国外网络参与的政府规制:认知、经验与逻辑

王景玉

运用各种手段对互联网进行必要的管理是世界各国通行的做法，但是对互联网进行规制却是千呼万唤，经历了漫长的考量过程。互联网的普遍应用，不仅方便了政治参与，也形成了一个庞大的政治压力集团，足以推动任何一场变革。在西方国家，公共利益准则是政府规制的基本理念。美国1987年通过的《计算机安全法》就明确指出，提高联邦计算机中敏感信息的安全度和隐私度对公众有利，所以要创造一种方式，为这种存有敏感信息的计算机系统建立最低能接受的安全保障措施。媒体作为社会公器在公共参与和满足社会公共利益方面具有更高的要求。正因为媒体具有社会公共性的特征，作为一种关键性的政治资源，对网络媒体的依法规制就成为一种必然。

一、国外对网络政治参与的理性认知

网络在弘扬正义，维护社会公平的同时，也会给社会公众带来无尽的麻烦。一个内容不经筛选、不需要为观点做出证明以及允许匿名发布的网络世界里，夸张和虚构都已经成为司空见惯的行为。网络暴力之所以有恃无恐，主要是没有具体法律的约束，在网络上曝光个人隐私信息，无疑是“网络示众”。网络的外溢性负面效应，不能不引起政府的关注。

(一)互联网参与行为的规制成为必然

互联网作为一种新的信息传输和公民参政工具，使多元选择成为不争的事实，网络参与者正日益释放着“消费者”无尽的选择自由的能量。桑斯坦曾经指出:“社会小团体，潜藏着许多危险，在那里信息不管对错，都会像野火燎原般地传播开来，……但是言论规范不可避免，即使是最反对规范的人们也会从中蒙受好处”。因为“过热的市场潜能的破坏效果，将对文化和政府造成压力。”这并非是“消费者”通常很迷糊、不理性或一肚子祸水，而是他们各自在封闭的情形下作出自认为完全理想的选择，汇集在一起后，往往与民主的目标背道而驰①［美］凯斯·桑斯坦:《网络共和国》，黄维明译，上海人民出版社2003年版，第8－11页。。桑斯坦一方面对通过媒体实现个人自由权利的功能大加赞赏，另一方面却对媒体参与行为的非理性表现表示担忧，强调言论规范是大势所趋。因为如果不进行规制，对政府会造成压力，对文化发展也会造成损失。

格雷姆·特纳也对政府监管媒体充满着支持和赞许，而对认为“政府监管就是侵害言论自由”的行为深恶痛绝。他说:“媒体尽管有助于信息流动，促进不同意见的表达，但是这也成为媒体吸引恶名、吸引头条、吸引观众的工具。”“管制机构现在相对失察，这就意味着，在遇到网络事件之后根本不能保护社区利益”②［澳］格雷姆·特纳:《普通人与媒介》，许静译，北京大学出版社2011年版，第92－94页。。特纳呼吁并支持政府对无序网络事件的政府规制，而对民粹主义或处于无政府状态的媒体事件则持厌倦态度，尤其希望政府不但从制度上进行规制，还要求政府相关部门在适当时候给出比较权威的声音。

