论检察委员会表决程序的规范化改进

文◎杨蕊

论检察委员会表决程序的规范化改进

文◎杨蕊*

检察委员会召开会议时，主持人应当严格执行承办人员汇报；委员提问、讨论；主持人发表个人意见、总结讨论情况；表决并作出决定等程序。同时，遵循少数服从多数的原则形成表决结果。上级检察院可以通过列席会议、同步录音录像审查等方式对下级院检察委员会会议程序进行全程、实时监督。出现错案时，在检察委员会集体负责制的基础上，建立委员个人责任追究制。

检察委员会会议 表决程序 少数服从多数

［基本案情］某直辖市某基层检察院检察委员会（以下简称“检委会”）委员共11人，某日召开检委会，研究审议一起有重大意见分歧的案件。表决时可能出现以下五种情形：A.承办部门汇报后，在检察长的组织下，其他10位委员按照顺序对议题发表意见，其中5人认为应当认定为诈骗罪，5人认为应当认定为合同诈骗罪。检察长在委员发言结束后发表了个人意见，认为应当认定为合同诈骗罪，并对审议的情况进行总结。按照少数服从多数的原则，最终认定该案应当认定为合同诈骗罪。但此时原来认定该案应为合同诈骗罪的3位委员改变了意见，鉴于检察长已经宣布该议题审议完毕，没有发表变更后的意见。B.表决时有5人认为应认定为诈骗罪，有5人认为应认定为合同诈骗罪，有1人认为其行为不构成犯罪，从而形成三种不同意见，未形成绝对多数。C.假定当天会议出席人员6人，在表决时，有5人认为犯罪嫌疑人应当认定为合同诈骗罪，有1人认为不构成犯罪，无法形成有效决议。D.A情形下，该院检委会及时向上级检察院报送会议纪要备案。上级检察院在审查时未发现问题，但在不久后的一次专项检查中，上级院审查该次会议的会议记录时发现该案存在缺少表决程序的问题。E.按照多数人意见，该院检委会决定以被告人涉嫌合同诈骗罪提起公诉，经一审、二审、再审被告人被宣判无罪。根据错案追究的相关规定，该案确有错误，在追责时由该院检委会集体承担责任，但如何落实责任无法明确。此外，有的委员表示，自己发表意见时认为犯罪嫌疑人不构成犯罪，且已明确记录在检委会会议记录中，因而不应当承担责任。

检委会表决程序是指在检委会会议上，对于经检察长决定或者同意提请检委会审议的案件或者事项，通过口头或举手方式作出决定的方法和步骤。对于检委会的表决程序，《人民检察院组织法》和《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称《组织条例》）均未有明确而详尽的规定，仅列明了检委会实行民主集中制、遵循少数服从多数原则等原则性问题。目前，《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（以下简称《议事规则》）第22条是检委会会议进行表决程序的主要依据，但实际工作中仍存在诸多不合理、不明晰之处，笔者结合检委会讨论的不同情况进行分析。

一、关于表决的方式

根据《议事规则》）第22条的规定，检委会表决议题，可以采用口头方式或者举手方式。上会议题最终付诸表决作为会议的独立阶段，采取口头抑或举手的方式均是合理而有效的。从上述案例的A情形中可以发现存在以下问题：一是发表意见与表决程序交错混同。此种情形以口头表决方式尤为明显。《议事规则》第18条至第21条规定了检委会审议议题的发表意见程序，即承办部门汇报后，在主持人的组织下，检委会委员按照一定顺序对议题发表意见；主持人在委员发言结束后发表个人意见，并对审议的情况进行总结。发表意见要求具体而明确，并提出理由和依据。实践中存在委员、会议主持人发表意见后，即以此作为口头表决的结果，导致缺失独立完整的表决程序。这既不符合议事规则对决策程序的规定，又剥夺了部分委员在表决程序中可能行使的更正自己意见的权利。二是影响独立立场，不利于民主讨论。检委会会议相对外部是封闭空间，但相对内部则较为公开透明。在这一特殊情境下，口头或者举手表决均意味着委员将个人意见公之于众，鉴于目前检委会议事模式仍有较强的行政化色彩，委员在表决时不可能完全不考虑并顾及已表明态度的主持人、担任院领导职务的委员、检委会专职委员等人的意见，有可能碍于情面，无法直抒己见。三是外在具化不足，存在一定的随意性。检委会以口头或者举手方式进行表决，表决意见的固定和具化均需依靠检委会工作人员的记录。从目前情况看，由于绝大部分检委会办事机构工作人员未接受过速录技能的专业培训，检委会会议记录相对简洁，发言人发表意见的论理性和逻辑性体现不足。且因日常工作繁忙，个别委员对上会审议议题并未充分研究准备，甚至有“现开会、现阅卷”的情形，这在一定程度上也是未要求委员提交书面表决意见导致的。

