运用法治思维和社会治理理念统筹谋划人民调解工作改革发展

柳玉祥（江苏省司法厅厅长）

运用法治思维和社会治理理念统筹谋划人民调解工作改革发展

柳玉祥（江苏省司法厅厅长）

学习贯彻十八届四中全会精神，就是要联系实际，在实践中创造性落实好中央关于推进依法治国、建设社会主义法治国家的一系列重大决策部署。如何有效预防化解社会矛盾是当前社会治理面临的一个现实而紧迫的问题，也是我们司法行政机关贯彻落实十八届四中全会精神必须深入思考、深入研究的重要问题。人民调解在预防和化解社会矛盾纠纷中具有基础性、系统性、根本性、长效性的特点，新形势下如何推进人民调解改革发展，使其更有效地发挥“第一道防线”的作用是我们必须花大力气做好的一篇大文章。而做好这篇文章，我认为最重要、最关键的就是要运用法治思维和社会治理理念统筹谋划人民调解工作改革发展。当前，要着重抓好以下五个方面工作。

一、围绕“强化法律在化解社会矛盾中的权威地位”的目标要求，用法治观念统领、指导人民调解工作

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要健全依法维权和化解纠纷机制，强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位。人民调解虽然从性质上讲是一项群众性自治活动，但源于传统的民间调解，历经几千年的发展演变，现在人民调解制度已成为国家正式的法律制度。《宪法》、《人民调解法》、《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》等已明确了它的法律地位。我们要改变过去仅仅把人民调解作为传统文化和民间活动的观念，更多地从法律的视角中去认识人民调解的价值和作用，自觉地用法治观念统领、指导人民调解工作。按照构建社会主义法治体系的要求，从健全完善人民调解法律制度，依法规范人民调解活动，强化人民调解法律实施保障和监督、严格落实相关法律责任等方面着手，把人民调解工作全面纳入法治化轨道，切实转变长期以来人们把人民调解看作“和稀泥”的错误认识，切实防止“摆平就是水平”的简单化、功利化倾向，全面提高广大人民调解组织和人民调解员运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷的能力水平。通过人民调解，增强全民法治观念，推进基层依法治理，维护社会公平正义。只有真正做到这一点，才能从根本上提高人民调解的社会公信力，才能为人民调解改革发展打开全新的空间。

二、按照重心下移、力量下沉的要求，进一步做实做强基层人民调解组织

《决定》指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。要“建立重心下移、力量下沉的法治工作机制”。群众性、民间性、自治性是人民调解的特性所在，人民调解工作更应坚持重心下移、力量下沉这一基本方向，努力把矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态。我省现有村、社区人民调解委员会21109个，乡镇（街道）人民调解委员会1433个，还有1968个派驻式人民调解工作室和302个个人调解工作室。这些基层调解组织作用发挥如何，直接影响着基层社会的和谐稳定，直接决定着人民调解工作的成败。特别是村、社区人民调解组织是宪法明确规定必须设立的，是基础中的基础。依法加强人民调解工作，首先要把宪法关于居民委员会、村民委员会设立人民调解委员会的要求落到实处。要在对全省村、社区人民调解组织运行情况进行深入排查摸底的基础上，持之以恒地推进村、社区人民调解组织规范化建设，确保村、社区人民调解组织依法设立、全面覆盖、有效运转，可持续发展；确保做到“六有”（有固定的工作场所、有人民调解委员会牌子、有人民调解委员会印章、有规范的调解文书、有统计台账、有业务学习资料）和“四落实”（组织落实、制度落实、人员落实、经费落实），防止空转虚化，甚至个别地区名存实亡现象的发生。要对传统维稳思维定势下，偏重运用行政手段化解矛盾纠纷的做法进行反思。按照系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的要求，把加强基层人民调解组织建设作为平安江苏、法治江苏“基因工程”、“细胞工程”来抓，真正做到舒筋活血、源头预防、标本兼治。要总结推广太仓市“政社互动”和如皋市、扬中市、扬州江都区小纪镇加强基层人民调解组织建设的成功做法，打造更多江苏的“枫桥经验”。

三、适应新型矛盾多发易发的新形势，大力加强行业性、专业性人民调解工作

《决定》明确指出，要加强行业性、专业性人民调解组织建设。前不久，司法部也对加强行业性、专业性人民调解工作提出了指导意见。这是基于当前我国社会矛盾产生发展的规律、特点作出的一项重要部署。行业性、专业性人民调解工作是江苏人民调解工作的特色和优势所在。近几年来，我们始终强调要为全省人民调解工作注入“两大元素”。一是法治元素，这主要解决人民调解发展方向的问题；二是专业元素，这主要解决提高人民调解技术含量的问题。下一步，要在巩固医疗纠纷、道路交通、劳动争议、物业管理、消费者协会等行业性、专业性人民调解组织建设成效的同时，大力加强环境保护、征地拆迁、土地流转等行业性、专业性人民调解组织建设，提高人民调解对新型矛盾纠纷的化解和控制能力，进一步形成“专业性人民调解组织、专职人民调解员队伍、用专门的方法手段化解各种民生类、发展类矛盾”的新格局，把江苏人民调解品牌做大做响。