(二)对互联网规制的认识不断深化

对互联网规制的认识经历了几个发展阶段:第一阶段，主张互联网自由发展。上个世纪九十年代后期，有人认为，互联网是不能被控制的，或者是不可控制的。美国前总统克林顿曾经形象地将控制互联网比喻为“试图将果冻钉在墙上”③http://www.stnn.cc/op_ed/ed_china/t20060221_144506.html.。美国政府也曾宣布对互联网采取不干预政策，认为不必要的限制会妨碍互联网发展并与美国宪法第一修正案关于言论自由的条款有矛盾冲突。第二阶段，主张互联网自治。2003年约翰逊和波斯特出于对美国联邦制传统的尊重提出了各个不同网络社区的自治模式④http://www.temple.edu/lawschool/dpost/Governing.html.。他们认为法律的地域性不适用于网络空间，因为“不可能找到一个具有合法性的权威并具有明确边界的团体给所有的互联网用户制定需要遵守的规则，毕竟个别网络居民可能会超越国界”⑤［英］安德鲁·查德威克:《互联网政治学》，华夏出版社2012年版，第309页。。网络规制在理论上是可能的，但是在现实生活中却难上加难。第三阶段，主张进行稳定而持续的治理。到20世纪末，互联网成为一个不受管制的、狂野不羁的领域。一些国家的政府、国际组织和商业机构开始采取行动塑造互联网的未来，这就为互联网建立一个稳定的治理机构提供了可能。不过，此时的互联网治理机构不是某一个国家的法律或政府部门，而是以美国政府公布的《互联网域名和数字管理办法》为标志的全球互联网根服务协议。与此同时，美国政府虽然不干预互联网自由传播，但是也对互联网新媒体采取了管制措施，其规制主要包括内容把关、秩序协调和信息安全维护等方面，其方式主要是社会性规制。不过促进美国政府启动严格网络管理措施的，还是在“9·11事件”之后⑥http://www.us－ cert.gov/sites/default/files/publications/cyberspace_strategy.pdf.。

(三)以政府规制代替传统的政府管制

负责维基解密网站的拉里·桑格在面对许多网民匿名对维基百科控制权和质量问题进行辩论和争吵的过程中，深深地感受到，“信息民主化是行不通的，专家的声音比不过乌合之众的吵闹声音。……如果实现互联网完全民主化，网络将不可避免地受到乌合之众的侵害”。但是，在规制过程中，互联网所应该做的就是保护主流媒体的合法地位，在此基础上，利用网络技术的优势进一步保存文化和价值观，并在保护现有体制和塑造数字世界之间达成平衡⑦［美］安德鲁·基恩:《网民的狂欢》，丁俊良译，南海出版公司2010年版，第183－185页。。这是基恩在纵谈互联网弊端的时候，为规制网络提出的规制原则。首先，他认为规制不是限制或禁止，也不是禁止别人盈利并获得社会声誉;其次，政府规制是在保护主流媒体合法地位的基础上进行的规制，实行保护与规制的结合，其目的就是保证多样化内容，鼓励互联网为社会发展和信息交流提供快速平台;再次，利用网络技术优势，保存主流文化和价值观，以维持体制稳定为前提，并塑造规范有序的网络空间，实现规制与利用的均衡。互联网治理由政府管制或禁止转向利用和规范相结合的策略，规制的目标则是实现社会公平正义，矫正网络缺陷。政府对网络的规制其实也是以主流文化和价值观为根本，通过树立主流媒体的权威与威信，借助于保护现有体制，创造一个网络健康有序运行的客观环境，为网络社会更加有效地服务社会、服务民众创造有利条件。传统的国家管制并不适应于去中心化的、分散的网络媒介，因为网络不是建立在一个单一民族国家基础上的。即使是国际组织也不能提供任何有意义的方式来规范互联网。传统的管制向规制的转型已经势在必行。

(四)互联网媒体市场失灵呼吁政府规制

政府规制经常面对的是市场失灵现象，媒体市场发生失灵的现象，在西方已经成为不争的事实。媒体市场的自由竞争并未为社会提供全面而充足的媒体产品，相反，在市场驱动下，媒体的垄断与集中、媒体产品负外部性的存在以及过度的娱乐化倾向，再加上媒体营销策略的不断加注，网络的不规范和过激行为不断充斥网络空间，公众的需求被严重扭曲，网络市场失灵的存在为政府干预媒体提供了必要性。“在界限内进行改进，经过理性而非浪漫所调整过的对进步的信仰，促使人们在体制下生活的同时，谋求有序而系统的改变。采用能够有效统治个体行为的规则是符合理性的”①。［美］詹姆斯·布坎南:《自由的界限》，董子云译，浙江大学出版社2012年版，第117－118页。。布坎南在这里所强调的有两层含义:一方面政府规制的目标是规范失灵和无序行为，推动网络社会从无序走向有序;另一方面，对互联网进行规制需要在现有体制以内进行理性而非浪漫的调整、进行有序而系统的变化。离开了社会主导制度，剥离社会制度都无助于网络规制，更不利于社会稳定与安全。互联网运行虽有共同履行的规律和规则，但是也紧紧地联系着所在国的政治、经济发展实际，要想对互联网进行规制，既要遵循共同规则，也要提出适应本国网络实际的规制策略。

