不仅用主权及以主权为前提的领土、边界观念去界定中国历史上的疆域，也不愿意看到或承认今天的超主权的非领土疆域的存在;三是忽视或低估边疆在国家发展中的意义。按照传统的疆域观念，既然边疆只是核心区的外围地区，并且是“民族地区”，因此，边疆问题的研究或边疆治理，都要服从于和服务于核心区的治理。基于这样的治理方略，在边疆治理问题上重稳定轻发展就成为必然的选择。边疆民族地区只要不发生动乱、不影响到内地或核心区的发展，就达到了治理的目标——这也是边疆的发展长期滞后于内地的重要原因之一。

在这样的疆域观的影响下，国家的疆域并未得到客观、全面的认识和界定，国家主权(领土)范围内的海疆都未受到应有的重视，就更别说超主权的利益边疆及其他新形态边疆了。时至今日，一些人还反对中国建立自己的利益边疆甚至不愿接受利益边疆的观念。从表面上来看，之所以会出现这样的情况，是因为利益边疆观念是美国人提出的，实际是却是囿于传统的疆域观。因此，要正确看待中国疆域安全面临的风险，首先要看到在全球化的时代，国家疆域的观念已然发生了深刻的变化，具有了新的内涵，从而与时俱进地建立一种宏大的结构化的国家疆域观念。

其次，要全面认识国家面临的安全形势，树立全面的国家安全观。随着全球化时代的出现和中国对全球化进程的深度卷入，国家安全的形势已经发生了深刻变化:一是在信息社会的条件下，中国与其他国家的联系日渐深入，中国利益明显溢出领土的范围和超越于国界的限制，已经遍及全球，而且海外利益在整个国家的发展和崛起过程中的作用越来越突出;二是国家的竞争全方位地发生，并且越来越激烈——在社会生活所有的交往领域，都会由于利益争夺而导致激烈的竞争。而且，这样的竞争在全球的范围内全面展开，甚至拓展到了南极、北极、太空和深海;三是在国家间竞争的所有领域，中国都会由于受到竞争对手不择手段的攻击或威胁而出现安全问题。因此，中国面临的安全风险已经超出了历史上的范围概念，是一种全方位的安全风险。

最后，要树立正确的国家疆域安全观，客观看待国家面临的疆域风险。与时俱进的看待国家的疆域，把国家疆域看作是国家占有或控制的结构化——由多个区域构成的——宏大地理空间，同时也意识到在国家竞争全方位展开的情况下，包括国家疆域在内的所有国家活动范围都会发生安全风险且风险的形式也日渐多样的话，就应该看到中国目前面临的疆域安全风险是难以避免的、全面的和多种形式的，某些特定的疆域风险形式不仅是主权和领土安全所不能涵盖的，而且与所有传统的主权和领土安全问题的表现形式都有所不同。

对于中国面临的疆域安全问题，在客观看待的基础上对形势做出准确的评估，是十分重要的。但更为重要的是，面对趋于紧张的疆域安全形势和常态化的疆域风险，要形成有效的对策，以及形成化解疆域安全风险的能力。

首先，把疆域安全问题治理纳入国家治理的总体框架，构建国家疆域安全战略。中国疆域形势和疆域结构的变化，表现为一个自然历史过程。但是，在对国家疆域形势和状态有了自觉的认识以后，尤其是在通过推进国家治理体系现代化而实现国家崛起的形势下，就必须把国家疆域安全纳入到国家治理的总体框架中考虑，进而将其作为国家治理体系现代化的重要内容进行谋划。为了实现对一个正在崛起的世界大国的有效治理，不仅要有全球视野，进而构建全球战略，也需要形成政治地理空间思维，进而从政治地理空间的角度，谋划国家的治理和发展。国家治理的政治地理空间思维和相应的谋划，不仅是化解国家疆域安全危机的基础和前提，而且这个方面在中国传统的国家治理中显得十分缺乏或滞后。换句话说，政治地理空间思维在传统的国家治理中几乎是付之阙如。推进国家治理体系现代化，必须主动地构建这样的思想，并据此来谋求疆域安全的解决之道。

国家治理和国家发展，都是在一定的政治地理空间中实现的。中国拥有主权的领土以及占据或管理的其他地理空间范围，就是国家发展的基础地理空间。脱离了这样的政治地理空间，只是在领土的范围论谈论或谋划国家治理和国家发展，这与历史上闭关锁国的做法有什么两样?如何实现中国的崛起和发展?如何适应中国已经走向世界并融入世界的现实?因此，在全球视野中建立国家治理的政治地理空间思维，在宏大的空间范围内规划国家治理和国家发展，既是形势发展的要求也是中国崛起的需要。

从国家疆域安全问题治理的角度来看，最为重要的有两个方面:一是要把主权性的疆域与超主权的疆域结合起来，从一个宏大的范围内来谋划国家治理和国家发展;二是要改变把边疆与核心区分隔开并使边疆治理服从和服务于核心区治理的传统思维，高度重视多种形态的边疆对于国家治理和国家发展的意义。在这样的基础上，构建全方位的国家安全战略，以及全面的国家疆域安全战略，并使国家的地缘政治战略、国家防卫战略、外交战略、地区战略、经济战略和文化战略与之相适应。只有这样，国家的疆域安全问题才能在国家治理中得到体现，进而通过全面的疆域问题治理而得到化解或缓解。