对于以上问题，笔者认为首先应严格按照法律规定，由主持人严格执行会议步骤，明确提示承办人员汇报；委员提问、讨论；主持人发表个人意见、总结讨论情况；表决并作出决定等各阶段的界限并整体把握进程。其次，对检委会讨论、发表意见及表决程序适当以书面方式进行具化。委员收到会议材料后，经审阅材料形成独立判断，并拿出具体而明确的书面意见，以此为基础进行提问、讨论并发表意见。当然，经过上述程序后委员可以根据会议情况进一步研判，对已形成的意见进行补充、部分更正或全部变更，在最后的表决程序中，可以以口头或举手方式进行，但最终应形成个人书面表决意见，或在检委会讨论记录上严格确认自己的表决意见。书面表决方式一方面可以督促委员提前、充分审阅会议材料，形成较为成熟全面的意见，另一方面可以在一定程度上减少因迎合主持人等的意见而随意改变个人意见的情况发生。

二、关于表决结果的确定

少数服从多数是我国检委会制度运行的基本原则。在表决程序中，体现为决议须由检委会全体委员的过半数同意方可通过。实践中，检委会在审议重大问题尤其是有重大社会影响或者重大意见分歧的案件时，往往出现无法形成过半数委员意见一致的有效决议的情况。

就案例中的B情形而言，笔者认为需要进行再次表决。再次表决的时间间隔是个两难问题。如果立即进行再次表决，很有可能出现个别委员为凑足过半数委员的一致意见而草率改变原有意见的情况，影响了最终决议的严肃性和准确性。鉴于委员意见分歧较大，再次表决应尤为慎重，因此笔者建议其可以参照相关规定（《议事规则》第20、21条），审慎为之。对意见分歧较大的案件，可以责成承办部门进行补充侦查等工作，再提请检委会审议。此外，鉴于对议题存在重大意见分歧，在不影响案件审查期限及重大工作安排的情况下，主持人可以决定暂不作出决定，对议题进一步论证、修改和完善，另行审议。

C情形则相对复杂，受出席会议委员总人数的限制，虽形成出席会议人员的绝对多数，但无法达到全体委员过半数通过的要求。此问题如何解决，法律法规中并未有明确规定，司法实践中亦较难处理和操作。根据《议事规则》的规定，必要时可由检委会办事机构负责征求缺席委员的意见，并把该意见附注于会议记录中。这里的“必要时”是否包括该情形？有学者同意这种观点，认为当参会委员多数意见不及半数时，可会后由检委会办事机构负责征求缺席委员意见，并把该意见附注于会议记录中，作为有效决议的一票。［1］但笔者并不认同。一方面，缺席委员虽然做了前期审阅会议材料的工作，但未在会议中听取承办部门、承办人员的汇报，且无法就审阅中的疑问对承办人员进行提问，也未参与讨论全面听取其他委员的意见，因此缺席委员的意见从酝酿、产生的过程和程序上来讲，与出席委员的意见有差异。另一方面，从条文本义分析，“附注”为补充记录和辅助理解之用，若附注的内容可能导致正文效力的逆转（如上文例，理论上有缺席的5名委员均认定无罪的可能性），是不符合法条本意和程序规则的。因此缺席委员的意见不应认定为正式表决程序中的“一票”。笔者认为就该情形应当另行召开会议，并保证上次未参会委员的出席率，通过增加出席委员基数的方法增大就议题形成多数意见的可能性，虽然此做法“耗时费力”，但与程序正义相比，对效率和资源的适当折损是必要的。然而实践操作中也有无奈之处，例如在征求缺席委员意见时，可能出现委员询问出席委员尤其是主持人意见后跟风、迎合的情况，如此这般是否再有必要再次召开会议确实值得考量和商榷。