(五)对互联网自由主义传统的反思

2011年2月，美国前国务卿希拉里发表“互联网自由”的演说，对“互联网自由”的相关理念进行了细化，并把它们纳入美国外交政策框架。希拉里互联网自由主义的核心理念就是透过推动“互联网自由”来强化美国对网络世界的主导，进而在虚拟世界拓展美国的国家利益②http://feature.stnn.cc/news/USA_Internet/1/201103/t20110313_1525950.html.。在现实世界，美国一方面指责维基解密网站披露美国外交电文，另一方面却又把资助与美国利益相左的国家内部的反对势力通过互联网获取信息，把实施抗议乃至颠覆活动界定为“正确”③http://www.unjs.com/cankaoxiaoxi/cankaoxiaoxibao/jiaoyucankao/20110315084506_38867.html。这种双重标准的做法，让美国人也间接承认互联网自由主义对美国自身的侵害，因此也引起包括美国人在内的世界各国的反思。当前网络自由的泛滥已经为人们提供了规制的必要性支持。美国对联邦通信品违法的规章制定、欧盟的泛欧洲层次的规制政策立案，韩国的规制立法及机构重编等都是由网络的负面功能引发的。这些规制措施其实就是西方国家对网络自由主义的一种反思④车永浩:《韩国网络实名制度对我国网络规制的启示》，延边大学2012年硕士论文。。

尽管互联网规制的呼声很高，但是正如对互联网规制认识的发展历程那样漫长一样，对互联网的实际规制也会持续很长时间并且存在一定的难度，例如法律的治外法权问题、执法对象的确认问题等。

二、国外网络政治参与的政府规制措施与经验

国际上对网络参与的规制是有共识的，但是各国具体所采取的措施却区别很大，有的采用技术性方法予以规制，有的采用制度性规制。技术性规制已经是国际通用做法，例如韩国的网络实名制，伊朗的网络屏蔽和封杀，澳大利亚的网络过滤，美国、英国等国家采用的网络内容分级制度等都在一定程度上发挥了规范网络行为的作用，不过仅仅依靠单一措施进行的规制显得淡薄，而且容易引起社会反弹。因此采取各种方法结合使用的规制方法目前正在许多国家发挥规范性作用。