四、按照“加强法律服务队伍建设”的新要求，全面提高人民调解队伍的整体素质

十八届四中全会《决定》明确把人民调解队伍列入法律服务队伍建设序列，这是对人民调解队伍的新定位，体现了党中央对这支队伍的关心和重视，同时也是一种新的要求和新的期盼。我们要抓住机遇，乘势而上，全面提高这支队伍的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。江苏目前有一支15.2万人的人民调解员队伍，其中专职人民调解员队伍已超过3.2万人。但是，目前这支队伍的整体素质还不适应人民调解工作发展的需要，与法律服务队伍素质要求相比更是相差甚远，对此我们要有清醒的认识。下一步，我们要按照“职业化、专业化、社会化”的方向，全面加强人民调解员队伍建设。要细化规范人民调解委员会委员选举条件、程序，健全完善人民调解委员会择优聘用人民调解员机制，落实徐州会议提出的“集中招聘、集中管理、集中培训、集中保障”的要求，建立统一的人民调解员职前培训、持证上岗制度。加强对他们的绩效考核，积极试行等级评定制度，加强高层次、专家型人民调解员选拔培养，普遍推行个案补贴制度，落实奖惩措施，全面提高人民调解员队伍思想政治素质、法律专业素养和实际调解能力，增强人民调解员队伍责任感、荣誉感，激发他们的工作热情和创造热情，为全省人民调解工作的改革发展提供有力的队伍保障和人才支撑。

五、按照体系化建设的要求，为人民调解工作改革发展提供有力的法治保障

如果说推进社会主义法治体系建设是一个大的系统工程，那么推进人民调解工作改革发展也可以说是其中一个小的系统工程。我们要运用系统论原理，对人民调解工作改革发展进行整体设计和科学谋划。一是完善地方立法。加快《江苏人民调解条例》的立法进程，争取明年省人大顺利通过。通过制定《条例》把近几年人民调解改革发展成果用法律形式固定下来，同时，为下一步改革发展提供法律制度保障和政策空间。二是不断加强人民调解组织、人民调解员队伍建设，这是推进人民调解改革发展的永恒主题。三是加强对人民调解法律法规实施的保障和监督。要积极推动把《人民调解法》关于“国家鼓励和支持人民调解工作”的要求具体化、制度化。特别要明晰各级政府及有关部门在落实《人民调解法》中的法律责任，落实人民调解经费保障规定，推动各地把人民调解纳入公共法律服务体系建设规划，加大政府购买力度。同时，落实基层组织、企事业单位为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要工作经费的规定。要通过加强系统内的执法质量考评，建议人大安排专项检查，邀请政协委员专题考察等多种形式，推动《人民调解法》的贯彻落实。要依法动员组织社会各方面的力量，积极参与、大力支持人民调解工作。加快省、市、县人民调解协会建设，为凝聚调解力量，共建和谐社会提供组织平台。要在全省努力形成“党委领导、政府推动、社会协作、各方面力量广泛参与支持”的人民调解工作新格局。四是要按照“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”的要求，建立健全三者之间稳定、规范、高效的衔接配合机制。与其他调解相比，人民调解历史最悠久、网络最健全、队伍最庞大、依据最充分、方法手段最丰富最灵活，理当在多元化纠纷解决机制中发挥基础作用、主导作用。当前，一方面要巩固、落实已经出台的诉调对接、检调对接、公调对接各项政策措施，特别要规范驻法院、法庭、公安派出所、交巡警大中队人民调解工作室的设立、管理和运作。另一方面，要积极探索人民调解与行政调解、行政裁决、行政复议具体衔接配合的工作机制，特别在矛盾多发的医疗、环境保护、征地拆迁、土地流转等领域，人民调解更应主动加强与行政调解的协调配合。五是加强对人民调解工作的宣传，营造有利于人民调解工作改革发展的良好社会氛围。要从推进依法治国、创新社会治理、维护群众权益、促进社会和谐稳定等方面，大力宣传人民调解工作的法律价值、道德价值、文化价值；要大力宣传人民调解工作作为非诉讼纠纷解决机制的比较优势和鲜明特色，提高知晓度，努力让人民群众遇到矛盾纠纷首选人民调解。要大力宣传广大人民调解组织和人民调解员在化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定中的先进事迹，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员给予表彰奖励，在全社会营造“干调解光荣、防激化有功”的良好氛围，为人民调解工作改革发展不断注入正能量。

（责任编辑 张文静）