其次，建立对疆域安全风险的有效管控机制，确保疆域安全形势的总体稳定。国家的疆域安全风险将长期和持续存在，但疆域风险对国家治理和国家发展，尤其是对中国崛起的影响也不能忽视和低估。在这样的情况下，在全面推进国家治理体系现代化的总体框架中，构建疆域安全风险管控的机制，把国家疆域安全风险控制在一定的度的范围内，确保国家疆域形势的总体稳定，就成为必然的选择。

在国家疆域安全风险管控中，处于第一和中心地位的当然是国家的领土安全。领土是国家拥有主权的地理空间范围，是国家主权的直接体现，也是国家疆域的主体和核心。因此，领土安全风险的管控，既是国家疆域安全问题治理的主要内容，也是国家治理和国家政治安全的重要内容。从中国目前的现实情况来看，陆地边疆安全问题并非疆域安全风险中的重大问题，总体上处于可控状态，但也不能小觑，更不能对其采取听之任之的态度，国家必须采取必要的应对措施。目前最为突出的领土安全风险，出现在海洋边疆方面。东海的钓鱼岛争端，南海上我国岛礁的绝大多数仍处于被占状态，一些域外国家又介入南海争端，使得南海局势更加复杂，对我国的海疆安全构成了重大威胁。要对岛礁的安全风险进行管控，凭借的是国家的实力，需要综合施治，外交手段、经济手段和军事手段缺一不可。

构建自己的利益边疆，以及相应的战略边疆，并以战略边疆支撑利益边疆，是国家疆域安全风险管控中凸显出来的重大问题。利益边疆的提出和实施，都是由美国首倡的，显示着美国在领土之外维护自己海外利益的决心、能力和水平，是美国在全球化时代维护海外利益的基本方式。随着中国越来越融入全球化，中国的海外利益也越来越广泛、越来越突出、越来越重要。为了有效维护自己的海外利益，中国应该摒弃关起门来搞建设谋发展以及对利益边疆避而远之的传统思维和观念，构建自己的利益边疆。同时，还必须基于国家的利益边疆，部署国家防卫力量和军事投送能力，构建相应的战略边疆，以战略边疆支撑利益边疆。①关于中国构建利益边疆的论述，可参阅作者的《中国必须有自己的利益边疆》一文，《探索与争鸣》，2014年第5期。

保卫国家太空边疆的安全，是中国疆域安全风险管控中逐渐突出起来的问题。进入21世纪以来，人类的太空活动日渐增多和频繁，并且对人类地球上的生活的影响也越来越突出。但与此同时，个别西方大国推行太空军事化的步伐也在加快，并在近年来取得了巨大的进展，进而以此作为制约竞争对手的讹诈手段，从而使我国太空边疆的安全受到了严峻的挑战，进而又对国家安全构成了实质性的影响。面对这样的形势，维护国家的太空边疆安全就已成为突出的问题。中国必须亮明谁动自己太空边疆的奶酪，就采取国家力量给予对手致力反击的红线，通过必要的战略威慑来维护太空边疆的安全。

中国在依凭国家实力采取强硬手段来维护国家边疆安全的问题上，也会遇到“安全困境”①“安全困境”是一个结构性概念，指的是某个国家追求自身安全的意图和行动增强了相关国家的不安全感，因为某方将自己的安全措施解释为防御性的，而相关方则将其看作是安全威胁，进而采取应对措施，进而导致了已方的不安全。或者说，一国为了自卫而加强军备，但本国军备的加强又刺激了他国这样做，这在客观上造成了不安全的环境，为了安全而导致不安全。的问题。但是，回避和退让都不是明智的选择，反而会使对手得寸进尺，助长其压制中国的决心。中国作为一个正在崛起的大国，必须以大国心态来对待所谓的“安全困境”，既要敢于和勇于参与国家间的战略博弈和对抗，也要通过有效的全球战略、地区战略和周边战略来化解由此带来的负面影响。

最后，开展全方位的边疆治理，为国家的疆域安全创造有利的条件。边疆在国家治理和国家发展中具有重要的意义，而边疆的安全风险又难以避免，因此，一方面要对边疆的安全风险进行管控，另一方面又要开展全方位的边疆治理，为国家的疆域安全创造有利条件，奠定坚实基础。

中国的边疆首先是陆地边疆，形成于秦汉之际，就是为了对疆域的边缘部分进行有效治理而划定的。所以，自从划定了边疆就开始了边疆治理，或者说，正是边疆治理巩固了国家的边疆制度。但传统的边疆治理，都是按照“核心—边缘”模式进行的，从而将边疆治理置于国家治理的次要地位，既制约了边疆的发展，也影响了边疆的巩固。在国家综合实力增强的今天，应该投入更多的资源于边疆治理，把边疆治理置于突出的地位，以边疆的发展来助推国家的发展。其次，要加强海洋边疆的治理，并且使陆疆治理与海疆治理相互配合，把海疆做实做强。同时，也要致力于利益边疆的构建和维护，以及太空边疆的维护。在充分发挥国家疆域的边缘性功能的基础上，凸显边疆在国家发展和崛起中的作用。