(一)“规制+保护”型

世界很多国家都采取规制与自律性结合的方法治理互联网，美国的结合比较紧密，而且具有典型性。从规制目标看，服务网络公众是主要立足点，将保护言论自由置于重要位置。例如1996年通过的《通讯行为端正法》就是用于禁止在网上传播色情和不雅信息的，但是，后来该法被联邦最高法院以侵犯公民言论自由为名裁判违宪而被废止①陈琛:《网络言论立法比较分析》，《当代法学论坛》，2008年第2辑，第106－107页。。不过，言论自由的保护也不是绝对的，如果言论自由威胁到所在环境或可能会引发危险的时候，那样言论自由也不能得到保障，甚至在可能引发犯罪的时候也会被禁止。在规制措施的选取上，美国主要通过正式制度和非正式制度的规制。在正式制度规制措施的选择上，一方面，他们通过立法规制，建立成熟的网络治理法律体系。据统计，美国从1978年至今，先后通过了有关互联网方面的法律130多项，立法层次涉及到联邦和各州。另一方面，建立各种规制机构，具体执行规制措施。美国具有网络管理职能的工作机构比较多。具体分为两个层次:一是直属委员会，该委员会来自于内阁部门，主要承担咨询、协调等职能，总统关键基础设施保护委员会(办公室)是其中的典型代表。其主要职责是为总统了解网络信息安全状况和制定相应政策提供咨询意见，组织和协调信息计划的执行和实施。二是各级行政机构，主要是一些行政主管机关，其中行政管理和预算局(负责财政计划控制，负责信息安全管理职责)、国防部(具体工作由国家安全局承担)、商务部(具体工作主要由国家电信及信息管理局、国家标准与技术研究院承担)、国土安全部(具体工作由信息分析和基础设施保护分部承担)等。在非正式制度层面，主要是加强网络道德规范建设。美国计算机伦理协会推出了计算机行为《十条戒律》，为互联网用户提供最基本的道德底线。南加州大学将网络不道德行为归纳为有意制造网络交通混乱、擅自闯入网络系统、商业性欺骗，偷窃资料设备或智力成果，未经许可而接近他人的文件，在公共场合造成混乱或破裂的行动，伪造电子信息等。美国作为实行网络自律的国家之一，在道德层面对互联网的调节主要呼吁网民遵守互联网行为准则，培育自我安全意识和网民自律。美国还在1998年出台《网络免税法》，对自律较好的网络商两年免征新税。

(二)“法制监管+保护”型

德国主要通过体系比较完备的成文法来监管和保护网络言论。网络管理的最高法是1949生效的《德意志联邦共和国基本法》，其中第五条首先规定了言论自由权利和法律保护措施，反对事前审查，从而在个人权利的规制上体现国家关怀。1997年《联邦信息与通讯服务环境规范法》(简称《多媒体法》或《信息和传播服务法》)主要对《基本法》进行细化，第一次用成文法形式规范多媒体信息与通讯服务;《媒体服务国家条约》也同时实行，至此，德国信息产业领域的基本法律框架正式建立。该法涉及到网络服务的责任者、数字签名、网络犯罪、个人隐私等内容，它规定了网络服务提供者对提供内容负责。他们还建立措施严厉的执法队伍，保证法治落实，规范互联网内容治理。在这些法律法规中，所要严格监管的是那些政治性网站，以及网上的政治性言论。德国《多媒体法》规定，在网上宣扬种族主义的言论为非法，禁止利用互联网传播纳粹言论、思想和图片②曾德保:《国外互联网管理的通行办法》，《中国新闻出版报》2007年8月7日第008版。。法规中所要保护的包括言论自由、青少年群体、个人隐私权利以及广泛意义上的公共利益与公共秩序。很显然，对公共利益的保护被置于较高的位置。德国司法部长齐普里斯在谈到言论自由保护与政府规制之间的关系时指出，“在德国，每个人的基本权利都受到法律的保护，但是这里面有一个衡量权利的问题。如果一个国家认为一个权利比另一个权利高，例如保护青年比保护言论自由更重要，那么藉此就可以对某些言论进行一定的管制”③高燃:德国司法部长齐普里斯:制约网络滥用，《经济观察报》2003年12月6日。。德国这种对言论自由的保障模式是一种相对保障型，即在宪法基本保障的基础上，通过特别立法对网络言论自由进行具体规制，主要以公共利益为依归;而美国则是一种绝对保障模式，即在宪法第一修正案规定的基础上，其他任何与修正案相抵触的法律都是违宪的，而且主要以个人权利和自由为重点。