三、对表决程序的监督

对于检委会表决程序的监督，目前法律规定尚处于空白。而且，因表决程序的高度秘密性，其接受监督的形式和范围应慎之又慎。就内部监督而言，上级检察机关仅以纪要的形式进行事后监督，且纪要内容相对简单，并不能反映会议的各个细节。因此司法实践中有可能出现D情形。此外，本院纪检监察部门也无对本院检委会会议进行监督的职权。就外部监督而言，当前有的检察机关尝试在检委会审议某些重要议题或者重大案件时，邀请其他机关人员或专家列席并听取其意见。但上述人员仅为列席，无法也无据行使监督权。在现行体制下，笔者认为对检委会进行监督的适格主体只能为上级检察机关的检委会，可以尝试将介入监督的节点提前，通过上级检察机关列席下级检察机关检委会会议的方式实现对包括表决程序在内的全程监督。此外，还可以借助信息化手段，一方面上级院可以通过电视电话视频系统对下级院检委会会议情况进行实时监督，另一方面下级院在召开检委会会实行全程同步录音录像，严格依照相关保密规定处理，并附于会议纪要之后备查。上级检察机关可随时进行调阅检查。学界有观点认为应对检委会进行诉讼化改造，包括“严格实行参入、公开听证程序推行阳光检务”等。［2］笔者并不反对，尤其是在检委会审议某些终局性决定或重大、疑难、社会关注度高的案件时可以试行公开审查、听证等，但因检委会的特殊角色性质，包括表决程序在内的部分内部运作方式无向当事人或其他参与人公开的必要。

四、错案责任追究在表决程序中的追溯

对检委会讨论决定的出现错误情形的案件进行相应的责任追究，是督促检委会委员正确行使权利、提高检委会议事质量、保障当事人合法权益的必然要求。根据《人民检察院错案追究条例（试行）》第17条的规定，检委会讨论决定的案件有错误的，由检委会集体承担责任。因此有观点认为，分散性责任承担模式在司法实践中很难得到真正实现，最终结果一般是“应然人人负责，实然无人负责”。［3］这也是长久以来理论和实务界关于检委会委员权责不对等、不统一的争论焦点之一。根据《议事规则》第22条的规定，检委会表决议题，全体委员过半数通过后，少数委员的意见可以保留并记录在卷。但从目前法律规定看，若日后该案被认定为错案，该记录也不产生直接除却少数委员责任的效力。E情形即为此种情况。因此，笔者认为在检委会集体负责制的基础上，应建立委员个人责任追究制，如将在检委会会议上作出的错误意见等记入个人司法行为档案、限制晋升检察官等级、甚至视情况取消检委会委员资格等，如此“少数委员的意见可以保留并记录在卷”的规定才有实践意义，才能达到督促委员严格履职、真正负责的目的，从而有效实现检委会委员的“权”、“责”统一。此外，以检委会委员为对象建立科学的考核评价机制也尤为必要。各级检察机关应当按照季度或年度，对各位检委会委员的议事质量高低进行考评，对出现严重错误或议事质量一直不高的委员要进行更换，实现优胜劣汰，以保证检委会组成的专业化程度。［4］

总之，健全完善符合现代诉讼规律的检委会议事规则和程序，是确保检委会正确履行职能的前提和保障。检委会制度是中国特色检察制度的重要组成部分之一，对其包括表决程序在内的议事规则进行司法化改造，是全面推进依法治国、深入推进检察改革、确保依法独立公正行使检察权的必然要求，其向规范化、程序化、诉讼化发展势在必行。

注释：

［1］参见王宪峰、吕刚伟、吴晓：《基层检察院检察委员会运行情况调查》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2014年第1期。

［2］参见黄烨：《论基层检察委员会断案程序的完善》，载《学术交流》2011年第8期。

［3］参见卞建林、李晶：《检察委员会议事程序之思考》，载《人民检察》2010年第17期。

［4］参见邓思清：《论我国检察委员会制度改革》，载《法学》2010年第1期。

*天津市河东区人民检察院法律政策研究室主任［300171］