(三)“政府主导”型

新加坡在网络规制过程中，是政府发挥主导作用的代表。政府一方面强调依法管理，另一方面也注意规则的合理性，在维护网络正常秩序的同时，积极促进网络发展，在管与放之间进行综合平衡。政府主导主要体现在:首先，通过严密而细致的立法规范网络媒体管理的主体、管理原则和主要内容。新加坡《网络行为法》、《传媒发展管理局法》、《广播法》和《电信法》就规定了内容管理机构的授权以及在实践过程中所产生的法律和管制问题。其次，借助严格的审查制度，包括《互联网操作规则》、《诽谤法》、《煽动法》、《维护宗教融合法案》等法律规范，明令禁止涉及公共安全、国家防卫，种族和宗教和谐、公共道德以及反政府和影响民众信心等内容出现在互联网上，并将上百个政治性网站列入禁止访问清单①钟瑛、牛静:《网络传播法制与伦理》，武汉大学出版社2006年版，第141－144页。。尽管政府主导的规制措施相当严格，但是新加坡政府还是鼓励公民参与，允许公民对政府服务予以反馈，借助于网上协商形式实现公民参与网络治理。

政府主导还体现在道德领域。新加坡广播管理局主导制定道德规范，推进计算机行业自律。首先，建立咨询机构。由来自于政府机构、互联网服务提供商、互联网内容提供商、互联网用户以及相关部门代表组成新加坡国家互联网咨询委员会(National Internet Advisory Committee，简称 NIAC)，主要负责协助政府制定相关法律法规，收集社会对政府政策意见的反馈，推动网络行业自我规制②http://www.mda.gov.sg/NewAndEvents/PressRelease/Archives/Pages/20022001.aspx。其次，建立行业自治评价标准。经过政府机构、互联网从业者和用户的协商，建立一整套属于自愿性质的行业自律规范——《行业内容操作守则》，每个新加坡互联网从业者都被纳入到此规则的范围之中，并将规则体现在合同当中。再次，扶持公共教育，建立“互联网家长顾问组”，推广使用“家庭上网系统”，指导家长对子女进行网络教育，帮助孩子正确使用网络。此外，咨询委员会还发出倡议，号召互联网从业者相互监督、共同规制(co－regulation)，为广大网民提供内容健康的互联网信息③http://www.mda.gov.sg/NewsAndEvents/PressRelease/2003/Pages/04032003a.aspx。

(四)“行业自律+公众监督”型

英国是行业自律和法律规制层面做得比较成熟的国家之一。1996年前主要依靠行业自律，他们没有专门的法律规范来约束网络言行，只是将网络行为视同于现实社会中的出版行为。1996年英国政府实行了世界上第一个网络监管行业性规范《3R安全规则》，3R分别代表分级认定、据报告发、承担责任。主要规制原则是:以行业自律为主，以行政管理导航，同时加强技术管理，并辅之以必要的法制管理。行业自律的目的就是为了培养业界和网络用户的媒介素养以及道德伦理的自我管理，英国由于要实现全民上网，网民群庞大使行业自律更为重要。在行业自律方面，英国主要是依靠自律机构——互联网监察基金会④庄浩滨:《英国互联网管理经验》，http://www.sznews.com/zhuanti/content/2009 －09/24/content_4074697.htm(Internet Watch Fundation，简称为IWF)和伦敦网络协会(Internet Service Provider，简称ISP)在现行法律框架下依靠一套以协议形式体现的行业规范，重点保护儿童以及言论自由;另外，英国的广播电视主管机关——独立电视委员会(ITC)也是一个致力于指导和协助网络行业建立自我管理的机构，尽管它有权对因特网上的某些活动进行管理，但是并不直接行使因特网管理权力。尽管如此，英国政府对互联网的管理也是各司其政，缺乏协调:网站之间也只是自行约束，缺乏统一的标准。为此英国政府不断出台行业法规，在强化管理的同时，对行业自律进行有效规制。由于近些年英国网上不当言论案件不断上升，英国司法机关推出处置网络语言暴行的指导原则，以保证在享受言论自由的同时遏止网络威胁和恶行。2006年网络监察基金会公布的报告显示，源自英国本土的网上非法内容已经从1996年的18%下降到0.2%，被举报的网上非法资源来自英国本土的也仅占1.6%①潘天翠:《透视国外互联网管理》，《网络传播》2007年第5期。，自律与规制的效果十分明显。

三、国外网络政府规制的内在逻辑

在国外，互联网运行和发展比较前沿，面临的问题虽然复杂，但毕竟处理已经比较成熟，后遗症不多，其发展中蕴含的内在规律值得归纳和提炼。

第一，法律规制为主，多种规制手段并重。互联网规制应在制定相关规则予以规范和制约的基础上，综合采用行业自律、道德规范以及技术规制等手段，推进互联网顺利、健康发展。例如德国《基本法》为保护言论自由提供了宪法基础，但是其他法律可以在一定范围内对其进行限制。《基本法》第十八条就明确规定，任何人为抵抗自由民主的基本程序而滥用表达见解自由的，都将丧失包括言论自由在内的基本权利②http://www.recht－ harmonisch.de/GG － chinesisch.pdf.，不过这些权利的丧失程度，要依照联邦宪法法院的决定。宪法在互联网或言论自由方面的法律法规的制定有一定的指导意义。建立以宪法为核心的互联网法律体系就成为网络规制的基础性工作，它不仅是互联网规制的合法性基础，也是检视网络规制行为是否符合宪法精神的重要基础。

第二，规制主体由单一主体向多元主体转变。政府规制强调政府自上而下的主导作用，政府主要通过立法和规章的建立，为网络健康发展创造环境，同时为网络安全运行提供公共服务，对网络治理情况进行监管。行业自律组织作为规制主体正发挥着关键性作用:培养互联网用户信心和信任感，帮助网络服务商与网络犯罪行为作斗争，协助执法部门打击网络犯罪等。网络服务和网络内容提供商虽然是一些以营利为目的的企业，但是他们也可以通过技术手段发挥规制互联网的作用。网络论坛的版主群体和网络意见领袖也是网络思维的引导者，发挥着规制的功能。网民本身也可以成为规范力量，毕竟并不是全部网民在进行网络犯罪。大多数网民的守法参与，则成为影响网络发展的基础力量。政府机关、中介组织、与网络运行和发展有关的运营商以及服务商、广大网民都已经成为网络规制的主体，互联网规制的力量将不断壮大。

第三，在规制理念上，变传统管制为服务和治理。管制强调政府的强权，而规制则主要强调宪法、法律在规制过程中的保障性作用，还强调规制程序的民主化、规制过程的法治化、规制活动的效能化、规制行为的协调化。除了法律规制之外，政府还可以通过提供优质服务，为网络发展提供导向，引领网络朝着政府期待的方向发展。政府通过治理手段规范网络的措施主要包括:其一，通过强化自身合法性，获得社会对现有秩序和权威的自觉认可与服从。这就要求政府最大限度地协调网民之间、网民与公民之间、公民与公民之间，政府与网民、公民之间的利益矛盾，以便获得最大限度的社会认可。其二，通过信息公开的方式，将政府信息公诸于众，以便公民对公共决策实施有效监督。其三，明确政府规制责任和网络发布者的社会责任，提高公民规则意识、责任意识。通过政府的及时回应，化解公众误解，促进网络社会稳定有序。

政府规制网络行为无论是采取技术方式规制，还是采取制度规制，都有一种机会主义的考虑模式，认为只要能够获得一丝的喘息，无论采取什么办法就可以。例如采取网络过滤和封杀规制手段，确实可以使政府获得片刻的稳定，但是积蓄在民间的怨气迟早是要发泄出来的。还有美国、澳大利亚等国所推行的有些法律文件，由于被公众指责认为侵犯个人言论自由，而使有些法律文件不得不被废止。技术性规制仅仅解决了当前的紧迫性问题，而对存在于民间的问题却没能及时化解，最终可能导致网络群体事件的发生。而法治规范如果立意不能到位，也会弄巧成拙。因此治理网络参与行为，不能仅仅从治理某一事件做起，而应从全局着眼，通过认真解决公众实际问题来化解矛盾，达到治标治本的双重效果。